Släppa ut & ställa om: En fallstudie om den fysiska planeringens kraft och ambitioner att bidra till en klimatomställning

Full text

(1)Släppa ut & ställa om En fallstudie om den fysiska planeringens kraft och ambitioner att bidra till en klimatomställning. . Linnea Fahlström Masterarbete 30 hp Masterprogram i Strategisk fysisk planering Blekinge Tekniska Högskola 2020-06-09.

(2) Författare: Linnea Fahlström Titel: Släppa ut & ställa om – En fallstudie om den fysiska planeringens kraft och ambitioner att bidra till en klimatomställning. Handledare: Sabrina Fredin Examinator: Christer Persson. Blekinge Tekniska Högskola: Institutionen för fysisk planering Program: Masterprogram i Strategisk fysisk planering Kurs: FM2612 Masterarbete i fysisk planering Nivå: Avancerad Omfattning: 30 hp Utgivningsort: Karlskrona Datum: 2020-06-09.

(3) Sammanfattning Den fysiska planeringen har i svensk och internationell planeringslitteratur tillskrivits en viktig roll i klimatomställningen. Kommunerna besitter i Sverige, och i flera andra länder, en egen rätt att bestämma över hur mark och vatten ska användas. Genom översiktsplan och detaljplaner kan kommunen styra lokalisering och till viss del utformning av bebyggelse. Detta kan påverka behovet av transporter och av energi och därigenom ha en inverkan på utsläppen av växthusgaser. Men ett glapp mellan strategisk planering på översiktsplanenivå och konkret markplanering i detaljplaner har visat sig försvåra en utsläppsminskande planering. Med andra ord har tidigare studier visat på att utsläppsminskande strategier som formuleras i den vägledande översiktsplanen har svårt att få genomslag i den sedan juridiskt bindande detaljplanen. Inom planeringslitteraturen tenderar den strategiska planeringen att ställas i kontrast till den lagstadgade detaljplaneringen. För att öka möjligheten att överbrygga glappet mellan en strategisk och konkret planering tar uppsatsen teoretiskt avstamp i en syn på den strategiska planeringen som en praktisk färdighet som kan tillämpas på såväl översiktsplan som detaljplan. Syftet med uppsatsen är utifrån detta att analysera den fysiska planeringens potential att bedriva en utsläppsminskande planering och i förlängningen bidra till en ökad förståelse för den fysiska planeringens möjligheter att bidra till en klimatomställning. Undersökningen har utformats i form av en fallstudie där samspelet mellan översiktsplan och detaljplaner i Norrköpings kommun utgör fallet. Empirin har samlats in genom dokumentstudier av två översiktsplanedokument samt tre detaljplaner med tillhörande planhandlingar. Materialet har analyserats utifrån Patsy Healeys (2007) tre dimensioner av förändringskraft – filtrering, fokusering och mobilisering – samt Aall med fleras (2007) fyra ambitionsnivåer av lokalklimatpolitik. Studien kan ur ett nytt perspektiv bekräfta tidigare dragna slutsatser att den utsläppsminskande planeringens potential begränsas av ett haltande samspel mellan planeringens strategier och åtgärder. Analysen indikerar på att den kommunala ambitionsnivån för att minska utsläpp av växthusgaser tenderar att minska i takt med att planeringen konkretiseras och retoriska strategier ska bli till juridiskt bindande åtgärder. En låg ambitionsnivå och en svag förändringskraft verkar därmed utgöra hinder för den fysiska planeringens potential att bidra till en klimatomställning. Samtidigt synliggör uppsatsen att det finns behov av att nyansera förväntningarna på den kommunala planeringens potential och vidare reflektera över vad som i ett planeringssammanhang läggs i begreppet klimatomställning.. Nyckelord: Fysisk planering, klimatförändringar, utsläppsminskning, strategisk planering, översiktsplan, detaljplan, förändringskraft, ambitionsnivå. 2 .

(4) Innehållsförteckning <. 5555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555? RBR RBS RBT RBU. =. 5555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555B SBR SBS SBT SBU SBV SBW. >. BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBSW BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBSY

(5) BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBTU BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBTW. 55555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555>C VBR VBS VBT. A. BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBSR BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBSS BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBSU. 85555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555=A UBR UBS UBT UBU. @. BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBX. BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBY BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBZ BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBRU BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBRX BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBRZ. 55555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555=< TBR TBS TBT. ?. BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBV BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBV. BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBV BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBW. BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBTY.

(6) BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBUS BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBUZ. 5555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555@C WBR WBS WBT. BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBVY BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBWR. BBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBWT. 5555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555A? RABBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBBXQ. 3 .

(7) RB . 1. Inledning. Klimatfrågan är en av vår tids mest angelägna problem (Turnheim m.fl. 2015:239). Dagens globala utsläpp av växthusgaser måste minska med 60 procent för att hålla oss inom en temperaturökning av två grader (Storbjörk 2017a:1) – den gräns som enligt klimatforskare kan få oss att undvika okontrollerbara följder (Wilson & Piper 2010:7). Ändå fortsätter utsläppen att öka. Mer och mer talar för att dagens stegvisa förändringar inte är tillräckliga utan att det krävs en mer omfattande klimatomställning (O’Brien 2016:618; O’Brien & Selboe 2015:12; Lo 2014:172; Amundsen m.fl. 2018:23). Att ställa om dagens samhälle, som till stor del bygger på fossila bränslen, till att bli ett lågutsläppssamhälle är en stor utmaning. Det kommer att krävas ifrågasättanden av dominerande ekonomiska och politiska system (Amundsen m.fl. 2018:27), våra egna beteenden (Storbjörk 2017a:2) men också ifrågasättanden av hur vi planerar våra städer (Burch m.fl. 2014:472). Den fysiska planeringen har i svensk och internationell planeringslitteratur tillskrivits en viktig, men inte ensamt tillräcklig, roll i klimatomställningen (Hrelja m.fl. 2015; Davoudi m.fl. 2009; Campbell 2006; Antonsson m.fl. 2016; Xu m.fl. 2019; Howard 2009; Wilson & Piper 2010; Storbjörk m.fl. 2017b). Kommunerna besitter i Sverige, och i flera andra länder, en egen rätt att bestämma över hur mark och vatten ska användas (Amundsen m.fl. 2018:25). Förutom att därigenom kunna påverka många utsläppskällor är kommunen också den offentliga nivå som är närmast medborgarna och den lokala skala där potentiellt katastrofala följder av klimatförändringarna kommer att upplevas (Aall m.fl. 2007:89; Amundsen m.fl. 2018:23). Även den svenska lagstiftningen sätter tilltro till den kommunala planeringens potential att bidra. Sedan år 2011 ska all kommunal planläggning ta hänsyn till klimataspekter (2 kap 3 § SFS 2010:900 Plan- och bygglag) och därigenom möjliggöra en ”mer integrerad och förutseende samhällsplanering” som kan minska klimatpåverkan genom ett mer transport- och energieffektivt byggande (Prop. 2009/10:170, Del 1. s. 161). Genom översiktsplan och detaljplaner kan kommunen styra lokalisering och till viss del utformning av bebyggelse (3 kap och 4 kap PBL). Detta kan påverka behovet av transporter och energi och därigenom påverka utsläppen av växthusgaser. Än så länge syns få tecken på att den fysiska planeringen har lyckats att bidra till några större utsläppsminskningar. Från forskningsvärlden hörs kritiken att planeringens klimatrelaterade strategier sällan involverar nödvändiga, men obekväma, ifrågasättanden av beteenden och planeringsnormer (Lo 2014:272). Ytterligare kritik är hörs kring att strategier i den långsiktiga översiktsplaneringen sällan får något konkret utfall i detaljplaneskedet (Storbjörk m.fl. 2017b; Hrelja m.fl. 2015; Säynäjoki m.fl. 2014; Dymén och Langlais 2012). Planeringslitteraturen har hitintills främst riktat blicken mot planeringsprocessen när strategier formuleras medan implementeringen av översiktsplanens strategier, när strategier blir åtgärder i detaljplaneskedet, har fått mindre uppmärksamhet (Hersperger m.fl. 2019:97). Med fortsatt temperaturökning och allt fler synliga konsekvenser av klimatförändringana växer behovet av mer forskning kring den 4 .

