Systemet för den officiella statistiken i Sverige
Inledning
Med utgångspunkt i FN:s tio grundläggande principer ges här en beskrivning av systemet för den officiella statistiken i Sverige och det arbete som görs i Rådet för den officiella statistiken vid SCB och dess arbetsgrupper. I beskrivningen ges exempel på principer som bl.a. behandlas i de olika arbetsgrupperna. Det förekommer att en princip berör flera arbetsgrupper men anges endast på ett ställe i beskrivningen för enkelhetens skull.
FN:s principer är accepterade och integrerade i det svenska statistiksystemet.
För att vi ska kunna få ett effektivt system för den officiella statistiken måste vi kontinuerligt diskutera hur utveckling och samordning kan ske med utgångspunkt i dessa principer. Ett bra forum för detta är rådets arbetsgrupper.
Bakgrund
Sedan i mitten av 1990-talet är den officiella statistiken i Sverige decentraliserad och ansvaret är fördelat på 25 statliga myndigheter.
Statistiska centralbyrån (SCB) har ansvar för den sektorövergripande statistiken och har till uppgift att samordna och stödja det svenska systemet för officiell statistik. De övriga myndigheterna har ansvaret för den officiella statistiken inom avgränsade sektorsområden. En utvärdering av den statistikreform som genomfördes under första hälften av 1990-talet gjordes 1998 med direktiv från regeringen. Utvärderingen visade att verksamheten med den officiella statistiken i huvudsak fungerade bra, men att samordningen av och överblicken över statistiksystemet hade försämrats. För att stärka samordningen och överblicken av den officiella statistiken inrättades vid SCB i februari 2002 ett Råd för den officiella statistiken.
Systemet för den officiella statistiken i Sverige
Den totala kostnaden för den officiella statistiken i Sverige beräknas ha uppgått till ca 666,9 miljoner kronor år 2003 och cirka 910 personer inom de 25 statistikansvariga myndigheterna arbetar med att ta fram statistiken. Den officiella statistiken är idag indelad i 22 ämnesområden, 103 statistikområden och ungefär 300 statistikprodukter.
Förutom själva statistiken ingår i systemet för Sveriges officiella statistik metadata, produktionssystem, slutliga observationsregister, publikationer, enstaka tabeller samt databaser. Dessutom består systemet också av lagar,
förordningar, föreskrifter, allmänna råd, riktlinjer, verktyg (som är utvecklade för systemet såsom metoder, klassifikationer etc.), de statistikansvariga myndigheterna, Rådet för den officiella statistiken samt Statistiska centralbyrån (SCB) som samordningsansvarig myndighet.
Systemets regelverk
Princip 7. Lagar, förordningar och principer som det statistiska systemet verkar under ska vara allmänt tillgängliga.
En central komponent i statistiksystemet är naturligtvis de lagar, förordningar och föreskrifter som reglerar den officiella statistiken. De viktigaste finns tillgängliga på SCB:s webbplats.
Princip 1. Den officiella statistiken utgör en oumbärlig del av informationssystemet i ett samhälle och förser regeringen, näringslivet och allmänheten med data om ekonomiska, demografiska, sociala och miljöförhållanden.….
I lagen om den officiella statistiken (2001:99) anges att den officiella statistiken skall finnas tillgänglig för allmän information, utrednings- verksamhet och forskning. Den skall också vara objektiv och finnas allmänt tillgänglig. När officiell statistik görs tillgänglig skall den vara försedd med beteckningen Sveriges officiella statistik eller en särskilt framtagen symbol.
Det finns också en statistikförordning (2001:100) som bl.a. fastställer att den officiella statistiken skall av de statistikansvariga myndigheterna dokumenteras, kvalitetsdeklareras, samt utan avgift offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Statistiska centralbyrån får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samtliga berörda myndigheter. I förordningen anges också att all individbaserad officiell statistik skall vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot detta.
Sekretesslagen skyddar att enskilda individers och företags identitet inte röjs.
I personuppgiftslagen finns bestämmelser till skydd för den enskildes integritet när uppgiften behandlas elektroniskt för framställning av statistik.
Det finns några förordningar som reglerar de statistikansvariga myndigheternas insamling av uppgifter. Ett exempel är Samrådsförordningen som anger att myndigheter som samlar in uppgifter från kommuner och privata näringsidkare ska samråda med organisation som företräder uppgiftslämnarna.
Rådet för den officiella statistiken
Princip 8. Samordning mellan statistikmyndigheter inom länder är grundläggande för att konsistens och effektivitet ska åstadkommas inom det statistiska systemet.
