INNEHÅLL
1.INLEDNING... 1
1.1PROBLEMFORMULERING... 1
1.2AKTUALITET... 2
1.3SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING... 3
1.4DISPOSITION... 3
2. IMPLEMENTERING, NÄRBYRÅKRATER OCH NÄTVERK ... 4
2.1DEFINITIONEN AV IMPLEMENTERING... 4 2.2IMPLEMENTERINGSPROBLEM... 5 2.3NÄRBYRÅKRATI... 5 2.4NÄTVERK... 6 2.5AVSLUTANDE TEORIDISKUSSION... 7
3. METOD... 8
3.1AVGRÄNSNINGAR OCH URVAL... 8
3.2MATERIALPROBLEM OCH KÄLLKRITIK... 10
4. ARBETET MED ENKELT AVHJÄLPTA HINDER ... 11
4.1LAGEN OM ENKELT AVHJÄLPTA HINDER... 11
4.2KALMAR... 12
4.2.1 Samhällsbyggnadsförvaltningen... 12
4.2.2 Fastighetskontoret ... 14
4.2.3 Gatu- och parkförvaltningen ... 18
4.3KARLSKRONA... 20
4.3.1 Samhällsbyggnadsförvaltningen... 20
4.3.2 Fastighetskontoret ... 22
4.3.3 Gatu- och parkavdelningen ... 23
4.4AVSLUTANDE JÄMFÖRELSE... 25
5. ANALYS OCH DISKUSSION... 27
5.1FYSISKA FÖRUTSÄTTNINGAR... 27
5.2VEM STYR OCH VAR LIGGER PROBLEMET?... 27
5.3AVSLUTANDE DISKUSSION... 30
5.3.1 Implementeringsproblemets vara eller inte vara ... 30
5.3.2 Vad saknas?... 31
SAMMANFATTNING ... 34
REFERENSER ... 35
1.Inledning
Sverige är en demokratisk välfärdsstat som har en lång tradition av kommunalt självstyre, och liksom i en rättstat finns här en hierarkisk relation mellan lagstiftare och verkställare, alltså riksdag och förvaltning (Montin, 2004;23-25). Demokrati innebär bland annat att grundläggande politiska beslut ska fattas utav medborgarna eller av deras förtroendevalda vilket i sin tur betyder att förvaltningen ska följa och respektera dessa beslut (Sannerstedt, 2001;19). År 2001 kom lagen om ”enkelt avhjälpta hinder”1 som innebär att den publika miljön ska göras mer tillgänglig för funktionshindrade, då det ska vara en rättighet att undkomma sociospatial diskriminering i samhället. Dessa hinder bör, enligt den ovan nämnda lagen, ha eliminerats till utgången av 2010, av likväl kommunala som privata fastighets- och markägare (Regeringen 1). Dock blir det inte alltid som det är tänkt.
1.1 Problemformulering
År 2010 närmar sig snabbt, men enligt Boverket (Boverket 1) är det många kommuner som har långt kvar till det satta målet och kommer inte hinna bli klara i tid. Kommunerna har nu snart haft nio år på sig sedan handlingsplanen kom ut år 1999, så frågan är, varför kommer de inte hinna verkställa beslutet som tagits av de förtroendevalda?
Det kan vara så att problemet ligger i implementeringsprocessen. Implementeringsprocesser är ofta komplicerade, vilket resulterar i risken att mycket kan gå fel. Inte minst när processerna går via ett flertal personer, som de oundvikligen brukar göra (Hill & Hupe, 2002;7). När implementeringsproblem inträffar betyder det att politiska beslut inte verkställts på det sätt som beslutsfattarna avsett. Att politikerna ska styra och förvaltningen verkställa är dock ett normativt ställningstagande som lätt kan kopplas till demokratisk teori (Sannerstedt, 2001;19). Lundquist (1992;70-73) menar att det går att analysera implementeringsstyrningen ur två dimensioner. Den ena utifrån dess fyra huvudaktörer; politiker, förvaltningsverksamma, intressenter samt samhällsmedlemmar och den andra utifrån styrningens tre länkar; förvaltningsstyrning (rikspolitikerna styr förvaltningen), organisationsstyrning (den interna
1 ”Enkelt avhjälpta hinder” är hinder som anses befogade att avhjälpa med tanke på nyttan och förutsättningarna på platsen. De ekonomiska följderna får inte heller bli för tunga för aktören som ska avhjälpa (Boverket 2).
styrningen inom förvaltningen) samt samhällsstyrning (förvaltningen styr samhällsmedlemmarna). Hur styrningen bör se ut är här dock inte frågan utan snarare varför avvikelser från styrningen kan ske på olika nivåer. Lundquist (1992;70-73) menar att var makten ligger i styrningskedjan är svårt att svara på, för även om regeringen fattar de auktoritativa besluten så är det en empirisk fråga vem som till slut styr utformningen av samhällsstyrningen.
Men var och varför har implementeringsproblem uppstått i verkställandet av just lagen om enkelt avhjälpta hinder? Är det personerna som har hand om implementeringen i kommunerna som på ett eller annat sätt inte klarar av att genomföra det lagen säger? Eller kan ökade interaktioner med omvärlden påverka kommunernas arbete? Det finns heller inga direkta sanktioner att sätta mot kommunerna om de inte är färdiga till 2010, förutom kanske reprimander från länsstyrelsen som har tillsynsansvar i frågan, är det möjligtvis där problemet ligger? Måhända är det inte ens kommunernas fel från början, utan att lagen är svårförstålig och orimlig.
Ovanstående frågor visar på att implementeringsproblem, gällande eliminerandet av enkelt
avhjälpta hinder, skulle kunna ha olika orsaker. För att visa på hur olika
implementeringsprocesser kan se ut och möjligtvis ha olika problem, kommer denna uppsats ge en komparation av två olika kommuners försök till verkställande av regeringens handlingsplan om eliminerandet av ”enkelt avhjälpta hinder”, Kalmar och Karlskrona.
1.2 Aktualitet
Hill & Hume (2002;13) skriver att implementeringsforskningen nu har växt sig så stor att den kan kallas för en subdisciplin. Att undersöka delar av förvaltningen genom implementeringsteorier är sålunda ingen ny företeelse. Däremot så har det, mig veterligen, inte tidigare gjorts någon studie om just det problem jag har valt att undersöka. Denna statsvetenskapliga uppsats blir (om än ej ovanligt) tvärvetenskaplig med inslag av kulturgeografi då den bland annat kommer att undersöka om det finns någon koppling mellan kommunens fysiska förutsättningar, till exempel kuperad mark, och implementeringen av lagen om ”enkelt avhjälpta hinder”.
1.3 Syfte och frågeställning
Syftet med denna uppsats är såtillvida att beskriva och komparera Karlskrona- och Kalmar kommuns implementeringsprocesser gällande lagen om ”enkelt avhjälpta hinder”, samt att försöka förstå var och varför implementeringsproblem har uppstått, också utifrån kommunernas fysiska förutsättningar
Därav följande frågeställning:
Hur ser Karlskronas och Kalmars implementeringsprocesser ut gällande arbetet med ”enkelt avhjälpta hinder” och var och varför har implementeringsproblem uppstått?
1.4 Disposition
Uppsatsen har följande upplägg. Följande kapitel behandlar teorin där bland annat definitionen av implementering samt teorier om närbyråkrater och nätverk tas upp. Därefter följer kapitel tre som redovisar uppsatsens metodologiska ansats och där till exempel avgränsningar, urval och materialproblem diskuteras. I kapitel fyra behandlas uppsatsens empiriska material som börjar med en kort beskrivning av vad lagen om enkelt avhjälpta hinder innebär, för enkelhetens skull är empiriredovisningen därefter uppdelad på de båda kommunerna. Slutligen följer analys och diskussion.
2. Implementering, närbyråkrater och nätverk
Implementeringsforskningen har sin grund i Pressman & Wildavskys verk Implementation som kom ut 1973 (se t.ex. Hill & Hupe (2002), Sannerstedt (2001) m.fl.). Implementeringen ses främst ur ett top-down eller bottom-up perspektiv, beroende på om lagen har en styrande inverkan eller inte (Sannerstedt 2001;24-26). Pressman och Wildavskys tankar är framförallt hämtade från ett top-down perspektiv medan andra forskare, som till exempel Michael Lipsky, ser implementeringen ur ett bottom-up perspektiv (Hill & Hupe, 2002;43-44, 51) I detta kapitel kommer först definitionen av implementering förklaras. Därefter redovisas implementeringsteorier med fokus på implementeringsproblem, teorier kring närbyråkrater, men också om nätverk. Slutligen följer en avslutande teoridiskussion.