(8) RB . kommunala planeringens utsläppsminskande potential (Biesbroek m.fl. 2009:235). Det är därför viktigt att inte stanna vid studier av klimatrelaterade strategier i översiktsplaner, utan också undersöka vilket utfall de får i efterföljande detaljplaner.. 1.1 Problemformulering Forskare och myndigheter beskriver hur den fysiska planeringen är ett viktigt kommunalt instrument för att bidra till en klimatomställning. I praktiken råder det dock oklarheter hur den fysiska planeringen faktiskt bidrar. Tidigare forskning har visat på att planeringens utsläppsminskande strategier har svårt att få resultat i åtgärder i detaljplaneringen. Detta går att förstå som att planeringen saknar förändringskraft. Ännu svårare tycks det vara om planeringsstrategierna också innefattar ett ifrågasättande av invanda livsstilar eller rådande planeringsnormer. I både kommunala översiktsplaner, lagstiftning och forskning framhävs behovet av en strategisk planering som genom ett långsiktigt perspektiv kan främja en utsläppsminskning. Men samtidigt tenderar planeringslitteraturen att ställa den strategiska planeringen i kontrast till den fysiska markplaneringen, det vill säga den detalj- och översiktsplanering som i den svenska kontexten regleras av plan- och bygglagen (PBL SFS:2010:900). För att kunna överbrygga glappet mellan strategier i översiktsplaner och den reglerande detaljplaneringen, finns det därför ett behov av att undersöka möjligheten att sammanföra det strategiska perspektivet med den konkreta markplaneringen och utifrån ett sådant perspektiv studera den fysiska planeringens utsläppsminskande potential.. 1.2 Syfte Syftet med uppsatsen är att genom ett praktiskt fall analysera den fysiska planeringens potential att bedriva en utsläppsminskande planering. Med inspiration från tidigare forskning om strategisk planering (Albrechts 2004, 2006, 2010; Healey 2007) undersöker uppsatsen implementeringen av klimatrelaterade strategier, det vill säga hur översiktsplanens strategier samspelar med detaljplanernas åtgärder med målet att minska utsläpp av växthusgaser. Det övergripande syftet är därigenom att bidra till en ökad förståelse för möjligheter och hinder för att den fysiska planeringen ska kunna bidra till en klimatomställning. En sådan förståelse är nödvändig för att kunna stärka den kommunala planeringens roll i klimatomställningen i enlighet med forskningslitteraturens förväntningar.. 1.3 Forskningsfrågor För att kunna fånga den problematik som problemformuleringen beskriver och uppnå studiens syfte används två operationaliserande forskningsfrågor. Frågorna är uppdelade i en a- respektive b-del. 5 .

(9) RB . 1. a - Vilka utsläppsminskande strategier och åtgärder används i planeringen? b - Vilka ambitionsnivåer speglar dessa? 2. a - Vilken förändringskraft uppvisas i samspelet mellan vägledande och juridiskt bindande plandokument? b - Vilka konsekvenser ger det för genomförandet av en utsläppsminskande planering som bidrar till en klimatomställning?. 1.4 Disposition Uppsatsen består av sex kapitel. Efter det inledande kapitlet där jag presenterade arbetets syfte och problemformulering med operationaliserande forskningsfrågor följer det andra kapitlet som innehåller en forskningsöversikt. Där introducerar jag tidigare svensk och internationell forskning kring den fysiska planeringen, behovet av minskade växthusgasutsläpp och brister i den utsläppsminskande planeringen idag. I detta kapitel presenterar jag även den strategiska planeringen och hur den kan förstås i sammanhang av markplaneringens detalj- och översiktsplaner. I kapitel tre summeras de centrala begrepp, hämtade från forskningsöversikten, som kommer att utgöra uppsatsens teoretiska utgångspunkter som vidare används för att analysera det empiriska materialet. Därefter följer kapitel fem där jag presenterar studiens valda fall och motiverar lämpligheten i uppsatsens forskningsdesign och metod. I det efterföljande analyskapitlet presenteras och analyseras det empiriska materialet utifrån de teoretiska utgångspunkterna. Till sist följer uppsatsens slutsatskapitel där forskningsfrågorna besvaras för att sedan öppna upp för en bredare reflektion kring uppsatsens syfte samt förslag på vidare forskning.. 6 .

(10) SB . 2. Forskningsöversikt. I detta kapitel introduceras tidigare forskning kring en utsläppsminskande planering och samspelet mellan den strategiska och konkreta planeringsnivån. På så sätt eftersträvar jag att läsaren ska ges en fördjupad förståelse för den problematik som uppsatsens problemformulering lyfter. Därmed kan forskningsöversikten fungera som en referenspunkt till analysen och uppsatsens avslutande diskussion.. 2.1 Den globala uppvärmningen Genom utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser, från framförallt förbränning av fossila bränslen (SGU 2019), har mänsklig aktivitet sedan mitten på 1900-talet varit den huvudsakliga orsaken till den globala uppvärmningen (IPCC 2018:53). Utsläppen av växthusgaser förändrar atmosfärens sammansättning och leder bland annat till att det blir varmare vid jordens yta (Rummukainen 2005:1). År 2015 enades en majoritet av världens länder om Parisavtalet, ett globalt klimatavtal med målet att den globala uppvärmningen ska hållas under 2 °C och med siktet inställt på att inte överstiga 1,5 °C i jämförelse med en förindustriell nivå (Prop. 2016/17:16, s. 6). Ändå fortsätter utsläppen av växthusgaser att öka år efter år. Vi ser idag konsekvenser av klimatförändringarna som drabbar människor och natur så som mer frekvent torka, översvämningar och andra typer av extremväder, en förhöjd havsnivå och en förlorad biologisk mångfald (IPCC 2018: v, 52). År 2019 uppmättes den globala medeltemperaturen ha ökat med 1,1 °C i jämförelse med den förindustriella nivån (WMO 2019:5). Se figur 1. Det Internationella energirådet (IEA 2019:100) uppskattar att städer idag står för omkring 70% av de globala utsläppen av växthusgaser. Kommuner har därmed i både svensk och internationell litteratur tilldelats en central roll för att begränsa dessa utsläpp (Hrelja m.fl. 2015; Davoudi m.fl. 2009; grader Celsius. Global medeltemperatur . . . . . . . . . . . +(?6 "#**&($()6 ""+)*(*%$5 *+(,(),(!*@>@>68/6. 7 .

(11) "! #" . "!.