SCB är ansvarigt för att samordna den statliga statistiken och att verka för samordning mellan den statliga statistiken och annan statistik. För att stärka samordningen och överblicken av den officiella statistiken inrättades vid SCB i februari 2002 ett Råd för den officiella statistiken. Rådet är rådgivande och skall behandla principiella frågor om den officiella statistikens tillgänglighet, kvalitet och användbarhet samt frågor om att underlätta uppgiftslämnandet. I rådets uppgifter ingår också att årligen utarbeta en rapport om den officiella statistiken, sammanställa en årlig publiceringsplan och föra en förteckning över statistikansvariga myndigheter och produkter.
Rådet skall verka för samarbete mellan de statistikansvariga myndigheterna samt för utveckling och förvaltning av ett statistiknätverk.
Rådet utgörs av SCB:s generaldirektör Svante Öberg som är ordförande samt sex andra ledamöter som är chefer för statistikansvariga myndigheter.
Ledamöterna förordnas en tid om högst tre år och myndigheterna väljs in i bokstavsordning. Det finns ett sekretariat för rådet vid SCB som utgörs av cirka 2,5 heltidspersoner. Rådet har hittills haft två sammanträden per år som bl.a. har behandlat rådets arbetsordning, inrättande av arbetsgrupper, inrättande av ett nätverk av kontaktpersoner vid de statistikansvariga myndigheterna, innehåll i de årliga rapporterna, riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken, utredning om samverkan på det produktionstekniska området samt en utredning om samkörning av mikrodata inom och mellan statistikansvariga myndigheter.
Arbetsgrupperna under rådet
Efter rådets första möte i mars 2002 inrättades fyra arbetsgrupper under rådet. Arbetsgrupperna behandlar frågor om metod och kvalitet, elektronisk publicering, utlämnande av data samt riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken. Arbetsgrupperna är bemannade med representanter för myndigheterna i rådet och andra statistikansvariga myndigheter som önskar delta. Det finns dessutom en allmän beredningsgrupp som behandlar frågor som inte faller inom ramen för någon av de nämnda arbetsgrupperna. I beredningsgruppen ingår de kontaktpersoner som representerar myndigheterna i rådet. Det kan konstateras att arbetet som utförs i de olika arbetsgrupperna är en mycket viktig del i utvecklingen av systemet för den officiella statistiken. Det är positivt att de statistikansvariga myndigheterna bidrar gemensamt till
utvecklingen och samarbetet leder till ett erfarenhetsutbyte och informella kontakter utvecklas mellan myndigheterna.
Arbetsgruppen för utarbetande av riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken
Arbetsgruppens direktiv var att ta fram en beskrivning av vilka krav som bör ställas på den officiella statistiken och vilka regler som bör styra avgränsningen. Man skulle också utarbeta förslag till riktlinjer för hur de statistikansvariga myndigheterna bör tillämpa dessa regler.
Arbetsgruppen har utfört sitt arbete i två etapper som har resulterat i en promemoria som innehåller riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken samt de krav som bör ställas på statistiken.
Hösten 2002 presenterades preliminära riktlinjer för rådet som sedan prövades och utvecklades under ett år. Vid rådets möte hösten 2003 fastställdes riktlinjerna slutgiltigt och arbetsgruppens arbete avslutades.
Riktlinjerna är ett komplement till lagen och förordningarna och är inte tvingande utan ska ses som ett stöd för de statistikansvariga myndigheterna i deras arbete.
I promemorian beskrivs olika beslutsnivåer för officiell statistik, relevanta paragrafer i lagar och förordningar har samlats och kompletterats med riktlinjer som ska underlätta avgränsningen av nya statistikprodukter. Här beskrivs också vad som gäller vid ändring i den officiella statistikens innehåll och omfattning. Både vid införande av en ny produkt, vid en ändring eller vid en nedläggning bör en anmälan göras till Rådet för den officiella statistiken.
Beslut om officiell statistik sker på tre olika nivåer i Sverige:
Nivå 1: Det är regeringen som beslutar inom vilka områden som det ska finnas officiell statistik och vilka myndigheter som ska ha ansvar för den.
Vilka områdena och myndigheterna är förtecknas i bilagan till statistikförordningen.
Nivå 2: Det är den statistikansvariga myndigheten som beslutar om statistikens innehåll och omfattning (variabler, objekt och metoder) inom sitt statistikområde om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen.