2.1 Definitionen av implementering
En av förvaltningens viktigaste roller är att bereda och genomföra politikers beslut på alla nivåer. Implementering innebär att beslut verkställs i faktiska handlingar, vilket förutsätter att ett beslut har tagits. (Lundquist,1992:12-16).
“There must be a starting point. If no action is begun, implementation cannot take place. There must also be an end point. Implementation cannot succed or fail without a goal against which to judge it” (Pressman & Wildavsky, 1973;xiv).
Pressman och Wildavsky (1973;xv) menar att ett annat sätt att se implementeringen på kan vara som en interaktion mellan själva målsättandet och hur man agerar för att nå målen. Efter implementeringen förekommer oftast också någon form av efterkontroll där dess effekter värderas och om möjligt återkopplas till föregående stadier i processen. Implementering är alltså en utav de huvuduppgifter som förvaltningen har då politikernas beslut på ett eller annat sätt ska omvandlas till handlingar (Lundquist,1992:12-16). Montin (2004;200) menar att relationen mellan stat och kommun tenderar att bli allt mer spänd, bland annat beroende på en allt ökande styrning från staten sedan 1990-talet. Kommunerna är framför allt kritiska till ofinansierade reformer och uppgifter som innebär ökad press på prioriteringar som görs på lokal nivå.
2.2 Implementeringsproblem
En orsak till att verkställandet kanske inte går som det är tänkt är så kallade teorifel som innebär att tanken var fel från början (Lundquist,1992;70-73). Nu ämnar inte denna uppsats att gå in på huruvida lagen om ”enkelt avhjälpa hinder” är teoretiskt bra eller dålig, däremot så går det att hitta en förklaring i utformandet av lagen, är den klar och precis? Redan i början av 1970-talet, när Pressman och Wildavsky skrev sin bok Implementation, var det klart att enkelhet var att sträva efter i utformandet av policies. De skriver att risken för att saker och ting ska gå fel minskas avsevärt om policyn är mindre komplicerad och så få människor som möjligt är involverade (Pressman & Wildavsky, 1973;147). Sannerstedt (2001;30-31) menar dock att om policies är för precisa, så kan politiken bli allt för strikt vilket kan förhindra smidiga problemlösningar av tjänstemän som, med professionell kompetens, kanske är mer lämpade att lösa problemet än politikerna.
Lundquist (1992;75) menar att huruvida styrningen lyckas eller misslyckas (implementeringsproblem) har att göra med aktörens a) prioriteter och kapabiliteter eller b) förmåga att kunna, vilja och förstå. Om aktören inte kan fullfölja styrningen så beror det på aktörens bristande förmåga, alltså handlingsförmåga, kunskap och inflytande att kunna genomföra den. Att aktören inte skulle vilja genomföra styrningen kan bero på många olika faktorer som för aktören gör styrningen icke önskvärd. Slutligen kan det vara så att aktören helt enkelt inte förstår styrningens innebörd, till exempel på grund av tolkningsproblem och kan därför inte heller verkställa beslutet som tagits (Lundquist, 1992;75).
2.3 Närbyråkrati
Sannerstedt (2001;21-23) menar att Michael Lipskys huvudtes är att närbyråkrater har så stor handlingsförmåga och handlingsfrihet att det i verkligheten blir närbyråkraterna själva och inte politikerna som, inom sitt område, utformar politiken. Närbyråkrater är de ”public service”- arbetarna som i sitt arbete direkt interagerar med medborgarna (Lipsky, 1980;3). Det är också de som dominerar förvaltningen enligt Lundquist (1992;212). Överhuvudtaget har begreppet byråkrati oftast en negativ klang. Forskare som Niskanen (1971) och Downs (1967) menar på att den kritik som riktats mot den offentliga sektorns byråkrati kan leda till
försiktighet och tröghet hos tjänstemännen enligt Bäck (2006;174). Närbyråkrati kan innebära både bra kommunikation med omvärlden, om det går bra, men också rutinisering, favorisering eller stereotypisering enligt privata eller andras syften om det vill sig illa (Lipsky, 1980;xii). För hur närbyråkraterna arbetar, ger fördelar och sanktionerar har ofta inverkan på människors liv och möjligheter. De har ofta stora krav på sig från olika håll, både från regering och medborgare (Lipsky, 1980;4) och har också oftast för mycket att göra och för lite tid (Lipsky, 1980;29-30). Ju tydligare målen är för närbyråkraterna desto större är chansen att de nås men om målen däremot är otydliga kommer de att jobba allt mer självständigt. (Lipsky, 1980;40).
2.4 Nätverk
Nätverk kan definieras både som en metod, ett perspektiv men också som ett fenomen (Lind, 2002;53) Att se implementeringen ur ett nätverksperspektiv skulle kunna vara ett alternativ till top-down och bottom-up perspektiven, där olika aktörer, med en ojämn grad av engagemang, implementerar de politiska besluten i samspel enligt Sannerstedt (2001;24-25). Aktörerna kan vara såväl privata som kommunala eller statliga, politiskt engagerade eller ej och eftersom intressena kan vara oppositionella kan det ge utlopp i handlingar i stil med förhandlingsprocesser. Nätverken förändras ständigt och det är oklart vem som råder över auktoriet och ansvar eftersom många mönster blir svårfångade på grund av de informella kontakter som finns i nätverken. Därför är det också svårt att veta om implementeringsprocesser gynnas av dessa nätverk eller inte (Sannerstedt 2001;23-24). Lundquist (1992;136-137) menar dock att det inte finns några organisationer som kan arbeta helt för sig själv utan minsta inblandning omvärlden.
Lind (2002;86) har sammanfattat olika forskares syn på vad nätverk är och hur de fungerar, han menar att nätverk är sociala föremål som är en struktur av ett förtroendebaserat samarbete mellan enheter som är relativt autonoma. Flexibilitet, specialisering och personliga relationer är nätverksstrukturens kännetecken. Nätverk är också av en decentraliserad karaktär (Lind, 2002;86).
2.5 Avslutande teoridiskussion
Eftersom mitt syfte med denna uppsats är att komma underfund med varför implementering av beslut inte alltid fungerar som det är tänkt, valde jag, efter min förförståelse, teorier som jag tror skulle kunna förklara problemet i anknytning med mitt empiriska material. Sannerstedts och Lundquists teorier om implementerings- respektive styrningsproblem är relevanta då de tar upp olika orsaker till varför verkställande av beslut kan gå fel. Teorier om närbyråkrater har tagits med då jag tror att de också kan ge förklaringar till varför implementering inte alltid lyckas. Jag ser de förvaltningsverksamma som sköter implementeringen av lagen om enkelt avhjälpta hinder som närbyråkrater eftersom de har kontakter med privata fastighetsägare och inverkar på människors dagliga liv. Slutligen har jag också valt att använda mig av nätverksteorier då jag tror att inflytande från bland annat handikapporganisationer och olika samarbeten, till exempel mellan förvaltningar i kommunerna möjligtvis kan ha goda inverkningar på implementeringsprocessen, men avsaknad av dem dåliga inverkningar.
3. Metod
För att försöka få svar på min frågeställning och fullfölja mitt syfte har jag använt mig av kvalitativ metod vilken kännetecknas av en närhet till forskningsobjektet (Holme & Solvang, 1997;92). Eftersom mitt syfte med denna uppsats är att undersöka de utvalda kommunernas implementeringsprocesser och implementeringsproblem har intervjuer med personer inblandade i implementeringsprocessen krävts för att kunna förstå vad som sker. Närheten till forskningsobjektet har varit ett måste då jag vill veta vad personerna vet, tänker och tycker. Den information som hämtats från intervjuerna skulle jag inte kunna finna i något annat material. Jag har gjort ostrukturerade intervjuer utifrån ett frågeschema (se bilaga 1) då jag anser att de lämpar sig bäst eftersom de lämnar rum för informanten själv att utforma sina svar och liksom Bryman (1997;59-60) skriver, kan avvikelser från själva ämnet ses som en ytterligare källa för kunskap. Frågorna jag har ställt till informanterna är kopplade till uppsatsens syfte och teorier så att frågeställningen enklast ska kunna besvaras. Dock har frågeschemat inte följts strikt utan fungerat mer som en checklista för vilka områden som skulle diskuteras.
