Representativ demokrati 2.0 : En utvärdering av Malmöinitiativet och Malmöpanelen

Representativ demokrati 2.0

En utvärdering av Malmöinitiativet och Malmöpanelen

Docent Joachim Åström

Lektor i statskunskap

Akademin för humaniora, utbildning och samhällsvetenskap

Örebro universitet

SE-701 82 Örebro

joachim.astrom@oru.se

Fil dr. Thomas Sedelius

Lektor i statsvetenskap

Akademin Hälsa och samhälle

Högskolan Dalarna

791 88 Falun

tse@du.se

2

Introduktion

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Från att i huvudsak varit ett medium för att publicera information har nätet alltmer kommit att bli en plattform för social interaktion och deltagande. Den senaste fasen av utvecklingen på nätet, webben 2.0, karakteriseras av sociala nätverk, samarbete och kommunikation mellan användare. E-deltagandet växer snabbt på ett flera politiska arenor och öppnar nya möjligheter också för den representativa demokratin. Demokratins ofta refererade krissymptom – att medborgarna lämnar partierna, att förtroendet för politiska ledare och institutioner minskar, och att valdeltagandet sjunker – har bidragit till att allt fler representativa institutioner söker nya vägar att skapa meningsfulla relationer till sina medborgare (Fung 2004). Enligt Sveriges Kommuner och Landsting motiveras detta med: i) att förtroendevalda behöver ett bredare underlag inför beslut; ii) att förutsägbarheten för hur det demokratiska systemet fungerar behöver öka; iii) att medborgarna vill engagera sig och då framförallt i frågor som ligger nära dem och; iv) att det finns behov av att öka tilliten till det demokratiska system som påverkar människors vardag (Sveriges Kommuner & Landsting 2009).

Det finns ett mindre antal svenska pionjärkommuner på e-demokratiområdet: till exempel Bollnäs som var igång med webbforum för medborgardialog redan i slutet av 1990-talet samt Kalix och Sigtuna där Rådslagsmetoden utvecklades i början av 2000-talet. Den ambitiösa satsningen på Malmöinitiativet och Malmöpanelen, som denna utvärdering belyser, skriver också in Malmö bland dessa pionjärer. Förarbetet till Malmös satsning är tämligen unikt i en svensk kontext. Det hade sitt ursprung i kommunens IT-arbete och

e-3 beredningens strategi för demokratiutveckling, men efter valet 2006 överfördes huvudansvaret till Styrgruppen för demokratiutveckling. Till grund för de nya e-demokratisatsningarna låg en intern kartläggning av hur centrala nämnder och stadsdelsnämnder arbetar med medborgarinflytande och delaktighet liksom deras inställning till att använda ny teknik för att arbeta med demokratifrågor (Förundersökning om E-demokrati, Malmö stad 2007). Kommunen gjorde även studiebesök, man deltog i konferenser kring e-demokrati och bjöd in forskare till egna seminarier. Av särskild betydelse var sannolikt besöket vid Napier University i Edinburgh – ett av Europas ledande forskningscentrum för e-demokrati – där man tog intryck av de innovativa satsningar som gjorts på andra håll i Europa bland annat i Bristol City Council, skotska parlamentet och tyska Bundestag.

De metoder för e-deltagande som Malmö har valt att satsa på är intressanta av flera skäl. I motsats till direktdemokratiska reformer, där beslutsmakten förs över på medborgarna, syftar e-petitionssystem1 (Malmöinitiativet) och medborgarpaneler (Malmöpanelen) oftast till ökat medborgerligt inflytande i beslutsprocessen, men inte över de faktiska besluten. Båda deltagarformerna är med andra ord utformade med syfte att involvera medborgarna i policyprocesser utan att för den skull frånta förtroendevalda ansvaret för det politiska beslutsfattandet. Samtidigt är metoderna intressanta för att de är av så olika karaktär. Medan Malmöinitiativet syftar till att uppmuntra aktivt deltagande och idéer underifrån för att influera den politiska agendan, styrs Malmöpanelen av kommunens behov av synpunkter och reaktioner på frågor som man själv väljer ut, definierar och avgränsar. Tillsammans har dessa metoder en potential att vitalisera den lokala politiken och bidra till att Malmö tar sina första steg mot en representativ demokrati 2.0, präglad av ökad kommunikation och samarbete mellan politiker och medborgare.

Utvärderingsuppdraget: metod, avgränsning och upplägg

Föreliggande utvärdering har på uppdrag av Malmö stad genomförts av Joachim Åström och Thomas Sedelius som båda är verksamma som disputerade forskare i statskunskap

4 vid Örebro universitet. I uppdragsbeskrivningen för utvärderingen av Malmöinitiativet och Malmöpanelen sägs följande:

Uppdraget består i att göra en utvärdering av Malmöinitiativet och Malmöpanelen. Utvärderingen skall behandla olika aktörers förväntningar och deltagande, hur kommunala processer påverkas samt i vilken utsträckning Malmöpanelen och Malmöinitiativet kan anses stödja, komplettera eller utveckla den representativa demokratin (Uppdragsbeskrivning och avtal mellan Malmö stad och Örebro universitet).

I resurser räknat är omfattningen på utvärderingen relativt begränsad och motsvarar cirka en månads heltidstjänst per person. De begränsade resurserna till trots har ett brett empiriskt underlag av varierande karaktär insamlats för att så långt som möjligt skapa förutsättningar för en utvärdering som kommer åt de centrala delarna i uppdragsbeskrivningen: i) aktörers (medborgare, politiker och tjänstemän) förväntningar och deltagande; ii) påverkan på kommunala processer; och iii) relationen mellan demokratisatsningarna och den representativa demokratin.

Vi redovisar utvärderingen av Malmöinitiativet och Malmöpanelen som två separata avsnitt men med flera gemensamma och återkommande aspekter i båda delarna. Avsnitten innefattar dels medborgarnas mottagande och förväntningar liksom deras faktiska upplevelser och erfarenheter av satsningarna, och dels hur den politiska processen – där också politiker och tjänstemäns perspektiv lyfts in – ser ut. Vi lägger tonvikt vid faktorer som har att göra med representation, återkoppling, dialog, institutionalisering och den politiska processen, liksom sakpolitiskt innehåll. Vi har endast i liten utsträckning fokuserat på tekniska aspekter av e-satsningarna, eftersom detta ligger en bit utanför vårt uppdrag. Huvuddelen av den empiriska insamlingen gjordes under 2009, vilket innebär att vissa data – kanske framförallt kring Malmöinitiativet – hunnit förändrats en del. I det följande presenteras de delar som tillsammans utgör utvärderingens empiriska underlag.

5

Intervjuer

Under 2009-2010 genomfördes 19 intervjuer varav 8 med medborgare, 10 med politiker (varav två fritidspolitiker) och 1 med tjänsteman. Intervjuerna, som fokuserade förhållningssätt, erfarenheter och förväntningar i förhållande till Initiativet och Panelen, var av semistrukturerad karaktär, det vill säga ett antal centrala och gemensamma teman strukturerade varje intervju även om de exakta frågorna och formuleringarna varierade något. Frågornas karaktär varierade också beroende av om intervjupersonen var politiker, tjänsteman eller medborgare.