Nivå 3: På denna nivå preciseras vilka skattningar av statistiska storheter som utgör den officiella statistiken. Statistiska storheter kan publiceras på papper, på fil eller i en interaktiv databas som enskilda värden, i form av tidsserier eller som tabeller varvid varje tabellcell innehåller en skattning.
För att det ska vara tydligt för statistikanvändarna vad som är officiell statistik sätter den statistikansvariga myndigheten vid offentliggörandet på Internet (första publiceringen) beteckningen ”Sveriges officiella statistik”
eller motsvarande symbol (se nedan) vid statistiska storheter som ingår i den officiella statistiken. Beteckningen/loggan är en kvalitetsstämpel.
Arbetsgruppen för metod- och kvalitetsfrågor
Arbetsgruppen är permanent och skall enligt direktiven inrikta sitt arbete på metodfrågor i anslutning till produktionen av officiell statistik. En huvud- uppgift är informationsutbyte och kompetensutveckling. Kvalitetsfrågor inom den officiella statistiken är en annan huvuduppgift. De frågor som diskuteras och utvecklas i arbetsgruppen täcker bl.a. nedanstående principer.
Princip 2. För att bibehålla förtroendet för den officiella statistiken, behöver statistikmyndigheterna besluta i enlighet med professionella överväganden, vetenskapliga principer och yrkesetik, om metoder och procedurer för insamling, bearbetning, lagring och presentation av data.
Princip 9. Statistikmyndigheternas användande i varje land av internationella begrepp, klassifikationer och metoder gynnar konsistensen och effektiviteten i det statistiska systemet på alla nivåer.
I samband med att riktlinjerna för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken fastställdes, gav rådet arbetsgruppen för metod- och kvalitetsfrågor i uppdrag att undersöka hur man skulle kunna bedöma vad som är en tillräcklig kvalitet för officiell statistik samt möjligheterna att ta fram lämpliga indikatorer för detta. Arbetsgruppen har tagit fram ett förslag till kriterier för tillräcklig kvalitet som bl.a. ska diskuteras i höst på en workshop om kvalitetsfrågor som arbetsgruppen kommer att arrangera.
Arbetsgruppen har diskuterat olika typer av lämpliga kriterier och kommit fram till att det är svårt att ställa krav som att t.ex. bortfallet i en undersökning inte får vara högre än x %. Hänsyn måste tas till att olika typer av statistik har olika förutsättningar och ska tillfredställa olika behov.
Arbetsgruppen föreslår fyra grupper av kriterier men är ännu inte färdig med formuleringen av grupperna och ingående kriterier.
För varje grupp ges nedan ett exempel på kriterium som kan ställas på officiell statistik:
• Lagar och förordningar Ska följas!
• Användarkontakter T.ex. statistikens ändamål ska vara tydligt formulerat.
• Planering och genomförande T.ex. mätinstrument ska testas av expertis.
• Kvalitetsdeklaration Ska finnas enligt MIS 2001:11. Arbetsgruppen kommer att arbeta vidare med frågan i höst och lämna en rapport till rådet våren 2005.
Arbetsgruppen har också genomfört en kompetenskartläggning som omfattade de statistikansvariga myndigheterna med inriktning på dem som arbetar med framställning av den officiella statistiken. Huvudsyftet med kartläggningen var att arbetsgruppen skulle få ett underlag för att utforma aktiviteter på olika områden. Kartläggningen kan också vara till nytta för enskilda statistikansvariga myndigheter för att identifiera kompetensbrister och utbildningsbehov. Materialet som har samlats in har ännu inte analyserats. För övrigt har gruppen organiserat en workshop om processkartläggningar och satt ihop program för den årliga konferensen för Sveriges officiella statistik när det gäller metod- och kvalitetsfrågor.
Arbetsgruppen för utlämnande av data
Arbetsgruppen är permanent och arbetar med frågor som rör utlämnande av data. Nedanstående princip är grundläggande i arbetsgruppens arbete.
Princip 6. Uppgifter om individer insamlade av statistikmyndigheter avsett för statistiska sammanställningar, oavsett om uppgifterna avser fysiska eller juridiska personer, ska behandlas konfidentiellt och användas endast för statistiska ändamål.
Enligt direktiven skall arbetet bl.a. resultera i en beskrivning av hur de statistikansvariga myndigheterna gör data tillgängliga för användarna och vilka användargrupper som kan få tillgång till data. I arbetsgruppens uppgifter ingår också att diskutera hur man skall hantera avvägningen mellan å ena sidan användarbehoven och den nytta som forskning kan ge och å andra sidan kraven på sekretess och integritetsskydd. Även etiska frågor som uppkommer vid utlämnande av data skall behandlas.