3.1 Avgränsningar och urval
Lundquist (1992;30) menar att komparation vid förvaltningsforskning är en bra metod eftersom modeller vars förhållanden endast ligger i ett system vid en tidpunkt har stora svagheter. Denna uppsats är avgränsad till en komparation av Karlskronas och Kalmars implementeringsprocesser gällande lagen om ”enkelt avhjälpta hinder”. Anledningen till varför dessa två kommuner valts är att de invånarmässigt är två ungefär lika stora kommuner med lite över 60 000 invånare per kommun. De båda kommunerna jobbar med att avhjälpa enkla hinder men har kommit igång relativt sent och kommer inte att hinna bli klara till år 2010 enligt Boverket (Boverket, muntlig källa). Det som skiljer de båda kommunerna åt och som möjligtvis kan utgöra en intressant åtskillnad gällande hur implementeringen utförs är deras fysiska förutsättningar. Var stad har sina problem, Karlskrona är till exempel mer kuperad än Kalmar vilket kan kräva andra typer av åtgärder. De fysiska förutsättningarna ska visserligen inte vara ett hinder för avhjälpandet i sig då de ska vara rimliga i förhållande till
nytta och ekonomi men de kan ändå påverka hur kommunen arbetar, hur stort samarbete de har med fastighetsägare till exempel.
En annan sak som skiljer de båda kommunerna åt är att Kalmar skulle kunna tolkas som en mer engagerad kommun eftersom de, till skillnad från Karlskrona, använder sig av ”e-verktyget”, som är en servicefunktion där kommunerna kan rapportera in hur långt de har kommit med tillgänglighetsarbetet. Detta verktyg är sanktionerat av Handisam som är myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam).
Lundquist (1992;39) menar att om man studerar förvaltning så bör det göras i dess helhet där relevanta delar av dess omgivning inkluderas. Att undersöka ett enda stadie av policyprocessen kan alltså ge en skev bild av verkligheten och kanske göra maktställningen till orättvisa. För att få en så bra helhetsbild som möjligt över implementeringen av lagen i kommunerna, efter den tidsram som gäller för denna uppsats, har jag undersökt implementeringsprocesserna utifrån olika förvaltningar inom kommunerna. Gällande urvalet för intervjuerna har jag valt att göra lika många intervjuer i båda kommunerna, men liksom gällande implementering av vissa beslut så blir det inte alltid som man tänkt sig. För det
första fordrades en ganska tidskrävande förstudie om vilka personer från vilka
förvaltningar/kontor som arbetar med frågor gällande lagen om enkelt avhjälpta hinder. Jag började på respektive kommuns samhällsbyggnadskontor eftersom det handlar om PBL och planering av staden, jag blev skickad runt och det var svårt att få tag på personer som ansåg sig vara tillräckligt kunniga och involverade för att ställa upp på en intervju. Detta ledde till att ett snöbollsurval gjordes vilket innebär att informanten pekar på en annan informant och så vidare (Esiasson, 2007; 291).
För det andra fick jag och informanterna inte riktigt tiden att räcka till, därför blev resultatet
en telefonintervju, två stycken intervjuer där två personer varav en med chefsbefattning deltog samtidigt samt tre stycken ”vanliga” intervjuer. Sammanlagt åtta intervjuade personer. I Kalmar gjordes intervjuer med en byggnadsinspektör från samhällsbyggnadsförvaltningen, en byggnadsingenjör från fastighetskontoret samt en avdelningschef och en trafikplanerare från gatu- och parkförvaltningen. I Karlskrona gjordes intervjuer med en byggnadsinspektör från samhällsbyggnadsförvaltningen, fastighetschefen och projekteringschefen från tekniska förvaltningen samt en gatuingenjör från gatu- parkavdelningen. Anledningen till att jag har intervjuat två personer med chefsbefattning från Karlskrona är för att en intervju med en
person under fastighetschefen där inte blev av, under förhållanden jag inte kunde råda över, därav en telefonintervju med fastighetschefen istället.
3.2 Materialproblem och källkritik
Det finns vissa aspekter av insamlandet av empiri till denna uppsats som kan anses problematiskt. Telefonintervjun är en sådan, den kan ha inneburit förlorat material i det hänseende att det inte blir samma sak att intervjua över telefon, den personliga kontakten saknas. Även om jag anser att jag fick ut en del bra saker ur intervjun så är det inte svårt att räkna ut att den tidsmässigt varade kortare än övriga intervjuer. Intervjuerna med två personer samtidigt skulle också kunna hämmat informanternas uttalanden, dock fick jag personliga samtal med dem som inte hade chefspositioner, dessutom kändes intervjuerna väldigt avslappnande. Alla intervjuer spelades också in på en MP3-spelare, efter godkännande av informanterna, jag tror inte att detta har hindrat deras uttalanden, men jag är medveten om att risken finns.
Både svensk och utländsk litteratur har använts till teorikapitlet i uppsatsen, litteratur som jag anser är relevant och källkritiskt riktigt enligt det syfte jag har. Sekundärkällor har använts i de fall där primärkällorna har varit svåra att få tag i. Att viss litteratur jag använt är äldre ser jag inga direkta problem med, Pressman & Wildavskys verk Implementation (1973) till exempel är fortfarande vida refererat och citerat, likaså Lipskys Street-level bureaucracy (1980) och Lundquists Förvaltning, stat och samhälle (1992).
4. Arbetet med enkelt avhjälpta hinder
Detta kapitel kommer att redogöra för det empiriska material som samlats in genom intervjuer med de utvalda informanterna i de bägge kommunerna. Eftersom de olika förvaltningarna/avdelningarna inom kommunerna arbetar med vitt skilda områden gällande lagen om enkelt avhjälpta hinder, och för att läsaren lättast ska kunna följa med och hålla isär de båda kommunerna, respektive förvaltning/avdelning, kommer resultatet redovisas i form av var kommun och förvaltning/avdelning för sig. För att underlätta för läsaren kommer först en kort presentation av vad lagen om enkelt avhjälpta hinder innebär. Sist i kapitlet kommer en kort, i mitt syfte utlovad, komparation av de båda kommunernas implementeringsprocesser.
4.1 Lagen om enkelt avhjälpta hinder
I plan och bygglagen (som hädanefter går under förkortningen PBL) 17 kap 21a § står följande om lagen 2001:146 om enkelt avhjälpta hinder:
”I byggnader som innehåller lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser skall enkelt avhjälpta hinder mot lokalernas och platsernas tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga undanröjas i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. Lag (2001:146) (Regeringen 2).
Lagen trädde i kraft 1 juli 2001. Boverket fick i uppgift att utforma föreskrifter och allmänna råd om hur undanröjandet av dessa enkla hinder bör ske, föreskrifterna började gälla 1 december 2003. Enkelt och kortfattat så innebär Boverkets föreskrifter och allmänna råd följande:
• Lokaler och platser som berörs är de som används av allmänheten (publika); Gator, torg, skolor, apotek, teatrar, butiker, bussterminaler och så vidare, kommunala som privata.
• Föreskrifterna gäller endast de hinder som är enkla att avhjälpa. Det vill säga de hinder som kan anses vara befogade att avhjälpa med tanke på nyttan och förutsättningarna på platsen. De ekonomiska följderna får inte heller bli för tunga för den som ska avhjälpa. Det kan till exempel handla om kontrastmarkeringar, nivåskillnader, skyltning, balansstöd eller handikapparkeringsplatser.
• Åtgärderna ska vara genomförda senast årsskiftet 2010/2011, även om utgångspunkten ska vara att hindren åtgärdas direkt enligt föreskrifterna. Ansvaret för undanröjandet ligger hos ägarna av de publika lokalerna och platserna (Boverket 3). Att sen föreskrifterna i PBL efterlevs är kommunens skyldighet att se till enligt 11 kap 1 § PBL. Om kommunerna får reda på att en privat fastighetsägare inte följer PBL är de enligt 10 kap 1§ PBL skyldiga att agera. De kan enligt 10 kap 15 § tvinga ägaren att inom en viss tid vidta åtgärder. Lyckas inte det så kan de enligt 10 kap 18 § PBL förelägga mot vite eller i värsta fall ansöka om handräckning hos kronofogdemyndigheten enligt 10 kap 12 § PBL (Boverket, 2005;26-27).
4.2 Kalmar
4.2.1 Samhällsbyggnadsförvaltningen
Från samhällsbyggnadsförvaltningen i Kalmar intervjuades en byggnadsinspektör som jobbat inom förvaltningen i två år. Han anser att han så gott som dagligen kommer i kontakt med lagen om enkelt avhjälpta hinder, tycker att det är intressant att jobba med, men säger att ”ibland kan man känna att man kommer ingenstans”. Grunderna för lagen om enkelt avhjälpta hinder har han främst fått från PBL och informerar om att det är ytterligare två personer på samhällsbyggnadsförvaltningen som jobbar med liknande frågor, men att han med sin byggnadstekniska bakgrund har hand om de mer komplicerade sakerna.