Enkät till initiativtagarna på Malmöinitiativet

Under april och maj 2009 genomförde vi en enkätundersökning bland de medborgare som lagt egna förslag på Malmöinitiativet (se bilaga 1). Undersökningen följdes även upp med ett begränsat enkätutskick under november 2009. Enkäten som bestod av 27 frågor kring initiativtagarnas uppfattningar och erfarenheter av Malmöinitiativet gick ut per e-post till 73 personer, vilket vid det aktuella tillfället var samtliga personer som någon gång lagt förslag på Malmöinitiativet. Minst fyra e-postadresser var ogiltiga, vilket innebär att totalt 69 personer nåddes av enkäten. Av dessa 69 personer besvarade 39 stycken enkäten, det vill säga en svarsfrekvens på 57 procent. Då vi inte har tillgång till bakgrundsinformation kring de personer som inte svarat kan vi tyvärr inte presentera en bortfallsanalys.

Utvärderingsfrågor i Malmöpanelen

I tredje omgången av Malmöpanelen använde vi möjligheten att ställa 5 utvärderande enkätfrågor till panelmedlemmarna (se bilaga 2). Vid formulerandet av frågorna lades vikt vid att undersöka i vilken utsträckning Malmöpanelen påverkar paneldeltagarnas faktiska förhållningssätt till kommunens verksamhet. Två av frågorna var identiska med motsvarande inflytandefrågor som använts i panelomgång 1. På detta sätt möjliggjordes en effektmätning där medborgarnas attityder vid inledningen av Malmöpanelen kan jämföras med attityderna efter ungefär ett års medverkan i panelen. I utvärderingen har vi även haft nytta av den fråga som ställdes i panelomgång 2 gällande olika former för

6 medborgardialog där Malmöinitiativet är ett av de alternativ som paneldeltagarna fick ta ställning till.

Analyser baserat på dokumentation, litteratur och webbsida

Innehållsliga analyser av dokumentation, litteratur och inte minst Malmöinitiativets webbplats utgör givetvis också viktiga delar av underlaget för utvärderingen. Såväl kvantitativa som kvalitativa sammanställningar har gjorts baserat på de förslag som lagts på Malmöinitiativet. Därtill har bakgrundsdokumentation till e-demokratisatsningarna i Malmö liksom relevant vetenskaplig litteratur och rapporter på området använts frekvent.

7

Malmöinitiativet

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Den grundläggande idén med petitioner är att medborgarna ges möjlighet att uttrycka sin åsikt gentemot offentliga myndigheter på olika nivåer. De som tar initiativ till en petition inbjuder andra medborgare att stödja en framställan med förhoppningen att den kommer att påverka de politiska besluten i myndigheten i fråga.

Petitioner har traditioner som sträcker sig tillbaka till 1200-talet i den anglosaxiska världen. Den äldsta kända petitionen i England dateras till 1215, när Magna Charta gav baroner rätten att framlägga klagomål till kungahuset utan att riskera repressalier. Även i USA är petitionen sedan länge en grundläggande demokratisk rättighet och dess politiska roll har bland annat lyfts fram i motståndet mot slaveriet. Efter att ha varit slumrande en tid har petitionen under senare år fått en mer formell institutionell plats i beslutsprocessen. Samtidigt har man börjat använda Internet för att utveckla petitionen som deltagarform, genom hemsidor som presenterar information om dem, verktyg för att bedriva kampanjer etc. Enligt många kan dessa formaliserade processer och nya tekniska möjligheter tillsammans bidra till att vitalisera petitionen som deltagarform.

När vi studerar e-petitionen är det viktigt att understryka dess fortsatta dubbelnatur: å ena sidan finns den som informell process vilken initieras i det civila samhället (bottom-up), å andra sidan finns den som mer formaliserad process som skapas av institutioner för att uppmuntra medborgarnas deltagande (top-down). Den första kategorin utgör en del av en

8 bredare uppsättning mobiliseringskanaler och proteströrelser på Internet som karakteriseras av en avsaknad av mekanismer som garanterar ett svar från myndigheterna. Här finns olika möjligheter för medborgarna att initiera petitioner och samla signaturer, men relationen till de beslutsfattande processerna är oklar. I anslutning till den andra kategorin kommer vi här att diskutera e-petitionen såsom den används av politiska institutioner för att utveckla det medborgerliga deltagandet. En rad institutioner på lokal, nationell och internationell nivå har på senare tid lanserat e-petitionen som en av flera nya metoder för e-deltagande, varav det skotska parlamentet var först ut i Europa 2004. Det som karakteriserar dessa initiativ är den tydliga kopplingen till beslutsprocessen och att petitionen ges ett formellt svar (i vissa fall måste dock petitionen erhålla ett visst antal signaturer för att få ett svar). Myndigheten erbjuder en möjlighet att lägga fram ett initiativ och samla signaturer, vilket åtföljs av en formell och transparent process där myndigheten är skyldig att behandla petitionen. Hur seriöst detta görs lyfts av många forskare fram som den enskilt viktigaste faktorn för hur framgångsrik denna deltagarform blir. Som Pratchett et al (2009:129) uttrycker det:

The most significant factor for these devices appears to be the extent to which public authorities take petitions seriously in terms of their institutional response. Here the Scottish example stands out as exemplary in the ways that petitions are considered by a significant committee in the Parliament. If petitions are to be more widely promoted, this is the finding that needs to be most widely recognized

Malmöinitiativet är det första e-petitionssystemet i Sverige och kommunen har hämtat mycket av sin inspiration från de brittiska föregångarna. Det märks i synnerhet i de tekniska delarna, som mer eller mindre är identiska med de brittiska kommunernas. Institutionellt utmärker sig emellertid försöket i Malmö, eftersom det ännu så länge saknar en formell koppling till kommunens beslutsorgan. Idén har istället varit att partier eller enskilda politiker ska fånga upp protester, idéer och förslag i Malmöinitiativet och föra dem vidare in i det politiska systemet den traditionella vägen.

9 ’Kommer de, om vi bygger den?’ refererar till filmen Drömmarnas fält från 1989 med Kevin Costner i huvudrollen. Handlingen kretsar kring hans dröm om att anlägga en basebollarena bland Iowas avlägsna majsfält. Han bygger arenan eftersom en mystisk röst försäkrar honom: ’if you build it, they will come’, vilket de också gör (till sist). På senare tid har samma mantra kommit att bli en metaforisk referenspunkt för de drömmar som finns på e-demokratifältet. Om vi bara skapar nya arenor för politiskt deltagande, så kommer medborgarna. Men succén har låtit vänta på sig, även här (Åström 2004).

Om vi får tro Harvardprofessorn Archon Fung (2004) beror detta till stor del på detaljer i arenornas institutionella utformning. Eftersom deras design sätter kontexten och villkoren för deltagarnas interaktion kan vi med ”rätt design” väsentligt öka sannolikheten att lyckas (Åström & Grönlund 2010). Det kan i detta sammanhang finnas anledning att använda de svenska medborgarförslagen som jämförelsepunkt. Bestämmelsen om medborgarförslag (2002) innebar att fullmäktige kunde besluta om att införa en rättighet för alla folkbokförda i kommunen att väcka ärenden i fullmäktige, vilket i likhet med e-petitionen ansågs kunna öka engagemanget i kommunalpolitiska frågor, leda till fler diskussioner mellan medborgarna och minska avståndet mellan väljare och valda (Ds 2005:58). Till medborgarförslagen tycks dock intresset vara tämligen begränsat: flertalet kommuner hade till exempel efter 1,5 år fått in mindre än 10 förslag och 20 procent av kommunerna hade inte fått några förslag alls (Montin 2004). Tidiga erfarenheter av e-petitioner står – det nära släktskapet till trots – i stark kontrast till detta. Denna prisbelönta metod har lyckats attrahera förvånansvärt många medborgare i många olika sammanhang på olika nivåer. Ett exempel är den förre brittiske premiärministern Tony Blairs system för medborgarförslag: Number 10 petitioning system. På några få månader hade 3 400 förslag, med stöd av sammanlagt 2,5 miljoner signaturer av 2,1 miljoner medborgare, samlats in. Till skillnad från många andra metoder tycks således e-petitionen ha ingredienser som gör deltagandet till en för medborgarna särskilt smakfull anrättning (jämför Arnstein, 1969).