(12) SB . Campbell 2006; Antonsson m.fl. 2016; Xu m.fl. 2019; Howard 2009; Wilson & Piper 2010:9).. 2.2 Förändringar för att begränsa utsläpp FN:s klimatpanel, The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC 2018:40), hävdar att den nationella efterlevnaden av utsläppsminskning idag inte är tillräcklig för att vi ska stanna inom Parisavtalets satta utsläppsmål. C&'*"31,2'3'-,2',","1%8"$$' '", 8@ 1-,',3",2'38-$$4"*2@"*" 31'$' 3'-,,!*,!F 42" &,%"1"4,!"168',51'-42 -4,31'"2@*'+'3',%61+',%3-RBVN6'**1"04'1" %1"3"1 2 *" ,! / " -$ &,%" 3- 31,2$-1+ ","1%8@ *,!@ 41, ,! ',!4231'* 2823"+2%*-**8BD @>?F5B>. I citatet uttrycker IPCC att trots att viss positiv förändring kan anas i form av högre energieffektivitet, effektivare bränslen, elektrifiering och förändrade sätt att använda mark, så är förändringen inte tillräckligt omfattande eller tillräckligt snabb för att begränsa den globala uppvärmningen till 1,5 °C. Också andra forskare instämmer i att det istället behövs mer omfattande åtgärder för att minska utsläppen (Park m.fl. 2012:115; Hopwood m.fl. 2005:49), eller med andra ord, det behövs en klimatomställning (Amundsen m.fl. 2018; Storbjörk m.fl. 2017a; O’Brien 2012). Även om begreppet klimatomställning saknar en entydig definition går det att ställa begreppet i relation till de inkrementella förändringar som dominerar de klimatrelaterade åtgärder som genomförs idag (Amundsen m.fl. 2018:24; Rosenzweig m.fl. 2015:19). En klimatomställning innefattar åtgärder som både ifrågasätter nuvarande sociala, ekonomiska och politiska system och skapar nya (Park m.fl. 2012:117,119; Amundsen m.fl. 2017:27). Inkrementella åtgärder sker istället inom ramen för nuvarande system (Hopwood m.fl. 2005:43; Park m.fl. 2012:119). Förespråkare för en klimatomställning hävdar att inkrementella åtgärder inte är tillräckliga eftersom många klimatproblem är inbäddade i samhällets maktstrukturer (Hopwood m.fl. 2005:45). Ytterligare en skillnad mellan de två synerna på förändring är att förespråkare för en klimatomställning hävdar att stora förändringar av politik och livsstil krävs nu medan förespråkare för en inkrementell förändring menar att stora förändringar kan (och bör) ske över tid (Hopwood m.fl. 2005:43; Park m.fl. 2012:119). Inkrementella förändringar porträtteras i litteraturen både som en hjälp på vägen och hinder för en klimatomställning (Amundsen m.fl. 2018:24; Ürge-Vorsatz m.fl. 2018:174 Gouldson m.fl. 2015:104). De kan utgöra en knuff i riktning mot den kraftig utsläppsminskning som en klimatomställning innebär (Gouldson m.fl. 2015:104; 8 .

(13) SB . Amundsen m.fl. 2018:24). Exempelvis kan en stegvis utbyggnad av förnybara energikällor såsom sol- och vindkraft leda vägen mot en fossilfri energiförbrukning. Men inkrementella förändringar kan också innebära förändringar som låser fast rådande system och därmed motverkar minskade utsläpp och en klimatomställning (Amundsen m.fl. 2018:24; ÜrgeVorsatz m.fl. 2018:174). Till exempel kan genomförandet av inkrementella åtgärder riskera att minska incitamenten för att vidta mer omställande åtgärder. (Ürge-Vorsatz m.fl. 2018:174). Ett exempel från en enskild byggnad kan vara följande – att byta pannan i ett bostadshus kan ge minskade uppvärmningskostnader från byggnaden men om hela byggnaden energirenoverades skulle utsläppsminskningen kunna bli markant större. När den nya pannan är på plats framstår dock den storskaliga energirenoveringen som än mindre finansiellt genomförbar (Ürge-Vorsatz m.fl. 2018:174) Sammantaget går det å ena sidan att förstå klimatomställning som två olika sätt att bemöta behovet av att minska utsläpp av växthusgaser. Å andra sidan är det svårt att skilja den inkrementella, stegvisa förändringen från den omställande (LiU u.å.). Inte minst ur ett tidsperspektiv. Vad som i det korta framstår som inkrementella förändringar kanske i efterhand kan ses som en omställning? (jmf. Albrechts 2010:1118). Och det som på förhand sågs som en omställning kanske inte fick den väntade effekten. Av denna anledning finns det skäl att behandla inkrementell förändring och omställande förändring som del av ett spektrum, se figur 2, där gränserna överlappar varandra och kan skifta beroende på ur vilket perspektiv man tittar.. F 3"%5'2$.1,!1',%.5"13'! F ,-+1!,!"2823"+ @6**)'!*(+#,&($($6. F F. .1,!1',%,4 "3)152,82823"+ . 2.3 Utsläppsminskande planering Utsläppsminskande planering syftar till att minska utsläppen av eller öka upptaget av växthusgaser (IPCC 2018:554). Den kommunala fysiska planeringen har möjlighet att påverka stadens markanvändning, transportsystem, energisystem, vattensystem och den byggda miljön på sätt som kan minska utsläppen av växthusgaser (Howard 2009:19). Genom den fysiska planeringen kan kommunen utöva sin myndighetsroll genom att påverka genom tillstånd, tillsyn och planer (Cohen 2012:20). Det finns samtidigt flera hinder som begränsar kommuners förmåga att direkt eller indirekt minska utsläpp av växthusgaser. Dels styrs kommunens agerande för att minska utsläpp 9 .

(14) SB . delvis av globala överenskommelser och nationella lagar och incitament (Aall m.fl. 2007:83). Dels sker en majoritet av klimatutsläppen från lokala aktörer vars utsläpp i juridisk mening regleras av staten, inte av kommunerna (Cohen 2012:21). Förutom det så krävs även resurser för att bedriva en aktiv klimatpolitik (Gustavsson 2008:85) samtidigt som kommuner har andra intresse- och ansvarsområden såsom den lokala tillväxten och tillhandahållandet av lokal service (Dulal & Akbar 2013). Kommunal planering bedrivs heller inte ensamt av kommunen utan också av privata aktörer och allmänheten. Exempelvis finner sig kommunerna i en situation där de behöver avväga mellan att ställa tuffa klimatkrav och få byggherrar att vilja bygga i just deras kommun. Litteraturen påpekar därmed vikten av att få med sig byggherrar och allmänhet på banan för att kunna hävda klimathänsyn, särskilt i detaljplaneskedet (Storbjörk m.fl. 2017b:217). Kommunens olika intressen konkurrerar därför inte bara om kommunala resurser utan kan också stå i direkt konflikt tillvarandra. Klimatfrågan är också fångad i en komplex diskussion kring utsläppsminskningens geografiska skala och vem som bär ansvaret för att minska utsläppen (Gustavsson 2008:98). Klimatfrågans globala dimension kan ibland upplevas så kraftfull att det för den lokala skalans aktörer kan te sig tämligen meningslöst att ens diskutera hur mycket de ska bidra till minskade utsläpp eftersom den lokala skalan både tycks sakna makt och kraft att kunna göra skillnad (Tol 2005:573; Gustavsson 2008:98f). I ett sådant ljus blir utsläpp av växthusgaser ett globalt problem som ska lösas globalt, eller i ett senare skede genom nationalstaterna. Samtidigt går det att problematisera detta. Kommunernas skyldigheter påverkas av nationella och internationell lagstiftning och överenskommelser samtidigt som kommunala initiativ kan driva på den nationella och internationella utvecklingen (Amundsen m.fl. 2017:23). Utsläpp sker alltid någonstans, i en lokal mening, även om många drivkrafter bakom utsläppen har en mer global karaktär. Det går därmed att argumentera för att minskade utsläpp på den lokala nivån är också är en nödvändighet för att minska utsläppen på den globala nivån (Howard 2009:24; Aall m.fl. 2007:98). I tidigare studier kring utsläppsminskande planering har glappet mellan klimatpolitisk retorik och verklighet varit ett uppmärksammat problem (Lo 2014:279; Betsill & Bulkely 2007:448; Campbell 2006:206). Detta manifesteras när kommuner formulerar ambitiösa mål och strategier för att minska utsläppen av växthusgaser men brister i implementeringen, när strategier ska översättas till konkreta åtgärder (Aall m.fl. 2007:95). Med andra ord verkar planeringens strategier sakna kraften att förändra. I den svenska litteraturen ses denna problematik exemplifieras av att kommunala översiktsplaner ofta formuleras vagt och utan vägledning för vad som ska genomföras i detaljplaneskedet (Söderberg 2017:40; Hrelja m.fl. 2015:627). Detta problem manifesteras av Dymén och Langlais (2012:113) som menar att översiktsplanens icke-bindande verkan gör det lättare för politiker att enas om höga klimatmål medan det i den bindande detaljplanen är svårare. Detta ställer till svårigheter särskilt när klimatrelaterade strategier bedöms utmana eller stå i konflikt till andra kommunala intressen (Storbjörk m.fl. 2017b:219). Konkreta åtgärder för utsläppsminskning drar därför ofta det korta strået i konkurrens med andra kommunala behov (Hölscher m.fl. 2019:844). 10 .