1 Meddelanden i samordningsfrågor för Sveriges officiella statistik 2001:1. Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik.
Hösten 2003 överlämnade arbetsgruppen en rapport till rådet som bl.a.
beskriver hur de statistikansvariga myndigheterna i gruppen gör data tillgängliga för användarna. I rapporten redogörs för vilka regler och principer myndigheterna tillämpar vid utlämnade av tabeller respektive mikrodata samt vilka de vanliga användargrupperna är. Rådet beslutade att arbetsgruppen ska fortsätta sitt arbetet med samverkan och ta fram rekommendationer avseende samordning av utlämnande, prissättning vid utlämnade av data m.fl. frågor.
I arbetsgruppen har även diskussioner hållits om röjanderisk vid publicering av tabeller och intentionen är att en checklista ska tas fram som ska underlätta arbetet för statistikproducenter vid bedömning av vad som är lämpligt att publicera. I samband med detta har också en riskanalysmodell för att hantera tabellsekretess diskuterats. Tanken med modellen är att man på de statistikansvariga myndigheterna ska få stöd för att föra diskussioner om tabellsekretess på ett likvärdigt och strukturerat sätt vid olika tillfällen och därmed undvika ad hoc-lösningar. I analysmodellen ingår två komponenter: sannolikheten att något oönskat ska inträffa (identifikation) multiplicerat med skadan eller men (ekonomisk skada eller men som innebär påtagligt obehag för den som identifieras). Tidsaspekten, populationens storlek och geografisk indelning är viktiga faktorer. För övrigt har gruppen diskuterat etiska frågor och olika rättsfall.
Arbetsgruppen för elektronisk publicering
Arbetsgruppens uppgifter är att arbeta med både vidareutveckling och förvaltning av Svenska statistiknätet och den vidare frågan elektronisk publicering. Gruppen bör enligt sina direktiv verka för en ökad tillgänglighet till den officiella statistiken via myndigheternas webbplatser. Arbetsgruppen kommer att lämna en slutrapport till rådet i höst.
Princip 1. …..Officiell statistik ska sammanställas och hållas tillgänglig på opartiska grunder av statistikmyndigheter för att hedra medborgarnas rättighet till allmän information.
Arbetsgruppen fokuserar på frågor kring förbättrad tillgänglighet och under mötena har mycket tid ägnats åt att ta fram ett förslag till riktlinjer för de statistikansvariga myndigheternas statistiksidor som idag ser väldigt olika ut för användarna. Diskussioner har hållits om lämpligt innehåll och struktur, länkar, sökord, 24-timmarsmyndigheten, arkivering, dokumentation, tidsserier m.m. I arbetet med riktlinjerna har även studier genomförts av andra länders webbplatser och jämförelser gjorts av olika myndigheters webbplatser. I de föreslagna riktlinjerna står bl.a. att det på myndigheternas ingångssida bör finnas en länk som heter ”Statistik”, rubriker på statistiksidan bör följa statistikförordningens ämnesområden och
statistikområden och statistikprodukterna bör benämnas vid sitt officiella namn som anges i rådets årliga rapport. Länkar bör bl.a. finnas till SCB:s produktsidor, Publiceringsplanen för officiell statistik samt andra relevanta webbplatser inom respektive myndighets ämnes-/statistikområden.
Princip 3: För att underlätta en korrekt tolkning av data, ska statistikmyndigheterna presentera information i enlighet med vetenskapliga normer för källor, metoder och processer.
Arbetsgruppen lägger stor tonvikt vid ovanstående princip. En självklarhet är att länkar till Beskrivning av statistiken och annan dokumentation ska finnas i direkt anslutning till statistiken.
I arbetsgruppen har man även behandlat frågan om hur statistikanvändarna på Internet enkelt ska hitta statistiken. Svenska statistiknätet (SSN) är en gemensam ingång till den officiella statistiken på Internet. SSN innehåller länkar m.m. till de statistikansvariga myndigheternas webbsidor.
Besöksstatistiken visar dock att SSN har få besökare. För att förenkla för användarna och skapa en gemensam ingång till statistiken har arbetsgruppen diskuterat att istället förbättra SCB:s webbplats som idag innehåller produktsidor för merparten av den officiella statistiken. Tanken är att all officiell statistik ska finnas samlad här och följa en bestämd mall som påminner om den som finns idag för produktsidorna. De statistikansvariga myndigheterna ska ansvara för innehåll och uppdatering. Även delar av myndigheternas statistiksidor skulle kunna hämtas och presenteras på produktsidorna. Länkar ska naturligtvis finnas till de statistikansvariga myndigheterna. De flesta användarna vet att de hittar statistiken hos SCB och besöker därför SCB:s webbplats. Här kan vi använda oss av ett känt varumärke som folk redan känner till. Om förslaget blir att SSN läggs ned blir underhållet enklare och därmed mer kostnadseffektivt.