Det tycks gälla även i Malmö. Såväl attityder som deltagande tyder på att Initiativet är en välkommen innovation. I figur 1 redovisas svaren på en fråga där den representativt

10 utvalda Malmöpanelen har ombetts att på en skala (1-9) ange hur positiv/negativ man är till Initiativet. Ungefär hälften av respondenterna är klart positiva (7-9), medan endast 8 procent är klart negativa (1-3). Övriga är mer ljummet inställda, eller har ingen åsikt.

Figur 1: Malmöpanelens attityder till Malmöinitiativet (procent)

Not: I andra omgången av Malmöpanelen ställdes följande fråga: ”Hur positiv eller negativ är du till följande, när det gäller att göra det lättare för medborgarna att kommunicera

med politiker och ansvariga i Malmö?” ”Malmöinitiativet” (som redovisas ovan) var ett av alternativen, övriga var ”Möten och sammankomster”, ”Blogg och chatt”, ”Direktkontakt”

Källa: Malmöpanelen 2, www.malmo.se

Det stora antalet ingen-åsikt-svar (19 procent) antyder att många ännu inte vet vad reformen går ut på, eller ens att den finns. Även om det gjordes informationsinsatser av kommunen i samband med lanseringen påpekar flera av intervjupersonerna att vetskapen om Malmöinitiativet är begränsad. Som en av initiativtagarna uttrycker det:

Technical part is top, but the problem is, there aren’t more than some 100 people knowing of its existence. Malmöinitiativet should be mentioned in newspapers, have banners placed on other internet pages, be talked about. Why on earth do all the citizens of Malmo get 5 different unwanted newspapers and magazines in their mail weekly, when the information about Malmöinitiativet is not in them?

Vidare kan en del positiva omdömen sannolikt vara ett uttryck för en generell hållning, snarare än ett ställningstagande till en specifik metod. Medborgarna, som i allt större

19 24 12 13 10 12 4 4 1 3 0 5 10 15 20 25 30

Vet ej/ingen åsikt Mycket positiv 9 8 7 6 5 4 3 2 Mycket negativ 1

11 utsträckning har förlorat förtroendet för sina representanter, tenderar i princip att vara positiva till alla initiativ som gör att de kan bli lyssnade till. Det kan gälla offentliga möten, enskilda samtal med politiker eller, som här, metoder för e-deltagande. Ungefär så här kan det låta:

Jag tycker att det är ett jättebra initiativ det här med Malmöinitiativet, och Malmöpanelen också. Det ger en väldig trovärdighet åt kommunen och politikerna. Politikerna har ju inte så hög trovärdighet annars, det märker man ju (Intervjuad initiativtagare).

Ett jättebra initiativ! (…) Det finns massor med människor i samhället som är viktiga att lyssna på. Människor som jobbar mitt bland problemen och alltid diskuterar möjliga lösningar. Man hör det jämt! Ta vara på dem! (Initiativtagare i enkäten)

Verkligt intressant blir det därför först när vi analyserar steget från en principiellt positiv hållning till ett faktiskt deltagande. Det är här vi finner det fenomen som brukar kallas

rationell ignorans (Downs 1957). Poängen är att deltagande tar tid, kraft och resurser; det

har en kostnad. Medborgarna måste således vara försäkrade om att det är mödan värt, i termer av förväntade fördelar. I annat fall avstår de ifrån att engagera sig. Av studier om vilken typ av deltagande medborgarna föredrar framgår dels att tron på den specifika metodens verkansgrad och effekt är avgörande. Dessutom är det viktigt att formen för deltagande inte är för krävande. Utmaningen ligger således i att utveckla former för deltagande som gör det möjligt för medborgarna att påverka politiken på ett meningsfullt sätt, som garanterar att politikerna lyssnar och svarar, men som också tar medborgarnas begränsade förutsättningar på allvar (Fox 2009).

När vi frågar initiativtagarna vilka egenskaper som övertygat dem om att delta i Malmöinitiativet lyfter de fram just enkelheten som en nyckel. Tävlingsmomentet, att samla signaturer, är en annan. En tredje är offentligheten och möjligheten att initiativtagarna och deras idéer kan uppmärksammas, inte bara på webbplatsen, utan också i media och den allmänna debatten. Sist men inte minst viktig är den förväntade möjligheten att få svar på en för den enskilde pressande politisk fråga, när en sådan fråga dyker upp. Sammantaget framkommer således ett flertal logiska argument till varför

12 medborgarna ser Malmöinitiativet som en särskilt attraktiv och användbar metod för politiskt deltagande.

Figur 2: Initiativ och signaturer per initiativ över tid (antal och medelvärde)

Källa: Malmöinitiativets webbplats, www.malmo.se [2009-11-10]

Det faktiska deltagandet i Malmö kan efter 16 månader summeras till 210 initiativ och 5 500 signaturer, fördelade enligt figur 2 ovan. Figuren visar att anstormningen av förslag de första fyra månaderna med tiden har lagt sig på en nivå om ungefär tio förslag i månaden, medan det genomsnittliga antalet signaturer per initiativ har ökat något. Om vi jämför detta med situationen i Bristol kan två slutsatser dras. För det första att antalet initiativ är betydligt högre i Malmö. I Bristol registrerades 28 e-petitioner under den första tiden – mellan september 2004 och januari 2006. För det andra att andelen signaturer per initiativ är väsentligt högre i Bristol, som registrerade 9 590 signaturer under samma period. Det är ett intressant resultat, som möjligen kan förstås mot bakgrund av designmässiga olikheter. I Malmö är som antyddes i inledningen processen mindre formaliserad än vad den är i Bristol, utan krav kopplade till vare sig formuleringen av petitioner eller till kommunens granskning och återkoppling. Denna modell innebär möjligen lägre trösklar för den som vill skriva petitioner, men också svagare incitament för dem som vill signera.

89 36 43 42 18 25 22 34 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

juli-okt 08 nov-feb mars-juni juli-okt 09

Antal initiativ

13

Vilka är initiativtagarna?

Det vi vet om politiskt deltagande i etablerade demokratier är att det generellt sett är högst bland den välutbildade vita medelklassen, och generellt sett också högre bland män än bland kvinnor. Förklaringen handlar om socioekonomiska resurser i termer av utbildning, inkomst och social ställning, vilka i sin tur hänger samman med politiskt intresse och motivation. Redan för 30 år sedan argumenterade MacPherson (1977) för att det politiska deltagandet i västerländska demokratier befinner sig i en ond cirkel. En ökad jämlikhet i samhället är nödvändig för att öka det politiska deltagandet, menade han, men för att skapa ökad jämlikhet fordras ett ökat politiskt deltagande. Utmaningen ligger i att bryta sig in i denna cirkel.