Gällande samarbete med de andra förvaltningarna så säger informanten att övriga förvaltningar inte har så mycket med själva bygget att göra, men att de har ett gemensamt handikappolitiskt program att följa till 2012. De har en form av samarbete ”men de sköter ju sin bit”. Sen säger han att ”det finns ett samarbete mellan kommunerna och det är ju möjligt att de har något forum” och när jag frågar om det är privatpersoner som kan komma med
klagomål så säger han att ”ibland kan det ju vara någon som kommer in som har snubblat någonstans och då får man ta det som en anmälan och titta och se vad som har hänt”. Han säger också att ”handikapprådet är ett forum där det bland annat är med representanter från handikappsförbundet och de brukar träffas två gånger om året tror jag, så har man någon agenda som man följer tror jag.” Han berättar att samhällsbyggnadsförvaltningen har haft ett projekt med kommunledningskontoret där ett verktyg togs fram för att kunna vara till hjälp för projektörer, fastighetsägare och byggherrar till exempel. Informanten säger att det inte är någon som ligger på uppifrån för att de ska skynda på. Länsstyrelsen lägger sig inte i arbetet, om det inte skulle vara så att något inte fungerar ”men de har ju så mycket andra saker” så det hade de delegerat bort i så fall menar han.
Informanten säger att kommunen jobbar aktivt med lagen hela tiden och att de har jobbat väldigt mycket med kommunens egna fastigheter, särskilt gällande nybyggnationer. Han menar att det är bra att ribban är hög. ”Sätter du den på för låg höjd skulle det inte bli mycket utfört”, sen är det ju inte säkert att vi når målet i alla fall säger han, och att det antagligen var tvunget att det skulle till en lag, men ”ingen regel utan undantag” för det är inte säkert att de har den kollen på att det här kommer gå att genomföra överallt – för det gör det ju inte, menar informanten. ”Det är ju någon som ska betala det med.” Han tror inte att det finns några egentliga pengar avsatta för det – möjligtvis till gata-park i så fall och menar att det största problemet över lag är att det inte finns pengar så det räcker till. Men ”självklart finns det ett behov, det vore väl optimalt om hela Kalmar var tillgängligt”. Informanten visar på en medvetenhet om att det finns olika funktionshinder som kräver olika typer av åtgärder. Han tycker att speciellt synskadade har en förmåga att bli bortglömda ibland och att det är diskriminerande om inte folk kommer in på till exempel caféer. Dock säger han att det inte finns så många affärer i stan med trappsteg, de gamla i så fall.
Informanten anser att ett stort problem är att ändra på de byggnader som redan finns, eftersom lagstiftningen tidigare saknades. Till exempel så får det numera inte byggas hus med tre våningar utan hiss, vilket saknas i de flesta äldre byggnader. Ett annat problem är att det är en gammal stad och man måste titta på ”kulturminnesbiten”. Det går inte göra vad som helst med en byggnad som är kulturminnesförklarad menar han. Är det ett byggnadsminne kan till exempel inte hiss krävas. Dock menar han på att det är svårt att veta exakt vad som är ett enkelt avhjälpt hinder.
”Hinner, det gör vi nog inte, men det går knappast att avhjälpa alla hinder.” Informanten säger att ”vi på kommunen kan ju bara göra inventeringar på vårt egna, vi kan ju inte göra inventeringar på privata fastigheter”. När jag frågar om det inte är så att kommunen har tillsynsansvar över privata fastighetsägare så svarar han lite tvekande ”nej, inte så, det kan ju vara andra reglementen som styr så, men inte just tillgängligheten, men visst man kan ju vara tillsynsmyndighet så men man kan ju aldrig gå in och kräva att de ska gör detta och detta”. Han menar att om en fastighetsägare tar in en hyresgäst med funktionshinder så går det aldrig att kräva att de ska göra någonting åt det, utan då blir det kommunens ansvar och de får gå in och bostadsanpassa. Sen kan inte kommunen inte heller göra en bostadsanpassning om fastighetsägaren vägrar. Han påpekar skillnaden mellan kraven på privata fastighetsägare och kommunen. En fastighetsägare kan inte tvingas att avhjälpa ett hinder som blir för ekonomiskt kostsamt men kommunen kan till exempel tvingas bostadsanpassa lägenheter där människor bott i hela sina liv. En hiss kostar enligt informanten en halv miljon att installera. Informanten menar att kunskapen är god hos de stora aktörerna men att det antagligen är värre med de privata fastighetsägarna, ”de tittar på kostnaderna” menar han, eftersom de är vinstdrivande på ett annat sätt än kommunerna. ”Det finns väldigt många fastighetsägare och det är väldigt svårt att nå dem” men skulle det vara något så går det ju att informera dem menar han. Jag påpekade att det är konstigt, att det inte finns något att göra åt fastighetsägare som inte löser problemen. Då menade han att det enda som skulle kunna lösa det vore om de fick bidrag och då skulle staten få gå in och ge dem skattepengar.
4.2.2 Fastighetskontoret
På fastighetskontoret i Kalmar intervjuades en byggnadsingenjör, som redan innan vi kommer igång med själva intervjun säger att det måste vara en byråkrat som har fattat beslutet om enkelt avhjälpta hinder. Informanten menar att Kalmar kom igång ganska sent, kommunen började med det handikappolitiska programmet, men sen hände inget mer. Informanten blev projektanställd 2005 och då var det knappt något gjort så då fick han sätta sig ner och plugga in lagar och föreskrifter. Sen gjorde han en inventering av kommunens lokaler som tog nästan 8 månader, därefter kalkyler på vad allt skulle kosta och sen fick han begära pengar. Än så länge har han fått sex miljoner. Själva arbetet drog igång 2007 men då var det bara akuta grejer som gjordes. Informantens huvuduppgift är alltså att jobba med tillgänglighetsfrågor.
”Egentligen är enkelt avhjälpta hinder sådant som man inte lyckats åtgärda i det första skedet och inte haft kunskap om hur det ska vara egentligen” säger han.
Gällande tillgänglighetsarbetet så säger han att ”alla ville ju vara med när det här var nytt, då var det intressant, men när man skulle börja på att göra en aktiv insats, då började det liksom att sållas ut, och sen kunde man aldrig få tag i de här människorna”. Han säger att de har lite samarbete med byggnadsinspektören på samhällsbyggnadsnämnden men de, menar han, har så mycket att göra så de har inte tid att lära sig saker om lagen. De har också lite samarbete med gatu- och parkförvaltningen. Informanten menar att det inte är så många handikapporganisationer är engagerade, även att han har skrivit till dem, skickat ut vad de har åtgärdat och bett dem hjälpa honom med vad mer som behöver åtgärdas. I handikapprådet finns ju annars alla handikapporganisationer representerade, men ”man går igenom massa saker men det händer ju inte så mycket” säger han.
Tidigare var det handikappombudsmannen som bestämde, sen plockades det bort och nu är det Handisam som gäller berättar han. Och när Handisam började så sattes det hela igång lite mer, de fick till exempel fart på Boverket, säger han. Efter det har det öst in en massa information om hur saker ska skötas berättar informanten. Det är Handisam som ska se till att Sveriges kommuner är färdiga till 2010 ”så de skjuter ju egentligen på i bakgrunden” säger han. ”Men det finns ju ingen som går ut aktivt och tittar” ”du får redovisa själv.” Kalmar använder sig av e-verktyget som är sanktionerat av Handisam där kommunerna kan fylla i hur långt de har kommit inom olika områden gällande tillgänglighet. Men det är bara ett fåtal som använder det, ”ja, de andra har ju inte börjat” säger han.
Kalmar har lite problem med att det är en gammal stad, många trappsteg men också kullersten som inte får ändras på. Även om vissa hinder kan se ut att vara lätta att avhjälpa så ”finns det byråkrati”. Till exempel tog det 3-4 månader att sätta upp ett räcke utanför stadsmuseet, för först skulle det godkännas utav byggnadsnämnden, sen antikvarien och till sist skulle museichefen godkänna det. Det går ju att kalla det för enkla hinder, men det tar tid säger han. Samtidigt så måste han ha många projekt igång samtidigt för att kunna lösa det, just för att byråkratin tar tid. ”Man begriper inte hur lång tid det tar att åtgärda problemen” säger han. ”Byråkratin är en sak men verkligheten är en helt annan.” Han menar att Handisam är byråkrater som vill att man ska fylla i e-verktyget så man kan se vad som hänt. De jobbar bara med papper och vill att kommunerna ska föregå med gott exempel menar han.