I rapporten kommer det att föreslås att en eller flera nya arbetsgrupper inrättas eftersom det ännu finns mycket kvar att göra inom området elektronisk publicering.
Andra aktiviteter inom rådets verksamhet
Sekretariatet vid rådet bjuder in de statistikansvariga myndigheterna till olika arrangemang under året. Erfarenhetsutbytet mellan de statistikansvariga myndigheterna är mycket viktigt, inte minst för utvecklingen av systemet.
Varje höst organiseras en årlig konferens som ger de som arbetar med officiell statistik och även andra statistikanvändare och producenter möjlighet att träffas och utbyta erfarenheter. De genomförda konferenserna har bl.a. behandlat arbetsgruppernas arbete, andra länders statistiksystem, sekretessfrågor, uppgiftslämnande, röjande- och registerfrågor. Även ett flertal workshops och seminarier arrangeras. Varje år ordnas också ett studiebesök till en statistikbyrå i ett annat land.
Princip 10. Ömsesidigt och mångsidigt samarbete inom statistiken bidrar till förbättring av system för officiell statistik i alla länder.
Förra året besöktes Office for National Statistics (ONS) i England, vilket var mycket givande och uppskattat av de statistikansvariga myndigheterna.
Studieresan har gett många idéer till arbetsgruppernas fortsatta arbete och nya kontakter har knutits. SCB och även andra statistikansvariga myndigheter har ett omfattande samarbete med olika organisationer i andra länder.
Uppföljning av systemet
En av rådets uppgifter är att årligen ta fram en rapport om den officiella statistiken som ger information systemets uppbyggnad och styrning, kostnaden för statistiken samt statistikens kvalitet. I november varje år får de statistikansvariga myndigheterna bl.a. besvara en mindre kvalitetsenkät, förteckna aktuella produkter och lämna uppgifter om myndigheternas kostnader för den officiella statistiken samt antalet personer som arbetar med statistiken. I kvalitetsenkäten ställs frågor bl.a. om punktlighet, framställningstid, dokumentation, användning av beteckningen ”Sveriges officiella statistik” eller logga, könsuppdelning i statistiken samt uppgiftslämnarkostnader. Aktuella lagar och förordningar för den officiella statistiken finns också samlade här. Rapporten sammanställs av sekretariatet vid rådet och den skickas till regeringen efter att den har fastställts av rådet i slutet av februari. Rapporten ges också ut i engelsk version.
Rådets arbete framöver
Princip 5. Data för statistiska ändamål kan hämtas från olika typer av källor, antingen statistiska undersökningar eller administrativa register. Statistikmyndigheter ska välja datakälla med hänsyn till kvalitet, aktualitet, kostnader och uppgiftslämnarna.
En av rådets uppgifter är att arbeta med frågor om att underlätta uppgiftslämnandet och man har nu börjat att titta på hur datainsamlingen kan samordnas mellan de statistikansvariga myndigheterna. Sekretariatet har nyligen inlett ett samarbete med en ny enhet på SCB som arbetar med frågor kring företagens uppgiftslämnande. Det finns mycket att göra inom området och tankar finns om att en arbetsgrupp som behandlar uppgiftslämnandet ska bildas eventuellt nästa år. Det har också framkommit önskemål om att en arbetsgrupp om Data Warehouse- och metadatafrågor ska inrättas.
Statistikens användbarhet är en annan fråga som rådet har till uppgift att behandla. Ännu har inte mycket gjorts inom detta område, men sekretariatet planerar att inleda ett arbete kring frågan inom något år.
Användarna behöver tillgång till bra metadata för att felaktiga tolkningar ska undvikas (princip 3). Även om metadata är tillgängligt finns alltid risken för att statistiken används på fel sätt och att felaktiga tolkningar görs.
Princip 4. Statistikmyndigheter är berättigade till att kommentera felaktiga tolkningar och missbruk av statistik.
Princip 4 har inte diskuterats särskilt mycket och behöver ges mer uppmärksamhet framöver för att vi på ett bra sätt inom systemet ska kunna hantera den här typen av situationer.