Vilka förhoppningar kan knytas till den senaste informationstekniken när det gäller att mobilisera nya aktörer och grupper? Under ganska lång tid har empiriska data pekat på att det traditionella deltagandets skevheter reproduceras online. Den nedslående slutsatsen har varit att e-deltagande är som vilken annan form av deltagande som helst när det kommer till betydelsen av socioekonomiska resurser. På senare tid har dock ett flertal studier pekat i en mer hoppingivande riktning (e.g. Gibson et al. 2005; Di Gennaro & Dutton 2006). Bland annat visar Gibson et al. (2005) – i en studie av flera olika former av e-deltagande i Storbritannien – att e-deltagande är mindre påverkat av socioekonomiska faktorer, såsom utbildning och social ställning, än traditionellt politiskt deltagande. Istället visar de att faktorer relaterade till tekniken i sig själv är viktiga. Själva användandet av Internet kan förstärka och uppmuntra deltagande och engagemang alldeles oavsett socioekonomiska resurser och politiska intresset i utgångsläget. Gibson et al (2005) talar om e-stimuli, alltså en process där erfarenheter av den nya tekniken förstärker dess användande samtidigt som trösklarna för att uttrycka åsikter, få feedback och kommunicera blir lägre.

Resultatet av denna studie visar att en stark förtrogenhet med Internet är kännetecknande för dem som är aktiva på Malmöinitiativet. Samtliga (100 procent) av dem som besvarade enkäten uppger att de använder Internet dagligen, 75 procent att de läser bloggar, och

14 drygt 30 procent att de har en egen blogg (tabell 1). Även våra intervjuer förstärker bilden av att initiativtagarna använder nätet i sin vardag, liksom att de i flera fall är vana att delta i sociala nätverk online. Följer vi den forskning som visar att Internetanvändande i sig kan ha betydelse för politiskt deltagande betyder detta att det finns en möjlighet att nå nya aktörer och grupper genom Malmöinitiativet. Vårt begränsade underlag ger knappast utrymme för långtgående slutsatser om detta men när vi ställer frågan ”om du skulle ha lämnat ditt förslag på annat sätt om inte Malmöinitiativet funnits” svarar 51 procent nej. Det betyder att Malmöinitiativet fångar upp och kanaliserar ett politiskt engagemang som annars inte skulle komma till uttryck. Här kan tilläggas att på frågan om man upplever ”att den elektroniska plattformen i sig gör initiativrätten mer tillgänglig och enklare” svarar hela 94 procent ja.

Samtidigt antyder resultaten att socioekonomiska faktorer fortfarande är av stor betydelse. Det står klart att män i högre utsträckning än kvinnor har utnyttjat möjligheten. Männen utgör 65 procent och kvinnorna utgör 35 procent av initiativtagarna. På motsvarande sätt är det förväntat att andelen högutbildade är större än andelen med lägre utbildning även om våra resultat här indikerar en markant skillnad: 67 procent med högskoleutbildning mot 31 procent med gymnasium eller enbart grundskola. Om vi också ser till stadsdelstillhörighet (bland dem som besvarat enkäten) tycks det som om vi har en klar majoritet av initiativtagare boende i och kring de centrala delarna av Malmö. Här skall poängteras att representationsmönstret sannolikt förstärks av att många som väljer att besvara enkätundersökningar av det här slaget oftast är socioekonomiskt starka.

Vidare kan vi se att knappt 40 procent av initiativtagarna är mellan 20-39 år medan ytterligare 33 procent tillhör den något äldre gruppen 40-59 år. Än så länge är det få initiativtagare som är under 20, liksom över 60 år. I jämförelser med vad andra studier kring e-deltagande visat är det förväntat att Malmöinitiativet attraherar gruppen 20-39 åringar men kanske mer förvånande att personer under 20 år är så pass få bland initiativtagarna.

15

Tabell 1: Medborgarna som lagt förslag på Malmöinitiativet, procent

Andel Andel *Kön Stadsdel Kvinnor 35 Centrum 20 Män 65 S:a/V:a innerstaden 39 Limham-Bunkeflo 8 Fosie/Oxie/Husie/Kirseberg 20 Ålder Annan 12 0-19 4 20-39 39 Partimedlem 27 40-59 35

60- 14 Röstade i senaste valet 2006 94

Utbildning Använder Internet dagligen 100

Grundskola 4

Gymnasium 27 Läser bloggar 76

Högskoleexamen 67

Egen blogg 31

Not: * Könsfördelningen baseras på antalet initiativtagare (inaktiva och aktiva förslag) på Malmöinitiativets webbplats per den 10 november 2009. Fördelningen vad gäller ålder, utbildning och stadsdel är baserade på dem som besvarade enkäten som skickades ut till förslagsställare på Malmöinitiativet under april-maj samt november 2009.

Källa: Enkät, Malmöinitiativet, 2009 samt www.malmo.se [2009-11-10]

I vilken utsträckning är då en överrepresentation av resursstarka personer bland initiativtagarna att betrakta som ett problem? De flesta demokratiforskare instämmer sannolikt i att det demokratiska systemet i sin helhet bör präglas av politisk jämlikhet. Det betyder inte att alla enskilda delar av systemet alltid måste uppvisa politisk jämlikhet. Saward (2003) och Parkinson (2006) understryker snarare att vi inte behöver stå inför ett demokratiproblem bara för att en mekanism bland en mängd mekanismer för deltagande och representation uppvisar skevheter. Av betydelse är dock det sätt som deltagandet ifråga länkas till det formella beslutsfattandet. Är deltagandet direkt, som i en beslutande folkomröstning, finns anledning till oro. Om medborgarna inte deltar direkt i själva

16 beslutsfattandet - vilket de inte gör i Malmöinitiativet - bevaras den representativa demokratins ansvarskedja och problemet med icke-representativitet reduceras markant (O’Neill 2002).

Poängen med Malmöinitiativet är dock att nå ut till de röster som vanligtvis inte hörs. Av detta skäl finns anledning att ta initiativtagarnas skeva profil på allvar och fundera kring åtgärder för en bredare spridning. Ytterligare satsningar på information och utbildning – möjligen med särskild inriktning mot de stadsdelar från vilka det politiska deltagandet är generellt svagt – är eftersträvansvärd. Kommunen kan här också dra nytta av den resurs som folkbildningsorganisationerna utgör. Att överbrygga digitala klyftor är ett av studieförbundens huvuduppdrag (som de erhåller ett väsentligt statligt stöd för), men många av dem söker trevande efter sin roll i det nya informationssamhället. Förslagsvis ges dessa i uppdrag att genom uppsökande verksamhet i bostadsområden utbilda malmöborna kring de möjligheter som kommunens e-demokratisatsningar erbjuder. En medverkan i verkliga situationer och processer torde ge unika möjligheter att få kunskaper om exkluderingens och inkluderingens mekanismer på marken. Samtidigt som Studieförbunden kan bidra som en resurs i arbetet med att inkludera tidigare exkluderade grupper i utvecklingen av e-demokrati, är det således erfarenheter som de kan använda i sin övriga verksamhet.

Vardagslivets konkreta politik

Tar vi medborgarnas politiska engagemang på allvar bör vi också intressera oss för vad vill de säga, uppmärksamma, protestera mot, förändra. Den demokratipolitiska debatten präglas av viss ängslan och osäkerhet i detta avseende, vilket illustrerar varför den representativa demokratin är i behov av reformering och samtidigt förklarar varför en sådan reformering ofta stoppas. En grundläggande farhåga som finns är att reformer som Malmöinitiativet föranleder ett minskat intresse för partierna. Ska partier ersättas med petitioner?