(15) SB . Den fysiska planeringen presenteras i litteraturen i relation till utsläpp från bebyggelse. Bebyggelsen ger upphov till utsläpp av växthusgaser både när bebyggelsen uppförs, används och renoveras (Lundström 2018:29f) men också indirekt genom att bebyggelsen påverkar hur människor transporterar sig. Nedan kommer jag presentera tre utsläppskällor i relation till den fysiska planeringen – utsläpp från trafik, utsläpp från energianvändningen och utsläpp från byggandet.. 2.3.1 Utsläpp från trafik I planeringslitteraturen får utsläppen från trafik, som bebyggelsestrukturen indirekt kan påverka, en stor uppmärksamhet. Genom energieffektivare fordon och en ökad användning av biodrivmedel har utsläppen från transporter på svenska vägar minskat något under senare årtionden men framgången har begränsats av att antalet transporter på vägarna fortsätter att öka (Trafikanalys 2019a). Knappt 20 procent av alla bilresor i Sverige är kortare än 15 kilometer, ett avstånd som skulle kunna överkommas till fots, på cykel eller med kollektivtrafik (Trafikanalys 2019b:45). Detta ger den kommunala planeringen en central uppgift att ersätta dessa lokala bilresor med andra mindre utsläppsgenererande färdsätt. I både litteratur och praktik är det en strategi för att åstadkomma minskade utsläpp som tycks dominera – den täta staden (Banister & Anable 2009; Lo 2014:271). Genom att planera för en tät bebyggelsestruktur skapas en större närhet i staden som gör det enklare att cykla och gå till olika målpunkter och befolkningsunderlaget växer och möjliggör för en tillgänglig kollektivtrafik med många avgångar (Dymén & Henriksson 2009:9; Säynäjoki m.fl. 2014:6634; Lo 2014:271; Næss 2012:22). I litteraturen höjs dock en rad kritiska röster mot antagandet att en tät stadsstruktur automatiskt skulle minska bilresandet och därmed utsläppen av växthusgaser (Stevens 2017:16). Wilson & Piper (2010:172) menar att utsläppen från transporter också beror på individuella livsstilsval, en efterfrågan från medborgarna som inte den fysiska strukturen ensam kan avgöra. Utsläppen från transporter kan till exempel bero på att människor förändrar sina val av var de bor, jobbar och är på fritiden så att de inte behöver åka så långt, att de i större utsträckning väljer att gå, cykla och använda kollektivtrafik eller att människor väljer att inte äga en egen bil (Höjer & Mattsson 2000:626). Bakom förtätningsstrategin finns en förhoppning att om staden blir tätare kommer också fler att välja att gå, cykla eller åka kollektivt (Lundström 2018:48). Ytterligare strategier som vidtas för att minska biltrafiken handlar förändra förutsättningarna för parkering genom att bland annat minska antalet parkeringsplatser i förhoppningen att minska behovet av parkering och göra markanvändningen mer effektiv (Hrelja 2019:2,7). Hrelja (2019:2) ställer sig kritisk till en inkrementell syn på förändring som handlar om att en större andel av stadens transporter ska med gång-, cykel och kollektivtrafik – för att den fysiska planeringen på riktigt ska minska utsläpp av växthusgaser, krävs strategier som begränsar biltrafiken i absoluta termer. Sådana strategier kan exemplifiera klimatomställningens ifrågasättande av rådande planeringsnormer vilket i detta fall kan 11 .

(16) SB . förstås som bilens roll i staden. Än så länge är genomförandet av åtgärder som begränsar bilen ovanliga (Storbjörk m.fl. 2017b:216) medan åtgärder som ska uppmuntra människor till att cykla, gå och åker kollektivt är desto fler (Hrelja 2019:5). Det går därmed att ifrågasätta vilka utsläppsminskningar dessa dominerande åtgärder leder till.. 2.3.2 Utsläpp från energianvändning Genom investeringar i infrastruktur för fjärrvärme och nationella styrmedel som främjat förnybar elproduktion har utsläppen från uppvärmning av bebyggelse kunnat minska avsevärt sedan 1990-talet (Sveriges miljömål 2020). I jämförelse med utsläpp från trafik hittar jag dock inte lika mycket litteratur kring hur den fysiska planeringen kan bidra till minskade utsläpp från bebyggelsens energianvändning. De områden där den fysiska planeringen kan bidra handlar om att lokalisera bebyggelse på ett sådant sätt att det finns gynnsamma förhållanden för förnybara energikällor eller ett bra lokalklimat som minskar energiförluster från byggnader. Exempelvis kan en tät bebyggelsestruktur ge förutsättningar för fjärrvärme, då mycket värme kan levereras per fjärrvärmeledning (Boverket 2010:43). Samtidigt kan en allt för tät bebyggelse förhindra användandet av solens instrålning för värme eller elproduktion, eftersom andra byggnader skuggar (Lundström 2010:47). Det finns även en risk för att en tätare bebyggelsestruktur skapar värmeöar i staden som i sig genererar större behov av luftkonditionering och därav ökade utsläpp från energianvändningen (Lehmann 2017:323). Den täta staden kan således både ses positiv och negativ ur ett utsläppsminskande perspektiv, något som planeringen behöver hantera. Genom att undvika att placera byggnader i vindutsatta lägen, lågpartier och norrsluttningar kan också planeringen bidra till en mer effektiv energianvändning (Lundström 2018:31). På samma sätt som ovan diskuterat kring utsläppen från trafiken så påverkas också energianvändningen av val och beteenden hos boende och andra användare av byggnader (Lundström 2018:30). I litteraturen efterfrågas att planeringen tar en mer aktiv roll för att minska utsläppen från bebyggelse genom att till exempel planera in energilösningar i ett tidigt skede, inkludera frågor kring fjärrvärmeförsörjning eller laddinfrastruktur för elbilar i översiktsplanen eller i översikts- och detaljplaneringen skapa förutsättningar för ett mer effektivt markarbete (Larsson m.fl. 2016:10; Ranhagen 2008:9; Boverket 2020a). En stor del av de byggnader som vi bor och arbetar i idag kommer fortfarande vara i bruk år 2050 (Hunt & de Laurentis 2015:1087). Samtidigt är en majoritet av den bebyggelse som står i Europa idag byggd mellan 1940-talet och 1970-talet, ofta med en betydligt lägre energistandard än byggnader som byggs idag (Häkkinen 2012:784). För att kunna bidra till minskade utsläpp av växthusgaser är därför också renovering och tillvarataganden av befintlig bebyggelse en viktig fråga för den fysiska planeringen. Energieffektivisering i befintlig bebyggelse visar potential för en betydande minskning av växthusgaser och i förlängningen ett bidrag till en klimatomställning (Ürge-Vorsatz m.fl. 2007:385). I jämförelse med nybyggnation kan tillvaratagandet av redan befintlig bebyggelse medföra. 12 .

(17) SB . besparade utsläpp genom att nya material inte behöver produceras och att koldioxid som finns lagrad i befintlig bebyggelse stannar där (Boverket 2018b).. 2.3.3 Utsläpp från byggande Samtidigt som utsläppen från uppvärmning av bebyggelse har minskat kraftigt under senare decennier har utsläppen från byggande och renovering inte förändrats nämnvärt (Boverket 2018a:94). Se figur 3. Inom byggbranschen fanns tidigare en tumregel att omkring 15 procent av växthusgasutsläppen från en byggnad sker under byggfasen medan 85 procent uppstår genom byggnadens drift och användning (Larsson m.fl. 2016:4). Denna indikation har dock kommit att ifrågasättas av flera studier som menar att utsläppen från byggnaders användning respektive produktion skulle kunna vara lika stora (Liljenström m.fl. 2015:58; Larsson m.fl. 2016:4). Litteraturen pekar därmed på att det finns ett behov av att den fysiska planeringen för ny bebyggelse också tar hänsyn till bebyggelsen inbyggda klimatpåverkan (Liljenström m.fl. 2015:58). Detta genom att exempelvis placera byggnader så att befintlig infrastruktur kan utnyttjas eller genom att anpassa mark- och anläggningsarbetet för att begränsa förflyttningen av byggmassor som både krävs och genereras vid byggnationer (Liljenström m.fl. 2015:59). Tusen ton Co2e 25 000. . 20 000. 15 000. 10 000. 5 000. Exkl. uppvärmning. 2017*. 2016*. 2015*. 2014*. 2013*. 2012*. 2011*. 2010*. 2009*. 2007. 2008*. 2006. 2005. 2004. 2003. 2002. 2001. 2000. 1999. 1998. 1997. 1996. 1995. 1994. 1993. 0. Uppvärmning. +(A6*)"'',!%"%.($/8%)**))!*%($.!"6#'%(*?6 *!""5%,(!* @>@>6''$*9

(18) " &$!*%((6. 1. Observera att det är ett brott i tidserien mellan år 2007 och 2008 på grund av ändrad näringsgrensindelning (SNI) och ändrad metod för skattning av utsläppen. Det går därmed inte att göra en jämförelse av totalen av de båda tidsserierna.. 13 .