Informanten tycker att lagen är ”helt okej”, men inställningen till ”de där” är inte särskilt bra. ”Alla ska vara delaktiga i samhället, och har man nu lovat de här människorna det så kan man ju inte säga att nu struntar vi i det.” Han säger att det känns de luras eftersom de säger att ”2010, då ska alla människor kunna komma in i våra lokaler” – men samtidigt så säger de att ”blir det för dyrt så skiter vi i det”. Han tycker att kostnaden är irrelevant när det är sagt att lokalerna ska vara tillgängliga till 2010. Tidsgränsen hade varit rimlig om alla hade förstått det menar han. Men de har inte börjat förrän det nästan är för sent. ”Man tar det inte på allvar förrän, om inte en myndighet sätter flåset i nacken på dem.” Huruvida Kalmar kommer att vara färdiga eller inte till 2010 gällande avhjälpandet av enkla hinder menar han är en bedömningsfråga. Kommunen vill inte anställa folk eftersom det kostar pengar, till exempel har informanten haft en rad olika anställningar och är nu anställd fram till årets slut.
Åtgärder i skolor till exempel utgörs först när behovet finns, om det kommer en elev med särskilda behov till exempel. Han menar att det redan tidigare stod i PBL att till exempel rullstolstoaletter skulle vara tillgängliga – ”men däremot så stod det aldrig var den skulle placeras”. Vilket då innebär, enligt informanten, att toaletten ofta placerades där en rullstolsburen aldrig skulle kunna ta sig in. ”Det är sådant vi ska åtgärda idag” även om det inte alltid är så lätt säger han. Men ”även det som byggs idag håller ju inte de måtten” säger han, oftast är det toaletter som blir för små eller felaktigt gjorda– det ansvaret ligger ju hos den som ritar det - ”det är ju så det funkar, man har inte förståelsen för det hela, man förstår inte vad det är man gör” säger han. Något annan som inte fungerat är kontrastmarkeringar menar han. Informanten menar att de har gjort en rad åtgärder och framför allt så jobbar han med att vara ute och kontrastmarkera. Han har, tillsammans med särskolan, tagit fram särskilda klistermärken som används vid kontrastmarkering, målarfärg fungerar inte menar han. Klistermärkena funkar särskilt bra i kulturminnesbyggnader eftersom de går att plocka bort. ”Det är ju ett enkelt avhjälpt hinder” säger han. Den dagen jag pratade med honom hade han satt upp 3428 kontrastmarkeringsprickar, därav smeknamnet ”pricken”.
Information och utbildning skulle vara bra för att få bort okunskapen menar han ”men det är inte alla som har tid och intresse av att lära sig det här” Han menar att det saknas mycket kunskap. Han själv har lärt sig både genom teori och praktik och ritar ramper i dataprogrammet cad till exempel. De riktlinjer som informanten har fått är att först och främst se till att kommunens lokaler är tillgängliga, därför har han bett om att få vara med vid nya projekt så att han kan hjälpa till så att ingenting blir fel – ”men den biten funkar inte heller”
eftersom de som har projekten är så hårt styrda av andra lagar så man vill inte dra in ytterligare en aspekt i bygget menar han. Han saknar ett bemyndigande, att han skulle få en befogenhet så att människor först frågar honom om det de tänkt göra är rätt, det hade löst många bekymmer menar han.
Fastighetskontoret sköter enbart kommunens lokaler. ”Men eftersom det i dagarna inte finns så många som håller på med det här praktiskt så har jag nu i dagarna blivit involverad i Baronen” säger han. Där ska han gå och titta och se hur han kan hjälpa dem att bli mer tillgängliga. Men från början var det meningen att han bara skulle jobba med kommunens byggnader. När jag frågar om kommunens tillsynsansvar över de privata fastighetsägarna så säger bara att många utav kommunens verksamheter är involverade i andra fastigheter. De privata måste ju se vad de kan göra, det är ju deras ekonomi. Han menar att det ligger lite på is om åtgärder mot fastighetsägare som inte åtgärdar. Boverket har skickat ut en massa information till fastighetsägarna men de vet ju inte hur man ska lösa det menar han.
Informanten säger också att det står i förordningarna att hindren bör åtgärdas, inte ska, och det går ju att tolka lite hur som helst menar han. Det finns ett behov av att göra Kalmar mer tillgängligt men det saknas tid och kunskap. Kalmar har en ny hemsida till exempel, men där står ingenting om tillgänglighet säger informanten. Ska Kalmar ha en chans så måste någon tala om att ”nu är det allvar” menar han. Står det bör så går det inte att straffa någon. Han har fått kämpa för att få hålla på med detta menar han och när han ”frågade kommundirektören vem som skulle få på pälsen om det inte blir gjort... och då hände det någonting med min anställning” säger han. De måste tala om för alla att kunskapen finns säger han. ”Det är så mycket att lära sig, du måste ha förståelse, du måste begripa helt enkelt” man måste kunna se det ur de funktionshindrades perspektiv menar han. ”Du är inte handikappad om inte tillvaron gör dig handikappad.” Han menar att ”mycket är attityder och bemötande – ska vi lägga ner pengar på det där”? ”Ska man göra det så får man se det lite som en livsuppgift, och ibland så får man slåss för det” säger han, de som inte är insatta ser inte hur stort problemet är.
Han menar på att anledningen till varför USA har kommit allra längst gällande tillgänglighet är för att de har så många krigsinvalider. Ett större behov och organisationer som har tryckt på mycket mer. Här är det tvärtom menar han, behovet är inte så stort utan ”här har de skrivit en lag så vi ska framstå som hyggliga”. Det är en sak att sitta på ett möte och diskutera men när
det sen ska åtgärdas, då blir det jobbigt. ”2010 är ju bara en sak – men när ska vi fixa allt? Eller varför fixar vi inte allt på en gång?”
4.2.3 Gatu- och parkförvaltningen
Från gatu- och parkförvaltningen i Kalmar intervjuades en avdelningschef som är byggnadsingenjör i grunden och som arbetat inom förvaltningen i sju år, samt en trafikplanerare, också med ingenjörsutbildning som arbetat där i ungefär ett år. Till skillnad från samhällsbyggnadskontoret så jobbar de här främst med redan befintliga miljöer samt projektering, så att det inte blir fel från början. Avdelningschefen hade tidigare varit med och skrivit remissvar på Boverkets förslag till lagen om enkelt avhjälpta hinder.
När lagen kom projektanställdes en person som inventerade efter en checklista från Boverket som resulterade i en pärm med ett antal punkter men sen ”dök det upp andra högre prioriterade arbetssysslor” säger projekeringschefen. ”Det har varit mycket annat som har gått före”, men för tillfället är en konsult anställd som ska göra en prioriteringsordning på det som är viktigast i förhållande till vad det kostar, och en åtgärdsplan ska försöka tas fram så att de ska kunna hinna bli färdiga till 2010 menar han. ”Säkerligen måste vi fortsätta efter 2010, men vi har i alla fall fått ihop ett system nu så vi kan arbeta oss uppåt” och ”det är ju faktisk målet med enkelt avhjälpta hinder, det är ju att göra det bästa av situationen” säger gatuplaneraren. De refererar också till det handikappolitiska programmet där olika förvaltningar har fått olika uppdrag. För informanterna gäller ansvaret allmänna platser. Gällande samarbete med andra förvaltningar så görs det främst med fastighetskontoret, som också har gjort inventeringar. ”Det är ju ingen mening att vi bygger upp en ramp till en dörr någonstans som man inte kommer in igenom” menar avdelningschefen. Men de för inget samarbete med privata fastighetsägare, det ansvaret tror han ligger hos kommunledningen. Gatu- och parkförvaltningen måste alltid tänka i ett ”stråkperspektiv”, det är ju till exempel ingen mening att göra en busshållplats tillgänglig om det inte går att ta sig till den ”men det går ju inte att greppa precis allt samtidigt”. Ibland så krockar de olika funktionshindrades behov med varandra, då får ju handikapporganisationerna ta reda på vilket som totalt sett är bäst, ”vi kan ju inte bygga både höga kantstenar och låga kantstenar” säger avdelningschefen.
Likaså finns inget enhetligt system gällande plattläggning, vilket är lite dumt för det hade vart bättre om alla hade haft samma menar de. Handikapporganisationerna är enligt informanterna väldigt tysta, de har inte sagt någonting om till exempel plattläggningen. Gatuplaneraren tror att de har haft ett lättare jobb än byggnadsingenjören på fastighetskontoret eftersom han har haft mycket motstånd, han har många fler aktörer att jobba med till skillnad från dem.