En genomgång av initiativens karaktär kan ge oss viss information i denna fråga. Den visar att mycket få initiativ handlar om tydligt ideologiskt laddade eller partipolitiska

17 frågor rörande exempelvis fördelningspolitik, skattenivåer och välfärd. Frågor om social jämlikhet, utsatthet eller segregation syns inte heller bland förslagen. Och invandringspolitiken, liksom de främlingsfientliga inslagen, lyser också med sin frånvaro. Istället är det närmiljön och vardagslivets konkreta politik som står i fokus (jämför Montin 2004; Sveriges Kommuner & Landsting 2010). Trafikmiljöns parker, vägar och kollektivtrafik dominerar stort, med olika krav på och idéer om bilfria gator, nya cykelstråk, infrastruktur för elbilar etc. Andra förslag har en trygghetsdimension, till exempel de som handlar om spridning av polisstationer ut i stadsdelarna, rädsla för miljögifter och idéer om särskilda kvinnofridsområden. Det går i flera fall också att identifiera en ungdomskaraktär, delvis genom miljöprofilen på många förslag, men också i förslag om till exempel fler bostäder för unga och studenter, fler grafittiväggar och ungdomshus. De tio mest signerade initiativen (november 2009) visar ganska väl vad det kan handla om (figur 3).

Figur 3: De tio mest signerade initiativen på Malmöinitiativet, november 2009

Källa: Malmöinitiativets webbplats, 2009-11-13

Förutom att initiativen har en sakpolitisk karaktär så är de oftast konkreta i sin utformning och mynnar ofta ut i mer eller mindre precist formulerade förslag.

1146 476 324 ₃₀₁ 244 ₂₀₉ 176 ₁₅₄ 130 128 100 300 500 700 900 1100

18 Vardaglighet och konkretion betyder dock inte att förslagen endast handlar om ”cykelställsfrågor”, vilket ibland antyds i debatten. Tvärtom kan man bakom många av initiativen skönja ett reellt politiskt intresse och engagemang. Initiativtagarna är dessutom ofta bärare av erfarenhetsbaserad kunskap med inblick i specifika förhållanden som deras förtroendevalda representanter inte kan förväntas ha tillgång till. Tre korta fallbeskrivningar hämtade från Malmöinitiativet kan fungera som illustration.

Fall 1: Cykelentusiasten

Enligt cykelentusiasten är det bilisterna som är den prioriterade gruppen i dagens samhälle. Även om många är medvetna om att biltrafiken måste minska för att trafikmiljön och luftkvaliteten ska bli bättre, saknas den politiska viljan att göra något åt saken. Många av de etablerade politikerna är influerade av sin tid, menar han, uppvuxna i ett samhälle där bilen har varit en lika naturlig del av livet som hem och bostad. De är också påverkade av de starka intressen som finns: ”det är ingen som vågar försvåra för bilisterna”.

En rad praktiska problemställningar i relation till cyklar, cykling och cyklisters förutsättningar är utgångspunkten för det politiska engagemanget; ett engagemang som i hög grad tycks vara ”själv-reflexivt” med en öppenhet inför olika former av gemenskaper och deltagarformer. När han var yngre var han partipolitiskt engagerad, i ungdomsförbund, och mer av en idealist. Men ”man tappar tron på den goda viljan när man blir äldre, och inser att allting inte går att förändra.” Därmed faller det sig mer naturligt, numera, att engagera sig i avgränsade sakfrågor istället för i partipolitiken.

Information om Malmöinitiativet fick cykelentusiasten genom någon av gratistidningarna, Metro eller om det var City. Han såg detta som ett intressant och enkelt nytt sätt att sprida sina idéer, få kontakt med andra som tycker som han och i slutändan förhoppningsvis också påverka den politiska agendan. Hans första initiativ handlade om att bygga en ordentlig cykelväg längs Regementsgatan, som är en av Malmös största gator. Delar av den gatan har cykelgata, men större delen har det inte. Genom att informera om förslaget - t ex i den cykelaffär han jobbar och via föreningen Cykla i Malmös hemsida - har han fått ett 60-tal röster; ett stöd som har ökat hans politiska motivation: ”det känns som att man faktiskt kan påverka”. Men lika viktig som möjligheten att påverka är nog önskan om att bli sedd och

19

lyssnad till. Cykelentusiasten jämför sig med dem som ställer upp i Idol. Man vill bli ”upptäckt”, säger han.

Fall 2: Sportfiskaren

Sportfiskaren flyttade till Malmö när han började läsa vid Malmö högskola för åtta år sedan. Hans stora intressen är fotboll och sportfiske. Han har aldrig varit med i något politiskt parti, men han har med tiden blivit allt mer engagerad i politiska frågor och han försöker ta sitt medborgaransvar när han kan. Förutom att han lämnat förslag i Malmöinitiativet är han medlem i Malmöpanelen. Till detta kan fogas att han under våren 2009 deltog i European Citizen Consultation i Örebro, en stor all-europeisk medborgardialog om Europas framtid. Sportfiskaren beskriver sig själv som en intresserad medborgare, men ser den formella politiken som byråkratisk: ”man vet knappt vad de gör här i huset ju, nämnder, politiker och tjänstemän i en enda röra”. De nya deltagarformerna gör det hela mer konkret, säger han, ett enkelt sätt att göra ett bidrag utifrån sina egna förutsättningar och sitt eget perspektiv. Det är bra att man ges möjlighet att få göra sin röst även på detta sätt, säga vad man tycker, ge förslag och så.

Idén bakom sportfiskarens förslag väcktes under någon av många dagar nere vid hamnen, vilket är nästan det enda stället som sportfiskarna kan vara på. Det är många som utnyttjar denna möjlighet, säger han, framför allt på sommarhalvåret när det kommer horngädda eller torsk och sill. Problemet är att ”det ser för jävligt ut där nere på sommaren, engångsgrillar och skit överallt”. Kommunen har varken ordnat med belysning eller soptunnor. Med detta i åtanke ville han få upp sportfisket på den politiska agendan. ”Det gäller ju att ta vara på de utvecklingsmöjligheter man har. Det är ett bra fiske och det är en rätt så stor grej, det är många som fiskar. Så jag tänkte gör de något så gör de något.”

Om inte Malmöinitiativet hade gjort det så enkelt att lämna in ett förslag hade han förmodligen inte gjort något alls åt saken, säger han. Hans insatser för att få andra att stödja förslaget begränsar sig till att han pratat med kompisar som fiskar och skickat mejl till två sportfiskeaffärer. Den ena affären la upp förslaget på sin hemsida, vilket resulterade i ett trettiotal röster samma dag. Vid skrivande stund har förslaget samlat 60 underskrifter. I

20

detta sammanhang vill sportfiskaren poängtera två saker. Å ena sidan känner han sig mer engagerad och delaktig i kommunpolitiken genom att delta i Malmöinitiativet. Å andra sidan måste man ha rimliga förväntningar på hur mycket tid folk kan lägga ner på sina förslag. Han kan inte jobba hur mycket som helst för detta, utan det måste vara kommunens roll att ta hand om förslagen och föra dem vidare.