(19) SB . 2.4 En strategisk markplanering Den strategiska planeringen har under de senaste 25 åren fått uppmärksamhet från planerare, forskare och politiker (Albrechts & Balducci 2013:17). Kortfattat kan den strategiska planeringen beskrivas som en handlingsinriktad process för att hantera komplexa problem eller för att nå långsiktiga mål (Albrechts 2006:1152; Albrechts & Balducci 2013:20; Van den Broeck 2013:45). För att åstadkomma förändring krävs enligt den strategiska planeringen en gemensam syn bland planeringens aktörer på vad som utgör långsiktiga målsättningar som gör det möjligt att selektivt prioritera vilka problem som står i centrum och vilka åtgärder som genomförs (Albrecht 2004:754). Den strategiska planeringen kan beskrivas som selektiv vilket innebär att planeringens strategier gör prioriteringar för att vägleda efterkommande planering och möjliggöra en gemensam riktning mot långsiktiga mål (Mäntysalo m.fl. 2015:173; Fredriksson 2015:16). Förespråkare för den strategiska planeringen menar att den fysiska planeringen som reglerar markanvändning inte är tillräcklig för att hantera klimatförändringarna (Albrechts & Balducci 2013:17; Albrechts 2010:1115). Den lagstadgade markplaneringen förstås som ett alltför byråkratiskt ramverk som snarare reagerar på problem än aktivt förändrar (Albrechts 2006:1161; Albrechts & Balducci 2013:17). Skapandet av strategier är både en social och politisk process. För att kunna åstadkomma förändring för att minska växthusgasutsläpp krävs att aktörer, som är nöjda med status quo eller till och med rädda för förändring, övertygas (Albrechts & Balducci 2012:19). Trots att den strategiska planeringen har presenterats som något nytt och annorlunda i jämförelse med en så kallad traditionell markplanering har dock delar av den strategiska planeringen adderats till den planering som regleras av lagstiftningen (Albrechts & Balducci 2013:17). Detta kan bland annat ses i förarbeten till plan- och bygglagens förändring 2011. Där betonas att översiktsplanen ska inta en mer strategisk roll, och vara ett strategiskt instrument som vägleder beslut för kommunens långsiktiga utveckling (Prop. 2009/10:170, Del 1. 170f, 176). Även i planeringslitteraturen argumenterar flera forskare för att det inte bör handa om antingen en strategisk planering eller en lagstadgad markplanering utan istället både och (Mäntysalo m.fl. 2015; Mäntysalo 2013; Van den Broeck). Detta är också en nödvändighet då den strategiska planeringen alltid kommer att behöva juridiska ramverk, inte minst för att få andra att agera i enlighet med vad som är överenskommet. (Van der Broeck 2013:46). I andra termer beskriver Healey (2007:11f) hur hjärtat av den strategiska planeringen finns relationen mellan strategiska idéer och genomförandet av dem. I litteraturen kring fysisk planering och klimatförändringar beskrivs på liknande sätt hur en nyckel för att förstärka planeringens klimatarbete är att klimatfrågan hanteras i både konkreta och strategiska sammanhang (Storbjörk m.fl. 2017b:218f; Lundström 2010:3). I den svenska planeringskontexten befinner sig översiktsplanen mitt i den strategiska planeringens paradox. Samtidigt som översiktsplanen enligt lagstiftningen framställs som ett strategiskt dokument så ska kommunen också presentera en helhetsbild av den 14 .

(20) SB . kommunala markanvändningen vilket gör att de selektiva prioriteringar som den strategiska planeringen efterfrågar kan vara svåra att genomföra (jmf. Mäntysalo m.fl. 2015:180). På omvänt sätt så krävs även ett strategiskt handlande för att de juridiskt bindande detaljplanerna konsekvent ska följa den utstakade riktningen som översiktsplanen pekar ut (Mäntysalo m.fl. 2015:179). Detta leder fram till en syn på den strategiska planeringen som en praktisk färdighet (Mäntysalo 2013:51) där planeringens lagstadgade instrument, detaljplanen och översiktsplanen ska användas strategiskt (Mäntysalo m.fl. 2015:181). För att genom ett strategiskt handlande kunna nå en förändring menar Healey (2009:171) att planerare måste utveckla strategier som får förändringskraft att påverka efterföljande åtgärder. Strategier som har förändringskraft har möjligheten att destabilisera etablerade rutiner och generera nya (jmf. Mintzberg 1994:109). Detta gör förändringskraften till ett centralt begrepp i sammanhanget av en klimatomställning. Samtidigt betonar Albrechts (2010:1118) att omställande förändringar sällan sker genom direkta revolutioner. I likhet med det spektrum av förändring som illustrerades i ett tidigare avsnitt, menar Albrechts (2010:1118) att omställande förändringar ofta sker inkrementellt, steg för steg, vilket först i efterhand bedöms som en omställning. Ur detta perspektiv kan vi förstå förändringskraften som ett mönster av policys, planer, beslut och resurstilldelning (Albrechts 2006:1161f). Healey presenterar tre dimensioner av förändringskraft som avgör hur strategiers möjligheter att påverka efterföljande konkreta åtgärder. Dessa kommer att presenteras nedan. Tillsammans formar dessa planeringens potential att förändra (Hrelja m.fl. 2015:620).. 2.4.1 Filtrering av idéer En mängd olika problem kämpar om den fysiska planeringens uppmärksamhet. Exempelvis hur kommunen ska få befolkningen att växa, hur segregation ska överkommas och hur klimatfrågan ska hanteras. Genom filtreringen avgörs den strategiska inriktningen som efterkommande strategier strävar emot (Healey 2007:187f). I sammanhanget av en utsläppsminskande planering får filtreringen konsekvenser för hur klimatförändringarna förstås i relation till andra problem som planeringen möter (Hrelja m.fl. 2015:620). Filtreringen av idéer kan beskrivas som en del av den strategiska process där syftet är att skapa en gemensam syn på vad som utgör långsiktiga målsättningar bland planeringens olika aktörer. Detta innebär att planeringen selektivt prioriterar vilka problem som står i centrum och därmed kan vägleda efterkommande planering och möjliggöra en gemensam riktning (jmf. Albrecht 2004:754; Mäntysalo m.fl. 2015:173; Fredriksson 2015:16). Detta kan också ses som en förutsättning för den fysiska planeringen i sig då det är omöjligt att genomföra allt (Albrechts 2004:751).. 15 .