Rent konkret är det ingen som är på dem uppifrån att de ska skynda på men det handikappolitiska rådet samlas en gång i månaden, följer upp, och försöker samordna så att det händer något. Detta menar gatuplaneraren är sporrande samtidigt som det gnager lite i samvetet även om ”uppslutningen är lite varierande mellan mötena”. ”Det ska ju egentligen vara någon från alla förvaltningar” som är med i handikapprådet, alla som berörs. Byggnadsinspektören från samhällsbyggnadsförvaltningen hade de inte hört talas om. Dock påpekar avdelningschefen att det finnas olika handikappråd, det sistnämnda är inte det som politikerna deltar i utan en grupp ledd av projektledaren för det handikappolitiska programmet, dessutom har vägverket ett eget handikappråd. Jag frågar om Länsstyrelsen lägger sig i, då svarar avdelningschefen, med glimten i ögat att ”de kommer nog först, misstänker jag, när det är för sent”, ”myndigheterna kan ju inte tjata på oss för det vet ju inte... de har ju inte den uppföljningen på oss” utan det är först när tiden gått ut de kan klaga. Gatuplaneraren menar att de ju skulle alltid kunna ”höra av sig och fråga hur det går”.
Här frågar jag också om kommunens tillsynsansvar över de privata fastighetsägarna och då säger avdelningschefen att ” ja, fast befintliga fastigheter kan man inte göra något åt, utan det är endast vid nybyggnation, då man begär bygglov” och gatuplaneraren fyller i, ”det är ju inte kommunen egentligen som följer upp lagen gentemot de privata, utan det är ju vår egen verksamhet som vi ska se till och där den möter det privata.” De tror inte att den möjligheten finns, att kunna påverka de privata fastighetsägarna till att avhjälpa enkla hinder, ”men jag är osäker på det” säger avdelningschefen.
De anser att lagen är rimlig ”men vissa grejer kan vara lite petitessaktigt på något sätt” för att man ibland måste ”avstå från vissa grejer” där man inte kan bygga handikappvänligt menar avdelningschefen. Men ”det är viktigt att lagen kom” fyller gatuplaneraren i, ”för annars hade det säkert inte hänt någonting”. För rent generellt verkar de flesta nöjda med hur det ser ut menar avdelningschefen, ”de klagomål som sker, det är ju på handkapparkeringsplatser egentligen, att det finns för få, men det finns ändå lediga”. ”Vi har ju en fördel i alla fall och
det är att våra höjdskillnader inte är så enorma” säger gatuplaneraren. Det största hindret är just kulturarven säger avdelningschefen, till exempel att kantstenar inte får behandlas hur som helst. Sådana problem kan leda till långa handläggningsprocesser i länsstyrelsen, vilket de inte ser som ett skäl till att inte göra något, utan snarare att man får se det som en fråga om att kunna hålla tiden till 2010, är det då ett enkelt hinder? Det är kanske inget enkelt avhjälpt hinder om länsstyrelsen kräver flera månader. ”Vi har ju en deadline och det drivs ju som ett projekt och vi vill ju gärna ha de projekten vi driver klara i tid, under de förutsättningar att det går” de har ansökt om extra medel med det är inte säkert att de får det.
4.3 Karlskrona
4.3.1 Samhällsbyggnadsförvaltningen
Från samhällsbyggnadsförvaltningen i Karlskrona intervjuades en byggnadsinspektör som började på förvaltningen 2003. Han tog sig i uppgift att ta reda på vad lagen om enkelt avhjälpta hinder skulle innebära på Trossö, som är den ön där Karlskronas centrum befinner sig. Informanten berättade om hur han lyckades få nämnden att se till att det togs fram en policy för bedömningen av enkelt avhjälpta hinder. ”För lagen är ju skriven så att det finns ju många saker som gör att det inte är ett enkelt avhjälpt hinder, ja och då ska det ju inte avhjälpas” menar han. ”Det intressanta var ju då, hur ska kommunen då som tillsynsmyndighet kunna göra en liksidig bedömning av alla de här?” Kommunen vill ju heller inte förfula staden med till exempel ramper och räcken i stadsmiljön. En utredning har alltså gjorts på centrala Trossö på 168 privatägda fastigheter och det är informanten själv som har gått runt och tittat på och gjort bedömningen om huruvida det är ett enkelt avhjälpt hinder eller inte och nämnden har beslutat att ”det här är det som gäller”. Policyn har han haft som stöd vid varje bedömning. Förutom att titta på privata fastigheter bevakar de också alla nya byggnadslov samt ändring av verksamhet – där måste man vara hårdare då det ”handlar om att skapa en ny användning”, där kör vi hundra procent på PBL menar informanten. Under 2008 ska bedömningar skickas ut till fastighetsägarna där det står att en inventering gjorts, vad som bedöms som enkelt avhjälpta hinder på deras fastigheter samt ett klargörande om att åtgärderna ska vara färdiga 2010. De har dock inte börjat skicka ut bedömningarna än. Han menar att det finns ett visst intresse för att tillgängliggöra och han tror att de ska få bra respons eftersom det inte är så mycket stora saker som behöver åtgärdas.
Det finns en samordningsgrupp för handikappfrågor som har möte var tredje månad som sköts av handikappsekreteraren inom handikappsförvaltningen berättar informanten. Där ska det vara en representant från varje förvaltning samt en representant från varje kommunalt bolag. ”Det är ju den organisationen som ser till att det händer någonting hela tiden” säger han. Handikappsekreteraren är engagerad och han tycker att det finns gott om kunskap om lagen. Gällande lagen så säger han att ”egentligen är ju den här lagen väldigt svag, det är mer ett politiskt dokument, det var ju därför vi gjorde så här, för att se, vad innebär det här egentligen”. ”Jag har ju gått runt nu och haft föredrag för handikapporganisationer och sånt där man i början trodde att, nu kommer allt att lösa sig, där man i alla fall nu tror jag här i Karlskrona har fått klart för sig att det är inte på det viset”. Han menar att de informerat de flesta handikapporganisationerna om hur kommunen ser på detta ”och där finns en viss förståelse”. Trossö skulle ju dö som centrum om butiker inte skulle kunna få finnas i otillgängliga lokaler menar han. ”När man har gjort policyn så förstår man ju att det är ju egentligen inte så mycket att prata om” säger han, dock går allt att lösa med pengar men ska man då ta hänsyn till den enskilde näringsidkares ekonomiska situation så blir det ju inte så många fall som löses menar han. Det har inte varit någon fastighetsägare som vägrat åtgärda enkla hinder hittills, men om de skulle göra det, som till exempel nu vid utskicken av bedömningarna, så kan Karlskrona kommun som tillsynsmyndighet förelägga mot vite. Alltså, är inte åtgärden klar till 2010 så tar man ett beslut i nämnden och åtgärdar de inte problemet ändå så får de betala. ”Vitet är ju till för att få åtgärden utförd och då sätter man ju vitet högre än vad det kostar att göra det.” ”Men är det många som bråkar så blir det mycket jobb” tillägger han sen. I vissa fall har affärsidkarna tidigare varit med och betalat vissa åtgärder som gynnar dem själva, om än ej frivilligt.
Det största problemet och hindret med att göra Karlskrona mer tillgängligt, säger informanten, är ”den naturliga topografin”, det finns till och med gator som inte är tillgängliga. Vissa lutar mer än 1:12 och då är det inte särskilt meningsfullt att hålla på med handikappanpassning på de gatorna menar informanten.
”Karlskrona kommun är på G” säger informanten. Han anser att Karlskrona kommun är väldigt långt framme, ”man har i princip anpassat alla offentliga lokaler, eller håller man på”
vilket man har lagt undan pengar för att sköta i de tre senaste budgetarna. Men ändå är pengar hindret och det finns fortfarande problem med busshållplatser, cykelbanor och gångvägar. Informanten menar att folk inte uppfattade att lagen fanns förrän Boverket kom ut med sina föreskrifter och råd, vilket skedde genom att Boverket skickade ut detta till kommunerna. Länsstyrelsen, som är tillsynsmyndighet över kommunerna, ”de är ju på oss varje år och vill ha en rapport, hur går det nu” säger han men det är ingen som är på dem om att de ska skynda på, han menar att det inte heller behövs. Handisam visste han inte vad det var. Boverket utövar ju också tillsynsarbete men över länsstyrelsen fast det är aldrig någon som går förbi där menar informanten. ”All lagstiftning som Boverket gör, de får inte tala om vad de menar”, där lagstiftningen är otydlig ska den provas i domstol säger han. ”Vi vet inte” svarar de om man ringer till Boverket utan det svaret får man leta efter i domstolen, säger informanten. Han säger också att han tror att Boverket tror att kommunerna ska åstadkomma mer än vad de har gjort och kommer att göra fram till 2010.