Fall 3: Nätverket för en giftfri stadsmiljö

Mitt i centrala Malmö, bland bostäder, företag, skolor och dagis, ligger en av Skånes farligaste fabriker. En gång låg fabriken i ett industriområde i utkanten av Malmö, men med åren har staden växt och nu ligger den väldigt centralt. När föreningen Kulturhuset Kontrapunkt hyrde en lokal i närheten för att starta kulturhus med verkstäder och musik tog planerna stopp när de skulle bygga om, eftersom företaget låg för nära. Men istället för att ge upp och leta efter en ny lokal, startade ungdomarna, nu oroade av eventuella giftutsläpp, ett nätverk för att upplysa allmänheten och få till en förändring. Tillsammans med ett tiotal föreningar, boende i området och andra engagerade personer lämnade man in ett initiativ som gick ut på att företaget slutar använda propylenoxid i tillverkningen eller flyttar verksamheten; att berörda myndigheter omprövar företagets miljötillstånd och tillståndet att använda propylenoxid i tätbebyggt område; att stadsplanen för området ses över; och ”att man sätter människors liv och hälsa framför privata giftindustriers vinstintressen”.

Nätverket använde en rad informations och kommunikationskanaler i sin mobilisering för en giftfri stadsmiljö. Navet bestod av en hemsida, giftfristad.nu, där det fanns en stor

21

mängd ständigt uppdaterad information och länkar till artiklar och andra medier, möjlighet att bli medlem i nätverket, skriva under namninsamlingen och få veta vad som var på gång, stormöten etc. Initiativtagarna var dessutom väl förtrogna med sociala medier och utnyttjade dessa på ett strategiskt sätt. Budskapet spreds mycket snabbt via Facebook och i bloggosfären, samtidigt som traditionell press och TV fångade upp vad som var på gång och informerade den breda allmänheten. Tempot i kommunikationen gav effekt. Samtidigt som det var enkelt att bli en del av kampanjen bidrog det snabba informationsflödet till engagemang, en känsla av delaktighet och av att vara bland likasinnade. Redan efter två dygn hade ca 1000 personer skrivit under initiativet. Tre månader senare hade samma initiativ ca 2500 signaturer (mars 2010).

Avslutningsvis kan två allmänna reflektioner göras i relation till initiativens innehåll. För det första förefaller Initiativets innehållsliga karaktär inte skapa några omedelbara problem för de politiska partierna, eftersom det i huvudsak uppfattas som en kanal för att föra fram krav och förslag i relativt konkreta sakpolitiska frågor (jämför SOU 2001:48, sid. 427). Snarare än att vara en konkurrerande arena för ideologiska frågor framstår Initiativet som en möjlig kontaktyta mellan partipolitiken och vardagspolitiken, det universella och det partikulära; en plats där medborgarnas vardagskunskaper och politiska systemkunskaper skulle kunna balanseras och integreras. En initiativtagare som också är fritidspolitiker uttrycker det på följande sätt.

Att medborgare får skicka in egna förslag tycker jag är en rolig grej för ibland så kan det ju bli lite väl inåtriktat. Alltså att varje parti har sina frågor som man förhåller sig till som rör mer partiverkligheten, de parlamentariska uppdragen och den ekonomiska verkligheten. Man går in i en annan referensram än vanliga medborgare, som kanske tycker vissa grejer är helt tokiga i sin vardag, som politikerna kanske inte har tänkt på (Intervjuad initiativtagare, fritidspolitiker)

För den kommande diskussionen finns det för det andra anledning att reflektera kring till vem initiativen bör riktas, om de ska hanteras av någon kommunal politisk instans. Om vi tänker oss att medborgarna skulle lägga fram motsvarande initiativ genom Medborgarförslag på stadsdelsnivå så skulle dessa i de flesta fall ligga utanför stadsdelsnämndens kompetensområde. I dagsläget finns därmed inte någon naturlig

22 brygga mellan initiativ och Medborgarförslag i Malmö. Eftersom fullmäktige enligt 3 kap. 9§ kommunallagen (1991:900) beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars större vikt för kommunen, skulle inte heller fullmäktige utgöra rätt instans. Det vore istället mer naturligt att - i enlighet med reglerna om förenklad hantering av medborgarförslag (Ds 2005:58) - göra det möjligt för fullmäktige att överlåta till styrelsen eller annan central nämnd att hantera ärenden som väcks genom initiativ. Engagemangets innehållsliga karaktär tyder på att de centrala nämnderna oftast utgör den lägsta effektiva nivån för att handlägga och svara på initiativ, om man väljer att formalisera processen.

Det deliberativa inslaget

Medborgare av idag tycks alltså engagera sig i konkreta sakpolitiska frågor och väljer ofta bort partipolitiken. De söker former som har stor verkansgrad, men som tar lite tid. Det gynnar Malmöinitiativet och andra petitionssystem. En möjlig svaghet med modellen är dock frånvaron av deliberativa mekanismer som kan bidra till att deltagarna seriöst och på ett reflekterat sätt väger olika argument mot varandra; för och emot en idé eller ett förslag. På Malmöinitiativet finns en ruta för kommentarer i anslutning till de olika initiativen, men inget fullödigt diskussionsforum. De som bidrar med kommentarer samtalar i egentlig mening inte med varandra, utan postar notiser för andra att läsa. Övriga deltagare kan svara på en kommentar (vilket är ovanligt), men då handlar det likaledes om att posta en notis för övriga att läsa.

Malmöinitiativet kan dock – trots att det i sig saknar deliberativa mekanismer – bidra till en mer deliberativ demokrati. Det framgår dels av den uppmärksamhet olika initiativ fått i media. Genom återkommande artiklar i dagspressen och nyhetsreportage i TV har Malmöinitiativet redan idag berikat den lokalpolitiska debatten. Dessutom har Malmöinitiativet bidragit till en mobilisering av röster och ett gemensamt formande av idéer på andra arenor: på Facebook, i bloggosfären, i föreningar, på gator och torg. Nätverket för en giftfri stad är ett slående exempel, med mängder av aktiviteter på ett flertal arenor. Dessa aktiviteter uppfyller förvisso inte i sig kraven på en till fullo

23 deliberativ debatt, eftersom de huvudsakligen syftar till att mobilisera supporters och inte till att diskutera med oliktänkande. Men som Sunstein poängterar i citatet nedan bidrar tillvägagångssättet likväl med viktiga demokratiska värden.

A certain measure of isolation will, in some cases, be crucial to the development of ideas and approaches that would not otherwise emerge and that deserve a social hearing. Members of low-status groups are often quite within heterogeneous bodies, and deliberation in such bodies tends to be dominated by high-status members. Any shift … that increases the number of deliberating enclaves will likewise increase the diversity of society´s aggregate “argument pool”. (Sunstein 2000: 45)

Det senare är något som man skulle kunna stärka inom ramen för Malmöinitiativet genom att öppna för fler narrativa, berättande inslag (jfr Young 1996). Narrativa inslag har med den nya tekniken (”digital storytelling”) blivit allt vanligare i olika områden och det ligger väl i linje med Initiativets nuvarande logik. Man kan till exempel tänka sig att medborgarna ges möjlighet att i personlig berättande stil beskriva varför ett initiativ är viktigt för just dem varefter dessa berättelser skulle kunna göras till föremål för övriga att läsa, kommentera och rangordna. De mest engagerade kan förväntas skriva berättelser, de något mindre engagerade kommentera och övriga endast läsa och rangordna berättelsen. Högt rankade berättelser skulle hamna högst upp på listan och därmed bli synbara för många, vilket kan sporra fler att berätta. Att rangordna berättelser är något annat än att signera konkreta förslag och skulle möjligen göra olika medborgares vardagslivserfarenheter, upplevelser, känslor och kunskaper mer tydligt närvarande på Malmöinitiativet. Att berätta och bemöta andras personliga berättelser inbjuder till dialogiskhet, ömsesidig förståelse och förtroende, eftersom deltagarna kan ge uttryck för sina identiteter och få inblick i andras situation och perspektiv.