(21) SB . Healey (2007:188) beskriver hur en planeringsstrategi kan förstås som insatser av ett kollektivt meningsskapande. I enklare ord skulle detta kunna förstås som att strategier har som syfte att få flera aktörer att sträva åt samma håll då strategins riktning har mening för dem. Det som sker i filtreringen av idéer är att vissa meningar inkluderas och andra exkluderas (Hrelja m.fl. 2015:620). Detta får sedan konsekvenser för hur strategin tolkas och får genomslag. Healey (2007:187) menar att en dominerande bild av filtrering under mitten på 1900-talet handlade om planerarens expertkunskaper som tillsammans med utredningar av olika slag avgjorde vad som skulle utgöra den strategiska riktningen. Även om denna bild kan utgöra en förenkling av den dåvarande verkligheten menar Healey (2007:187) att dagens filtreringsprocesser är mer uppenbart placerade i flöden av utredningar, debatter, utmaningar, argument och motargument som kämpar om uppmärksamhet och påverkar den strategiska riktningen. Där är kommunens planerare en av flera aktörer som formar riktningen. Genom filtreringen möts, med andra ord, olika berättelser om framtiden. Stora delar av denna sortering kan ske i början när strategier tar form men kan också ske under den fortsatta processen (Healey 2009:187). Det kan finnas flera skäl till att idéer filtreras bort. Isaksson & Storbjörk (2012:68) visar i sin studie av framtagandet av miljökonsekvensbeskrivning vid etablerandet av IKEA i Västerås att arbetet genomsyrades av en positiv attityd till IKEA som smidigt integrerades med kommunens lokala utvecklingsarbete. En attityd som sedan speglade projektets utveckling och gjorde det svårt att ifrågasätta projektets lokalisering. Rådande planeringsnormer och maktstrukturer kan därav ha en inverkan på vad som filtreras bort och inte.. 2.4.2 Fokusering av uppmärksamhet Om filtreringen kan förstås som möten mellan olika berättelser så kan fokuseringen förstås som skapandet av en ny berättelse (Healey 2007:249). Healey (2007:241) understryker därmed hur filtrering och fokusering sker parallellt. Genom att planeringens uppmärksamhet fokuseras så tolkas och konkretiseras de idéer som klarat filtreringen till att bli strategier som kan övertyga planeringens olika aktörer (Healey 2007:189; Isaksson & Heikkinen 2013:15). Fredriksson (215:47) poängterar på ett liknande sätt att strategisk planering innebär att någon agerar berättare och ramar in idéer och kunskap. Fokusering av uppmärksamhet kan, annorlunda uttryckt, beskrivas som att planeringen genom planens strategier formar en berättelse om vad som kan eller måste hända (Fredriksson 2015:47). Övertygande strategier kan inspirera andra aktörer att agera genom att ge dem hopp om framtiden och ge aktörer en bild av vad andra aktörer gör (Healey 2007:185). Strategier måste därmed simultant vara optimistiska nog att generera energi och tillräckligt realistiska för att övertyga planeringens aktörer att agera (Fredriksson 2015:26). Detta kräver att planeringens strategier är tillräckligt selektiva och därmed gör tydliga val och prioriteringar för att möjliggöra att planeringen rör sig i en gemensam riktning (Mäntysalo m.fl. 2015:173; Fredriksson 2015:16). En selektiv strategi kan ses stå i kontrast till strategier som eftersträvar att greppa helheten där centrala problem riskerar att försvinna i mängden av information (Albrechts & Balducci 2013:20; Mäntysalo m.fl. 2015:173). Av denna 16 .

(22) SB . anledning kan översiktsplanens strategier inte förbli abstrakta koncept (Healey 2007:192) utan måste konkretiseras på ett sådant selektivt sätt att den kan vägleda detaljplanens efterkommande avgöranden.. 2.4.3 Mobilisering av åtgärder I slutändan avgörs möjligheterna att uppnå en planering som bidrar till minskade växthusgasutsläpp av vilka åtgärder som planeringen faktiskt mobiliserar (Hrelja m.fl. 2015:632). Mobilisering handlar om att de idéer och strategier som genererats under skeden av filtrering och fokusering också blir del av rutiner hos planeringens aktörer och formar efterföljande planer, beslut, åtgärder och resursallokeringar (Healey 2007:195f, 239; Hrelja m.fl. 2015:620f; Albrechts 2006:1161f). Med andra ord innebär en mobilisering att strategier leder till konkreta åtgärder. Centralt för mobiliseringen är att strategier också förändrar planeringens vardag såsom professionella normer, vilken status som tillmäts olika kunskapsområden och vilka mandat och resurser som finns för att driva en fråga (Isaksson & Heikkinen 2013:15) exempelvis behovet av utsläppsminskning. Detta är en central dimension av förändringskraften då potentialen att uppnå en klimatomställning i slutändan är upp till att planeringens strategier implementeras i form av åtgärder som sedan verkställs i praktiken (Hrelja m.fl.2015:632). Förändringskraften kan därmed möjliggöra att planerare, beslutsfattare och andra involverade kan gå ur sina ”comfort zones” och övertyga aktörer om att en förändring är nödvändig och möjlig (Albrechts & Balducci 2013:19). För att bidra till en klimatomställning krävs med andra ord att planeringsstrategier operationaliseras genom konkreta åtgärder som ligger i samma riktning.. 2.5 Lokalpolitiska ambitioner I litteraturen antyds att planeringens ambitionsnivå att bedriva en utsläppsminskande planering har begränsat det kommunala bidraget till en klimatomställning. Forskningen visar att de flesta av de åtgärder som genomförs för att minska utsläpp av växthusgaser är ekonomiskt lukrativa, okontroversiella för både politiker och marknadsaktörer och därigenom enkla att implementera (Aall m.fl. 2007: 93; Storbjörk m.fl. 2017a:33; ÜrgeVorsatz 2018:174). Dessa åtgärder innebär ofta en så kallad win-win-situation (Aall 2007:93f) där exempelvis energieffektiviserande åtgärder också innebär ekonomiska besparingar till följd av minskade elkostnader (Laukkonen m.fl. 2009:289). Åtgärder som innebär en omställande förändring och ifrågasättanden av nuvarande beteenden eller intressen används mer sällan. Annorlunda uttryckt tenderar planeringen att oftare använda åtgärder som ska uppmuntra till beteenden som är bra ur ett utsläppsminskande perspektiv snarare än att begränsa de beteenden som är dåliga (Ürge-Vorsatz m.fl. 2018:174; Hölscher m.fl. 2019:844). Kritiker menar att den utsläppsminskande planeringen som bedrivs har en för låg ambitionsnivå som inte är tillräcklig för att begränsa klimatförändringarna (Howard 17 .

(23) SB . 2009: Hrelja 2019). Aall med flera (2007) presenterar en typologi för lokal klimatpolitik. Nedan kommer jag att redogöra för fyra ambitionsnivåer som de presenterar.. 2.5.1 Business as usual En avsaknad av ambitioner att minska utsläpp av växthusgaser benämns av Aall m.fl. (2007:93) som ”business as usual” vilket i en svensk översättning betyder ungefär fortsättning som vanligt. Det kan det handla om att behovet av att minska utsläpp av växthusgaser inte uppmärksammas men också att idéer om utsläppsminskning finns men inte får genomslag i den lokala klimatpolitiken. Detta kan bero på flera saker – såsom att utsläppsminskande strategier motarbetas till följd av konkurrerande agendor (Campbell 2006:211), att utsläppsminskning anses vara en för stor fråga för den kommunala planeringen (jmf. Campbell 2006) eller ett bristande stöd från den nationella nivån (Aall m. fl. 2007:99). För att använda Healeys termer filtreras klimatförändringarna därmed bort ur den strategiska inriktningen och idéer om förändring exkluderas. Därmed fokuseras ingen uppmärksamhet på strategier som syftar till att minska utsläpp av växthusgaser och inga åtgärder mobiliseras. Sammantaget genereras ingen förändringskraft för att minska utsläpp av växthusgaser.. 2.5.2 Symbolisk klimatpolitik Den symboliska klimatpolitiken innebär att den kommunala planeringen har idéer om att en förändring behovs för att minska växthusgasutsläppen och ambitiösa strategier för att åstadkomma detta (Aall m.fl. 2007:94). Symbolisk klimatpolitik refererar enligt Aall m.fl. (2007:94) till en bred kategori där både inkrementella och omställande idéer närvarar. Den symboliska klimatpolitiken kännetecknas dock av att klimatfrågan har ett symboliskt värde men också av en överhängande risk för att ambitiösa strategier inte implementeras (Aall m.fl. 2007:94f). Detta kan i Healeys termer förstås som att planeringens strategier inte lyckas fokusera tillräcklig uppmärksamhet och därmed inte lyckas mobilisera någon förändringskraft. Orsaken till att strategier med hög ambitionsnivå inte implementeras kan vara flera. En orsak som presenteras i litteraturen är att det kan finnas ett symbol- och marknadsvärde för kommuner att använda sig av ambitiösa strategier för att visa sig i framkant och locka nya investeringar, företag och medborgare att flytta dit (Gustavsson 2008:88). Att de ambitiösa strategierna sedan inte får genomslag kan dock bero på att det till exempel finns motstånd mot dessa till följd av andra konkurrerande intressen (Campbell 2006:211).. 2.5.3 Plocka lågt hängande frukt Att plocka lågt hängande frukt innebär att kommunen genom sina planeringsstrategier föreskriver utsläppsminskande åtgärder som anses okontroversiella, lukrativa och 18 .