4.3.2 Fastighetskontoret
Från fastighetskontoret i Karlskrona intervjuades fastighetschefen. Informanten jobbar dock inte dagligen med lagen om enkelt avhjälpta hinder och menar att det bara är ett fåtal som överhuvudtaget arbetar med lagen inom förvaltningen, men att så gott som alla har kunskap om den. Gällande tillgänglighetsarbetet har fastighetskontoret ansvaret för alla kommunens byggnader och de har gjort en egen inventering, vilken de började tidigt med. Informanten anser att de har kommit väldigt långt i arbetet med att tillgängliggöra sina fastigheter och menar att det är ”inga som helst problem” med att de ska hinna färdigt till 2010. Han säger också att tanken är att de ska fungera lite som ett föredöme för de privata fastighetsägarna, även om fastighetskontoret inte själva har några kontakter eller samarbeten med privata fastighetsägare. Det är det samhällsbyggnadsförvaltningen som sköter menar informanten. Gällande samarbeten med de andra förvaltningarna inom kommunen så säger han att ”vi har ett stort samarbete inom kommunen”, han tillägger också att de för ett samarbete med andra kommuner. Gällande Karlskronas fysiska förutsättningar menar fastighetschefen att det är något problematiskt, att Karlskrona är så kuperat, men att man får jobba under de förutsättningar som finns, för det heter ju trots allt enkla hinder. De får inte heller några
direkta klagomål. Han säger också att Karlskrona, liksom hela Sverige har ett behov av att bli mer tillgängligt.
4.3.3 Gatu- och parkavdelningen
Från gatu- och parkavdelningen intervjuades en gatuingenjör som jobbar med fysiska åtgärder, främst i befintliga miljöer, och projekteringschefen för tekniska förvaltningen som jobbar med teknikfrågor i samhällsplaneringen, tar fram detaljplaner och så vidare gällande handikappfrågor och så är han tekniska förvaltningens samordnare enligt han själv. Kunskapen om lagen har de inte fått genom kurser utan det är något som mer har vuxit fram säger gatuplaneraren.
Från år 2000 började tekniska kontoret att titta på handikappfrågor och år 2003 började de inventera Trossö. Då tittade de främst på övergångsställen och gatukorsningar, sedan gjordes planer efter det, hur de skulle göra Trossö mer tillgängligt genom att till exempel sänka kantstenar, ”så Trossö är ju i princip färdigt, det kan vara någon gatsten som kan behövas sänkas” säger gatuingenjören. De har tagit fram en egen modell för övergångsställen som passar Karlskrona vilket handikapprörelsen godkänt. För problemet är ju att olika funktionshinder kräver olika typer av åtgärder, och ibland så går det inte ihop menar de, så då får handikapprörelsen bestämma vilket som är bäst för dem. I sådana frågor är det bra att ha handikappsekreteraren menar de.
Även om de inte dagligen jobbar direkt med lagen om enkelt avhjälpa hinder så finns den alltid som en del i den dagliga planeringen ”man kanske inte ens tänker på att det är en handikappfråga” menar projekteringschefen, för tanken finns ju med hela tiden även om det inte är just fokus på handikappfrågor menar han. ”Vi vill ha de här bitarna med oss när vi tittar på saker och ting”, därför är kunskapen viktig och den kunskapen finns hos åtminstone hos gatuplanerarna. ”Den allmänna uppfattningen är ju naturligtvis, tror jag, att man vet att samhället ska tillgängliggöras” men sen är det ju så att, om man tittar på Karlskrona, menar projekteringschefen ”så är det ju väldigt kuperat”. ”Så att tro att man ska kunna tillgänglighetsanpassa till hundra procent, det kommer aldrig att fungera” ”vi har ju gator inne på Trossö som lutar 160 promille och det är ju så långt ifrån tillgänglighetsanpassning det kan vara” säger projekteringschefen. ”Sen har vi gjort många inventeringar inom kommunen, alla
lokaler är inventerade” och så har planer tagits fram i den takt som det är tänkt att genomföras. Sen har alla busshållsplatser inventerats vilket har lett till ett åtgärdsförslag och en kalkyl med vad det kan komma att kosta ”och det betar man av” menar projekteringschefen.
Projekteringschefen sitter i en referensgrupp som har hand som handikappfrågor med en representant från varje förvaltning samt representanter från handikapporganisationerna. Projekteringschefen menar att ”kommunerna har mobiliserat organisationerna, man har till exempel en handikappsekreterare, man har en handikappnämnd”, en referensgrupp och ett handikappråd där bland annat frågor rörande tillgänglighet lyfts. Samarbete sker med de andra förvaltningarna i både referensgruppen och handikapprådet. ”Jag tycker faktiskt att det är väldigt intressant att vara med i den här referensgruppen och träffa alla de här organisationerna” säger han. Han menar också att innan lagen kom var det svårare att få igenom förslag eftersom många klagade. Nu finns det något som heter medborgarförslag men det är sällan det kommer upp frågor om tillgänglighet, i så fall går det genom handikapprådet menar de. Det är heller inga som är på dem uppifrån ”de har väl varit nöjda med den takt vi jobbar i” menar gatuingenjören. Ibland förs samarbete med samhällsbyggnadsnämnden om det är privata fastighetsägare som ska anpassningar inne i en bostad så krävs det utanför också ”men då får vi betalt av samhällsbyggnadsförvaltningen” säger gatuingenjören. De kan få uppdrag av samhällsbyggnadsnämnden, men kontakten med fastighetsägaren har de inte. Sen kan det finnas privata fastighetsägare som vänder sig till dem för att få hjälp men då får de betala det själva. Informanterna tycker inte att det saknas så mycket kunskap, de flesta som ska jobba med det har koll säger de. Att staden är kuperad det absolut största problemet, men man får jobba med det material som finns menar de. Ett mål är att få ner alla uteserveringar på marken och då måste det gå att ordna så att det, åtminstone på någon sida, går att komma in, ”det var en sådan fråga som man inte tittade på förr” menar projekteringschefen. Att Karlskrona sen en världsarvstad med kulturminnesbyggnader stör inte deras arbete.
Gällande lagen så säger de att ”vi ligger ganska bra till där faktiskt, i ju med att vi började ganska tidigt” säger gatuingenjören, även då att de påpekar att topografin försvårar. ”Det är inga konstigheter egentligen.” Det är svårt att säga om lagen är bra eller inte menar projekteringschefen, det är rimligt att man ökar tillgängligheten men ”sen måste man ha förståelse för att allt kan inte tillgänglighetsanpassas”. ”Att nå hundra procent kommer vi aldrig att göra” menar projekteringschefen, bara femtio procent skulle innebära att de kommit
långt säger han. Projekteringschefen säger också att man får göra ett val någon gång i livet att ”här är ett lämpligt område att bo för mig när jag bli gammal”. Eftersom vissa områden är omöjliga att tillgängliggöra. ”Jag tycker inte att man ska tolka det så, till 100 procent, till varje pris” (om lagen) säger projekteringschefen, för det ska ju vara enkelt avhjälpta hinder.
Projekteringschefen säger att de nu har hållit på i 4-5 år med arbetet men att ”vi kan inte göra mer än de pengar som politikerna ställer till förfogande över detta”, och det tas upp varje år i budgeten säger han. ”Och jag tror ju inte att vi är färdiga år 2010... där det går att tillgänglighetsanpassa och det tror jag knappast att någon annan kommun är i Sverige heller” särskilt gällande bussar och tåg till exempel så säger han att de kommer ligga långt efter målet men att de ändå har kommit en bra bit på vägen. När man träffar handikapporganisationerna idag så finns det mycket mer förståelse säger de. ”För att där det går att göra där gör vi det jättebra” vilket de funktionshindrade också verkar nöjda med säger projekteringschefen. Men framför allt att frågorna är på dagordningen tror han är viktigt. Information är också oerhört viktigt. Projekteringschefen säger att de ur ett stråkperspektiv som han kallar för ”hela resan” inte har koll på allt, det går ju inte att ha koll på vart alla tar vägen från en busshållsplats till exempel. De börjar med åtgärder där behov finns först och främst.