En annan möjlig väg att gå för att utveckla de deliberativa mekanismerna är via diskussionsforum kopplade till de olika initiativen. Detta har politikerna i styrgruppen efterfrågat vid ett flertal tillfällen och det finns skäl att tro att ett sådant forum skulle kunna ge medborgare och förtroendevalda en möjlighet att på ett mer nyanserat sätt diskutera olika aspekter av ett förslag och det kan därmed också ge de förtroendevalda ett

24 bättre underlag att ta ställning till. Incitamenten för att engagera sig i deliberativa samtal anses dock vara störst när det finns en strävan efter konsensus och skäl att tro att goda argument väger tyngre än antal röster. Om votering eller aggregering introduceras avtar vanligtvis incitamenten att diskutera i takt med antalet deltagare som inkluderas i processen – majoritetsdynamiken tar över (Chambers 2001; Åström 2004). Eftersom Malmöinitiativet är öppet för alla som vill delta och aggregering av signaturer är ett framträdande drag så torde alltså drivkraften för debatt i detta forum vara relativt liten. Till detta kan fogas incitamentsstrukturen på Internet och medborgarnas politiska beteende on-line, vilket präglas av låga trösklar, högt deltagande, individualisering, känslouttryck såväl som logiska argument samt en pluralitet av uttrycksformer (text, musik, film etc.) och arenor. Så även om vi strävar efter mer deliberativa former av kommunikation är det viktigt att ha realistiska förväntningar och inte glömma att politisk kommunikation också har andra värden i relation till policy och politikskapande (Vedel 2006; Chadwick 2009).

Nog så viktigt utifrån en deliberativ synvinkel är att uppmuntra till mer genomtänkta och reflekterande initiativ. Det vi ser idag är att relativt många initiativ är väldigt kortfattade och att några av de aktiva personerna har lagt väldigt många förslag, vilket kan ge intrycket av att det är ett fåtal personer som i huvudsak kommunicerar och bekräftar varandra. Som exempel kan nämnas att den 9 september 2009 hade en och samma person lagt 29 av totalt 94 aktiva förslag, det vill säga den personen stod ensam för drygt 30 procent av initiativen. Detta kan mycket väl vara ett hinder för att bredda deltagandet. Här finns skäl att fundera över debattregler som förhindrar att enskilda personer ”kapar” forumet. Precis som i andra politiska sammanhang där debattregler och talarordning är självklara inslag kan man här laborera med regler som begränsar antalet initiativ per individ under en och samma period. För det andra kan man fundera över om en gräns, där initiativ som får ett visst antal signaturer erhåller svar medan andra inte får det, kan höja motivationen att lägga mer tid på förslagen. För det tredje skulle man kunna ta kontakt med initiativtagare och erbjuda ett visst stöd när de ska formulera sina förslag.

25 Vilken är då medborgarnas bedömning av Initiativet? Vad kan det betyda för demokratin och vad förväntar man sig för respons? Det är tydligt att initiativtagarna ser en stor potential i Malmöinitiativet. Ungefär 4 av 5 instämmer i att Initiativet kan bidra till att stärka medborgarnas röst i relation till kommunen; att det kan förbättra kommunens beslutsunderlag; liksom att det kan föra medborgarna närmare politikerna. Kanske ännu mer noterbart är att mer än 70 procent av de svarande också instämmer i att Initiativet kan bidra till att stärka medborgarnas förtroende för kommunen och dess politiker.

Figur 4: Initiativtagarnas uppfattning om Malmöinitiativets potential, procent

”Malmöinitiativet har en potential…

Not: Svaren ”Vet ej/ingen åsikt” redovisas inte i figuren Källa: Enkät, Malmöinitiativet 2009

Myntet har dock som bekant två sidor. Om Malmöinitiativet skall bli framgångsrikt – i termer av att det i någon mån kan bidra till en bättre fungerande demokratisk process – kan det inte bara vara en symbolisk gest. Det anses otillräckligt om satsningen endast ”tillåter” medborgerligt deltagande. Snarare är tillåtandet själva startpunkten. Medborgarna förväntar sig inte nödvändigtvis att initiativen blir verklighet, men de

22 12 12 10 71 79 81 83 0 50 100

..att stärka medborgarnas förtroende för kommunen och dess politiker" ..att föra kommunens politiker närmare

medborgarna"

..att förbättra kommunens beslutsunderlag" ..att stärka medborgarnas röst i relation till

kommunen"

26 förväntar sig att deras förslag blir tagna på allvar och att det sker en tydlig återkoppling om vad som händer i nästa led. Några röster som fångar detta:

Jag skulle ju vilja att de lyssnar på förslaget… Det kan nog hända att de lyssnar ändå. Ja, det hoppas jag. Annars orkar man ju inte bry sig. (Intervjuad initiativtagare)

Om det skulle vara så att det efter ett tag skulle visa sig att politikerna inte alls har varit inne och läst dom här förslagen, till exempel att någon tjänsteman avslöjar att det här liksom är ett spel för gallerierna. Ett demokratiprojekt som bara är en skenmanöver, liksom. Det är aldrig någon som läser och det har aldrig varit en tanke om att man ska ta till sig dom här idéerna. Då skulle jag bli besviken! Vi får definitivt hoppas att det inte är så. (Intervjuad initiativtagare)

De enkätsvar vi fått kring initiativtagarnas förväntningar efter att de skickat sina initiativ sammanfattas i figur 5. Mer än 80 procent förväntade sig att ”politikerna läste” initiativet, vilket kan uppfattas som medborgarnas mest grundläggande krav bland de alternativ som gavs i enkäten. Drygt 70 procent förväntade sig även återkoppling kring initiativets fortsatta hantering, liksom ”att berörda nämnder och/eller fullmäktige skulle informeras”. Över hälften uppger också att de förväntade sig att ”att berörda nämnder och/eller fullmäktige skulle diskutera frågan”.

Figur 5: Initiativtagarnas förväntningar på hur initiativen tas emot och hanteras,

procent

27 Not: Svaren ”Vet ej/ingen åsikt” redovisas inte i figuren

Källa: Enkät, Malmöinitiativet 2009

Även en förvånansvärt stor andel av initiativtagarna instämmer också i förväntan om att ”förslaget skulle genomföras i praktiken”. Flera av de intervjuer vi gjort med initiativtagare visar samtidigt på ett ganska realistiskt förhållningssätt till det egna förslagets möjligheter. Ett exempel:

Samtidigt är jag medveten om att det ju är en mycket större process än att en medborgare kommer med ett förslag och sen genomförs det. Det fungerar ju inte riktigt så. Men nånstans när man en förhoppning att någon ska ta till sig ett av mina förslag och arbeta igenom det så att det kan bli verklighet. (Intervjuad initiativtagare)

Den faktiska responsen står ändå inte i proportion till förväntningarna. När vi ställer frågan om i vilken utsträckning initiativtagarna fått någon faktisk respons från kommunens politiker med anledning av sina initiativ är det endast 13 procent (varav några är partipolitiskt aktiva) som svarar ja. Nästan lika många har blivit kontaktade av en journalist och nästan dubbelt så många har blivit kontaktad av en annan medborgare med anledning av sitt initiativ (figur 5).