(24) SB . därigenom lätta att implementera (Aall m.fl. 2007:93). Ett typexempel kan vara strategier som syftar till energieffektivisering som både minskar utsläpp och kan motiveras kostnadseffektivt (Laukkonen m.fl. 2009:289). Ürge-Vorsatz (2018:174) menar att dessa strategier av enkla investeringar utgör det dominerande paradigmet för dagens utsläppsminskande strategier. Utifrån Healeys termer kan vi förstå denna ambitionsnivå som att idéer om inkrementell förändring har överlevt filtreringsprocessen. Därigenom fokuseras uppmärksamheten mot strategier som inte ifrågasätter nuvarande beteenden eller planeringsnormer. Med andra ord leder dessa strategier till åtgärder. Frågan är dock huruvida den förändring som genereras är tillräcklig. De strategier som får kritik för låg ambitionsnivå faller ofta inom denna kategori.. 2.5.4 En aktiv roll i omställningen Den högsta ambitionsnivån benämns enligt Aall m.fl. (2007:96f) som ”local government as a policy actor” och innebär att kommunen vidtar åtgärder utöver det vanliga, eller det som den nationella lagstiftningen kräver. Det jag tar fasta på vid i översättningen av ambitionsnivån är kommunens aktiva roll där kommunen själv är med och driver förändringsarbete mot en omställning (Albrechts 2006:1161; Albrechts & Balducci 2013:17). Uttryckt i Healeys termer innebär en aktiv roll i klimatomställningen att kommunen driver idéer om att omställande förändring är nödvändig. Detta leder till att uppmärksamheten fokuseras vid ambitiösa strategier som också kräver obekväma åtgärder och utmanar invanda livsstilar och att detta leder till att åtgärder mobiliseras. Exempelvis kan strategier som syftar till att begränsa biltrafik falla inom denna kategori, då det kräver åtgärder som förändrar människors beteenden men också ifrågasätter bilen som norm i planeringen (Storbjörk m.fl. 2017b:216). I litteraturen finns få exempel på denna ambitionsnivå. Den främsta utmaningen tycks vara att få dessa strategier att mobilisera efterföljande åtgärder.. 2.6 Kapitelsammanfattning I forskningsöversikten presenteras litteraturens förväntningar på att den kommunala fysiska planeringen ska kunna påverka utsläpp från transporter, energianvändning och byggnation och tillskrivs således en central roll i klimatomställningen. I praktiken har det dock visat sig svårt att bedriva en utsläppsminskande planering. Glapp mellan strategisk retorik i vägledande översiktsplaner och konkret handling i juridiskt bindande detaljplaner, samt låga ambitionsnivåer är två centrala problem som hindrar den fysiska planeringens utsläppsminskande potential. Kapitlet presenterar även den strategiska planeringen som i litteraturen har lyfts fram som ett handlingsinriktat och förändringsbenäget alternativ för att den fysiska planeringen ska utgöra en aktiv kraft som kan begränsa klimatförändringarna. Samtidigt tenderar den strategiska planeringen att särskiljas från den lagstadgade planeringen, vilket riskerar att ytterligare öka gapet mellan strategisk och konkret fysisk planering. 19 .

(25) SB . Sammantaget sätter forskningsöversikten uppsatsens problemformulering i sitt sammanhang och motiverar uppsatsens syfte - att ur ett strategiskt perspektiv undersöka samspelet mellan översiktsplan och detaljplaner och genom nya perspektiv kunna analysera planeringens potential att bidra till en klimatomställning.. 20 .

(26) TB . 3. Teoretiska utgångspunkter. I detta kapitel presenteras de begrepp, hämtade från forskningsöversikten, som vidare kommer att användas för att analysera det empiriska materialet. De teoretiska utgångspunkterna utgår ifrån en förståelse av den strategiska planeringen som en praktisk färdighet och som därmed kan appliceras även på planeringens lagstadgade instrument (jmf. Mäntysalo 2013:51). Kapitlet är uppdelat i tre delar. Inledningsvis presenterar jag hur Healeys tre dimensioner av förändringskraft definieras och operationaliseras i uppsatsen. Därefter redogör jag för hur de fyra ambitionsnivåerna av lokal klimatpolitik, hämtade från Aall m.fl. (2007), kommer att användas. Avslutningsvis beskriver jag hur dessa två begreppsapparater kan sammanfogas till studiens analytiska verktyg.. 3.1 Planeringens förändringskraft I uppsatsen kommer Healeys (2007) tre dimensioner av förändringskraft att tillämpas. Fortsatt ökade utsläpp av växthusgaser och forskningens växande stöd för en klimatomställning gör att den fysiska planeringen kan ställas till de fenomen som behöver förändras för att bidra till minskade utsläpp. Genom att analysera plandokument genom de tre dimensioner av förändringskraft blir det möjligt att undersöka vilka strategier som lyckas mobilisera förändringskraft och vilka som inte gör det. På så sätt blir det möjligt att diskutera potentialen till en förändrad planering som bidrar till en klimatomställning och identifiera vilka hinder som kan stå i vägen (jmf. Hrelja m.fl. 2015:621). De tre dimensionerna – filtrering, fokusering och mobilisering – beskriver tillsammans hur idéer om förändring får genomslag, strategier konkretiserar och åtgärder formas. Healey använder de tre dimensionerna av förändringskraft för att undersöka den strategiska planeringsprocessen (Isaksson & Storbjörk 2012:67). I denna studie står inte processen i fokus utan hur implementeringen av strategiskt innehåll manifesteras i plandokument. Healeys tre dimensioner kommer därför användas för att identifiera avgörande delar av översiktsplanens strategier och detaljplanernas åtgärder för att studera implementeringen av en utsläppsminskande planering (jmf. Isaksson & Storbjörk 2012:67). Nedan beskrivs hur de tre dimensionerna kommer att definieras och användas vidare i analysen.. Filtrering av idéer Den första dimensionen, filtreringen av idéer handlar om vilka idéer som efter filtreringen är kvar och formar den strategiska inriktningen, det vill säga vad planeringens strategier strävar emot. Som beskrivet i forskningsöversikten innebär filtrering att idéer inkluderas och exkluderas i den fortsatta planeringen. Genom att studera plandokument kan jag dock inte fånga de idéer som filtrerats bort innan översiktsplanen formulerades och antogs och varför dessa idéer försvann. Detta är dock inte heller uppsatsens syfte. Istället undersöker jag den filtrering som uppstår översiktsplanens formuleringar (jmf. Healey 2009:187). 21 .