Det finns ett behov att göra staden mer tillgänglig säger de. Trossö är ju det största problemet med Karlskrona eftersom det är där alla människor ska vara – det är där alla rör sig. Det finns två större köpcentrum utanför stan som är tillgängliga menar de. Det arbete som sker utanför Trossö gäller nu framförallt busshållsplatser. Ganska många handikapparkeringsplatser finns, men finns det önskemål så tittar de på det. Handikapparkeringsplatser är också en fråga som är konfliktfylld då affärsmännen inte vill ha fler handikapparkeringsplatser då de tycker att de används så sällan.
4.4 Avslutande jämförelse
Till viss del är det svårt att komparera Kalmar och Karlskrona var och en för sig eftersom det ibland skiljer ganska mycket åt bara mellan förvaltningarna/avdelningarna inom respektive kommun. Men till att börja med går det att tyda att alla förvaltningar i båda kommunerna har jobbat utifrån inventeringar som gjorts. När de tidsmässigt började arbeta med lagen skiljer lite men ingen kom egentligen igång på allvar förrän Boverket kom ut med sina råd och
föreskrifter 2003. Båda kommunerna har handikappolitiska program som de följer och olika handikappråd. Dock skulle engagemanget kunna tolkas vara större i Karlskrona än i Kalmar eftersom Kalmars representant från samhällsbyggnadskontoret knappt visste hur många gånger om året handikapprådet hade sammanträde. Samarbetet förvaltningarna emellan verkade, förutom ovan nämnda anledning gällande engagemang, också vara större och bättre i Karlskrona än i Kalmar eftersom alla informanterna från Karlskrona talade om ett stort och välfungerande samarbete, medan det i Kalmar verkade fungera sådär, uppslutningen på
handikapprådens möten fungerade inte riktigt och informanten från
samhällsbyggnadskontoret var, för de på gatu- och parkförvaltningen, helt okänd. Något annat som är lika i kommunerna, enligt informanterna, är det nästan obefintliga engagemanget hos medborgare och handikapporganisationer runtomkring. De verkar helt enkelt inte ha så mycket att klaga på säger informanterna. Någon press uppifrån verkar heller ingen ha varit med om. Däremot så säger Karlskronas representant från samhällsbyggnadsförvaltningen att länsstyrelsen är på dem och vill ha rapporter varje år medan ingen i Kalmar har hört något från länsstyrelsen, de menar att länsstyrelsen har alldeles för mycket att göra där.
Alla informanter tycker att lagen fyller en funktion då samhället borde bli mer tillgängligt men utöver det har de lite olika uppfattningar om lagen. Kalmars representant från fastighetskontoret menar att det måste ha varit en byråkrat som kom på lagen, avdelningschefen för gatu- och parkförvaltningen tyckte att den var lite petitessaktig. Karlskronas representant från samhällsbyggnadsförvaltningen tycker att lagen ”egentligen är väldigt svag”. Egentligen är det bara fastighetschefen i Karlskrona som säger att det inte är några som helst problem med att vara färdiga till 2010. De andra var lite mer kritiska. I Kalmar har de dock en person anställd för att enbart sköta tillgänglighetsfrågor, emellertid bara gällande deras ena fastigheter, någon liknande tjänst verkade det inte finnas i Karlskrona. Det som sannolikt skiljer kommunerna mest åt är deras sätt att hantera, eller inte hantera, de privata fastighetsägarna. Enligt Boverkets föreskrifter och råd har kommunerna tillsynsansvar och en rätt att utöva sanktioner om de privata fastighetsägarna inte följer PBL. Karlskrona har tagit åt sig det som står i föreskrifterna och har inventerat och ska informera de privatägda fastighetsägarna. Informanterna i Kalmar verkade sakna kunskap om detta tillsynsansvar och de sanktionsmöjligheter som det innebär.
5. Analys och diskussion
Denna uppsats ämnar svara på frågan hur Karlskronas och Kalmars implementeringsprocesser ser ut gällande eliminerandet av ”enkelt avhjälpta hinder” och var och varför implementeringsproblem har uppstått. I föregående kapitel har jag bland annat presenterat uppsatsens empiriska material samt olika implementeringsteorier. I detta kapitel kommer en analys göras av teori och empiri så att uppsatsens frågeställning ska kunna besvaras, avslutningsvis följer en diskussion.
5.1 Fysiska förutsättningar
Gällande kommunernas fysiska förutsättningar har Karlskrona överlag större svårigheter med att tillgängliggöra staden, men när de fysiska förutsättningarna sätts i samband med lagen om enkelt avhjälpta hinder är det sannolikt en bedömningsfråga. Karlskronas topografi gör det på många ställen helt omöjligt att tillgängliggöra såtillvida att ekonomin inte skulle utgöra ett hinder, vilket det i många fall gör, och eftersom det då inte räknas som ett enkelt avhjälpt hinder kanske Karlskrona inte behöver bry sig om de hindren, i alla fall inte för tillfället. Informanterna från Kalmar däremot verkar ha större problem med kulturminnesbyggnader och -platser eftersom byråkratin ställer till problem där. Informanterna från gatu- och parkförvaltningen menar att det kanske inte räknas som ett enkelt avhjälpt hinder om byråkratin gör att det tar långt tid. Men enligt vad det går att utläsa av de föreskrifter och råd som Boverket gett ut så står det ingenting om att tid skulle vara ett befogat hinder för avhjälpandet, till skillnad från nytta, ekonomi och förutsättningarna på platsen, som det bör tas hänsyn till.
5.2 Vem styr och var ligger problemet?
Får politikerna sin vilja igenom eller är det Lipskys närbyråkrater som slutligen utformar politiken, och kan eventuella nätverk påverka implementeringens resultat? Lundquist menar att det går att analysera implementeringsstyrningen ur två dimensioner. Den ena är styrningskedjans nivåer där politiker, förvaltningsverksamma, intressenter samt
samhällsmedlemmar kan analyseras. Den andra är styrningskedjans abstraktionsgrader; förvaltningsstyrning, organisationsstyrning samt samhällsstyrning. Var makten ligger i styrningskedjan är svårt att svara på menar Lundquist, för även om regeringen fattar de auktoritativa besluten så är det en empirisk fråga vem som slutligen styr utformningen av samhällsstyrningen.
Det här med samhällsstyrning är särskilt intressant ur ett komparativt perspektiv av de båda kommunerna gällande implementering av lagen om enkelt avhjälpta hinder. Brist på kunskap och förståelse och/eller feltolkningar av de föreskrifter och råd som Boverket har gett ut, har sannolikt satt sina spår i en avsaknad av en, hur jag tolkar det, viktig samhällsstyrning i Kalmar. Informanterna från Kalmar saknar troligen Lundquists kan och förstå eftersom kunskapen om vad de som tillsynsmyndighet har för skyldigheter och sanktionsmöjligheter gentemot de privata fastighetsägarna inte finns, de verkar därmed inte heller riktigt förstått styrningens innebörd.
Eftersom implementeringen av lagen om enkelt avhjälpta hinder har misslyckats på många sätt är det svårt att tala om en väl fungerande förvaltningsstyrning. Implementeringen har förvisso från början inneburit en relativt strikt regelstyrning när de gick ut med lagen men efter att Boverket sen kom ut med sina råd och föreskrifter, och intresset svalnat, verkar all förvaltningsstyrning försvunnit efter vad informanterna säger. Kommunerna/förvaltningarna och de anställda däri sköter sig mer eller mindre själva och försöker följa de förordningar och råd som Boverket gett - utifrån hur de själva tolkar dem och efter de resurser de har till förfogande. Organisationsstyrning är då sannolikt den enda styrning som sker för tillfället, åtminstone när det gäller Kalmar eftersom de inte utövar, en vad jag kan se, samhällsstyrning gällande sitt tillsynsansvar. Intressenter och samhällsmedlemmar verkar, enligt informanterna inte höras något nämnvärt därför bör ansvaret för utformandet av samhällstyrningen i detta fall antingen ligga hos politikerna eller hos de förvaltningsverksamma.
Empiriskt sett så är det förmodligen så att politikerna bär ansvar för utformningen av samhällsstyrningen i Karlskrona, eftersom de förvaltningsverksamma där har följt de föreskrifter och råd som Boverket tagit fram, enligt egna tolkningar, liksom det troligtvis var tänkt. I Kalmar har sannolikt de förvaltningsverksammas bristande kunskaper och förståelse lett till en avsaknad av samhällsstyrning i detta fall, därför bär de också ansvaret för en ej utformad samhällsstyrning. Michel Lipskys tes är, enligt Sannerstedt, att närbyråkrater har så