(27) TB . Detta genom att undersöka hur de utsläppsminskande idéerna framträder i övergripande formuleringar och i mer genomförandeinriktat innehåll samt hur kommunen beskriver sin egen roll i detta. På så sätt blir det möjligt att identifiera hur idéer filtreras i takt med ökad konkretisering. Fokusering av uppmärksamhet Den andra dimensionen, fokusering av uppmärksamhet, berör de strategier som planförfattarna använder sig av för att övertyga planeringens olika aktörer om en gemensam riktning. Filtreringen och fokuseringen överlappar därmed varandra. Enligt den strategiska planeringen krävs att planeringens strategier är selektiva och därmed gör tydliga val som kan vägleda den efterkommande implementeringen. I denna uppsats studerar jag fokuseringen av uppmärksamhet genom att undersöka vilka klimatrelaterade strategier som föreslås i Norrköpings översiktsplaner och vilka berättelser som används för att motivera strategiernas lämplighet. Mobilisering av åtgärder Den tredje och sista dimensionen, mobilisering av åtgärder handlar om att strategier också leder till konkreta åtgärder. Genom denna dimension studerar jag hur detaljplanerna motiveras ur ett klimatperspektiv. För att sedan undersöka vilka åtgärder i detaljplaneskedet som används för att operationalisera översiktsplanernas strategier.. 3.2 Planeringens ambitionsnivå För att möjliggöra en analys av vilken ambition att minska utsläpp av växthusgaser som kan identifieras i plandokumenten kompletterar jag Healeys tre dimensioner av förändringskraft med inspiration från Aall med fleras (2007) typologi för lokal klimatpolitik. Fyra kommunala ambitionsnivåer för att minska utsläpp av växthusgaser presenteras – business as usual, symbolisk klimatpolitik, plocka lågt hängande frukt och en aktiv roll i omställningen. Nedan beskrivs hur jag definierar de olika ambitionsnivåerna, vilket ligger till grund för kategoriseringen av det empiriska materialet. I figur 4 visualiserar de fyra ambitionsnivåerna och deras relation till förändringskraften Business as usual Innebär att ingen ambition att bidra till minskade utsläpp av växthusgaser kan identifieras. Varken i strategier eller åtgärder. Med andra ord fortsätter planering som vanligt utan någon strävan efter att förändra. Symbolisk klimatpolitik Innebär att klimatfrågan har ett högt symboliskt värde genom ambitiösa strategier. Dessa tenderar dock att inte konkretiseras i åtgärder. I uppsatsen identifieras denna ambitionsnivå när strategier i översiktsplanerna uppvisar en hög ambitionsnivå med omställande idéer om förändring men samtidigt vaga formuleringar som inte vägleder efterkommande detaljplanering 22 .

(28) TB . Plocka lågt hängande frukt Innebär att inkrementella strategier motiveras av flera skäl än minskade utsläpp och att efterföljande åtgärder anses lätta att implementera. I uppsatsen identifieras denna ambitionsnivå när utsläppsminskande strategier i översiktsplanerna också motiveras generera ekonomiska vinningar samt att dessa strategier också får genomslag i detaljplaner. En aktiv roll i omställningen Innebär att kommunen beskriver en omställande förändring som nödvändig och att omställande strategier föreslås i översiktsplanerna och återspeglas i detaljplanerna. I uppsatsen identifieras denna ambitionsnivå när utsläppsminskande strategier föreslås som kan innebära obekväma åtgärder eller utmana invanda livsstilar samt att dessa strategier också får genomslag i detaljplanerna.

(29) .

(30)

(31)

(32)

(33).

(34)

(35) . .

(36) . +(B6/(#*%$)$,($%("*%$$*""&($($)!(*$. Som visas i figur 4 kan samtliga ambitionsnivåer sättas i relation till förändringskraften. Business as usual indikerar att både ambitionsnivån och förändringskraften är låg eftersom det inte finns någon identifierad ambition att minska utsläpp av växthusgaser, varken i översiktsplanernas strategier eller detaljplanernas åtgärder. För de strategier som karaktäriseras som symbolisk klimatpolitik uppvisar dessa en hög ambitionsnivå men en låg förändringskraft eftersom de ambitiösa strategierna tenderar att inte få nån inverkan på detaljplanernas åtgärder. De strategier som karaktäriseras som lågt hängande frukt uppvisar en lägre ambitionsnivå eftersom inkrementella idéer om förändring förespråkas. Strategierna får dock genomslag i detaljplanens åtgärder och uppvisar därmed en hög förändringskraft. De strategier som indikerar på att kommunen vill ta en aktiv roll i omställningen visar på både en hög ambitionsnivå och en hög förändringskraft då omställande idéer för att minska utsläpp av växthusgaser närvarar i översiktsplanen men också får genomslag i detaljplanerna. 23 .

(37) TB . 3.3 Kapitelsammanfattning I detta kapitel har jag presenterat studiens utgångspunkter i form av tre dimensioner av förändringskraft och fyra ambitionsnivåer i det kommunala klimatarbetet. Genomgången resulterar i en teoretisk sammanslagning där jag placerar in de fyra ambitionsnivåerna i Healeys tre dimensioner av förändringskraft. Se tabell 1. Denna sammanslagning utgör studiens analytiska ramverk. Genom ramverket blir det möjligt att studera relationer mellan idéer, strategier och åtgärder som genomsyrar översiktsplan och detaljplaner och hur detta samspel får konsekvenser för den fysiska planeringens förmåga att bidra till en klimatomställning. . . ,%", $.1,!1',%B. +23**,!" $.1,!1',%$.133 +',2)432*//5 573&42%2"1B 313"%'"12-+23151 +-3-+23**,!" $.1,!1',%B.

(38) . ,%",4//+1)F 2+&"35'! 432*//2F +',2),!" 2313"%'"1B. . ,%3%1!"1 $.133+',2) 432*//B. 313"%'"1*"!"1',3" 3'**,%13%1!"1' !"3*(/*,B. 6 . "$',3*'%B. %B. *,"1',%", 5'21',%", +'3'-,2,'5 - &$1',% 432*//2F +',2),!" )-,2")5",2"1B. *,"1',%",5'21&.% +'3'-,2,'5' .5"12')32/*,",2 2313"%'"1+",$1 ',% 432*//2+',2),!" )-,2")5",2"1' !"3*(/*,"2)"!"3B.

(39) ,)1"+",3"** $.1,!1',%$.133 +',2)432*//5 573&42%2"1B 313"%'"12-+28$31 +-3',)1"+",3"** $.1,!1',%12-+',3" '$1%233"1 ,451,!""3"",!", "**"1/*,"1',%2F ,-1+"1B-3'5"12 5,*'%",5")-,-+F '2)5',,',%1B ,)1"+",3"** 2313"%'"1*"!"13'** ',)1"+",3"** 3%1!"1'!"3*(/*,B 33*'%B. +23**,!" $.1,!1',%$.133 +',2)432*//5 573&42%2"1B +23**,!" 2313"%'"1+-3'5"12 51,.!5,!'%B 15"1"3"",!"F $.1,!1',%- &E"**"1 '$1%233,!",5 3'!'%1"/*,"1',%2F ,-1+"1B. *,"1',%",5'21", *%+'3'-,2,'5 %",-+.5"12')32F /*,",22313"%'"1 +",*"!"13'** ',)1"+",3"** 3%1!"1' !"3*(/*,"2)"!"3 2-+),&", 432*//2+',2),!" /-3",3'*B. *,"1',%",5'21&.% +'3'-,2,'5' .5"12')32/*,",2 2313"%'"12-+$1 )-,2")5",2"1%",-+ -+23**,!"3%1!"1 '!"3*(/*,"2)"!"3B. +23**,!" 2313"%'"1*"!"13'** -+23**,!"3%1!"1 '!"3*(/*,B

(40) .%B . ""?6'')*)$)$"/*)!,(!*/. Utifrån studiens teoretiska utgångpunkter ökar den kommunala planeringens utsläppsminskande potential ju längre höger ut i tabellen som planeringen placerar sig, i 24 .

(41) TB . takt med att åtgärder blir mer omställande. Studien tar dock avstamp i att det ur en utsläppsynpunkt är bättre att vidta inkrementella åtgärder (se plocka lågt hängande frukt) än att omställande idéer om förändring förblir retorik (se symbolisk klimatpolitik). Därav skalan av utsläppsminskande potential från vänster till höger. Det bör samtidigt uppmärksammas att det i filtreringsdimensionen är svårt att avgöra vad som utgör symbolpolitik och vad som innebär en aktiv roll i omställningen då detta utkristalliseras under fokuseringsdimensionen och främst mobiliseringsdimensionen.. 25 .

No results found