Figur 5: Initiativtagarnas upplevelser av respons med anledning av initiativen, procent 44 39 25 18 10 48 56 71 71 83 0 50 100

..att det skulle genomföras i praktiken" ..att berörda nämnder och/eller fullmäktige

skulle diskutera frågan"

..att berörda nämnder och/eller fullmäktige skulle informeras"

..att få återkoppling om hur initiativet tagits emot och kommer att hanteras" ..att kommunens politiker skulle läsa det"

28 Källa: Enkät, Malmöinitiativet 2009

Diskrepansen mellan förväntad och faktisk återkoppling skapar osäkerhet och riskerar att undergräva förtroendet för hela satsningen. Citaten nedan ger en antydan om hur sårbar Malmöinitiativets demokratiska potential är:

Hade jag varit ansvarig för Malmöinitiativet hade jag om det kom ett inlägg direkt svarat med: ”Tack för ditt inlägg” […] vi tar dina åsikter på allvar. Men som sagt det var ett tag sedan jag la upp det och jag har inte hört ett ord från dom. (Intervjuad initiativtagare)

Jag funderade lite vad jag tycker om Malmöinitiativet, och jag kan nog känna att det är som ett opium för folket. Att ”nu har vi en kanal där folk får tycka till lite”. De får lägga fram förslag så man kan känna av lite vart åt vindarna blåser: vad Malmöborna tycker är viktigt. […] Jag tror lite att det är att medialt ge ett sken av att man lyssnar, att man vill få in andras röster och så vidare, men man vet på något sätt var besluten fattas och hur man styr det här maskineriet. Och det sker inte via Malmöinitiativet, tyvärr. (Intervjuad initiativtagare)

Politikernas demokratiprojekt

De förtroendevaldas demokratiska intentioner är ofta nyckeln till att förstå hur väl olika demokratisatsningar lyckas (Åström & Grönlund 2010). Ricardo Blaug (2002) förklarar

10 13 23 0 25 50 75 100

Kontaktad av journalist Kontaktad av politiker Kontaktad av medborgare Andel som blivit kontaktad vid ett eller flera tillfällen

29 varför. Enligt Blaug kan demokratin förstås som ett äktenskap mellan två olika projekt med skilda placeringar i maktens strukturer. När demokratin betraktas från periferin är den en metod att utmana existerande politiska institutioner och bidra till förändring. När den betraktas från centrum är den en uppsättning institutioner som ska skyddas och bevaras. Oftast är det centrum som kontrollerar processen, vilket kan förhindra ett effektivt deltagande.

Speaker and receiver understand their democratic activities very differently, and the provision of assistance thus amounts to requiring receivers to change their practices to fit those of the speaker. Democracy, assumed to be one object, is given to receivers in such a way as to make them obey the organizational assumptions of those located nearer the centre of institutionalized political power. This is a profound breakdown in communication, one that may indicate why such initiatives often fail to produce more democracy (Blaug 2002:109).

Som Åström och Grönlund (2010) visar i sin översikt av 58 europeiska och amerikanska e-demokratiförsök finns många exempel på sådana kommunikativa sammanbrott: I relation till Milwaukee’s process för strategisk områdesplanering, hävdar till exempel Ghose (2005: 70) att ett antal ”disempowering traits comprise the potential for citizen participation”; även om stadsfullmäktige vid upprepade tillfällen uppmuntrade medborgarna att delta i Esslingens dialogprojekt, fick man inte en enda politiker att själv delta (Märker et al 2002); och i sin studie av diskussionsforum i Norge argumenterar Rose och Saebo (2005) för att det största problemet var konkurrerande intressen mellan politiker och medborgare. För att lyckas med sina demokratisatsningar (för det finns också de som lyckas) måste kommunerna ha en förståelse för de spänningar som finns mellan olika perspektiv och acceptera avvikelser mellan sina egna förhoppningar och vad som faktiskt sker. Det måste också finnas en tro på att effektivitet inte bara kan uppnås via centraliserad kontroll. Vi frågar oss följaktligen: Vilket är Malmöpolitikernas demokratiprojekt?

Å ena sidan uppvisar många politiker i Malmö ett öppet förhållningssätt till nya metoder för att utveckla medborgarnas deltagande inom den representativa demokratins ram.

30 Många ser ett behov av förnyelse och välkomnar en utveckling där Malmöbor ges inflytande och möjlighet att påverka politiken mer än vid val vart fjärde år. Satsningen på studieresor, konferenser och, inte minst, denna utvärdering är några indikatorer som visar att man tar detta på allvar och att man ser det som en lärandeprocess. Denna öppna attityd gäller i stor utsträckning också för Malmöinitiativet, som citaten nedan ger uttryck för.

Detta är ju ett sätt att se vad medborgarna tycker. För man måste ju möta folk där folk är och då är ju detta ett sätt att bjuda in folk. Och att det inte krävs medlemskap i partierna för att påverka. (Intervjuad politiker)

Om steget mellan politikerna och medborgarnas vardag blir väldigt långt, så måste man hitta på en modell som knyter samman dem. Då skulle detta vara ett sätt… Medborgarna måste kunna inta den här representativa borgen och då kan ju Malmöinitiativet vara ett sätt att inta borgen. (Intervjuad politiker)

Å andra sidan framträder bland några av intervjupersonerna ett mer typiskt centrum-perspektiv, där det i huvudsak är befintliga institutioner som ska bevaras och stöttas upp. Ibland, som i citatet nedan, är det en genuin motvilja mot allt som har med medborgerligt deltagande att göra.

När jag fick frågan om Malmöpanelen och Malmöinitiativet, så tänkte jag. Vad fan är det för någonting? Jag vet att det finns och att det är något krafs som antagligen vänstern har lyckats trycka igenom. Säger jag va. Men jag vet egentligen ingenting. Jag tror jag har sett någon blänkare på nätet om att det finns en arbetsgrupp som jobbar lite med det här. (Intervjuad politiker)

Denna åsikt är dock mer att betrakta som ett undantag, som sannolikt finns representerad i alla kommuner, men i begränsad omfattning. Av större betydelse är då den hållning som framträder i relation till hanteringen av inkomna förslag. Flera ledande politiker, som i övrigt är mycket positiva till Initiativet, motsätter sig nämligen en mer formaliserad process och de gör detta med hänvisning till argumentet att partiernas dagordningsmakt härmed kan komma att försvagas.

31

Det kan säkert sitta förtroendevalda i nämnderna som tycker att: jättebra om nämndsekreteraren varje månad berättar om dom senaste förslagen som kommit in som vi kan ta ställning till. Det förvånar mig inte ett dugg om det sitter förtroendevalda som tycker på det sättet och jag har inget problem att man skulle tycka på det sättet. Men vad får det för konsekvenser för valdeltagandet och för partiernas roll? (Intervjuad politiker)

Det finns en tendens bland dessa politiker att se på Initiativet som ett idéforum, en marknadsplats för idéer och åsikter, snarare än ett petitionssystem. Medborgarna förväntas vara spontana och kreativa utan att styras av kommunens eller partiernas agenda, men de tillåts bara vara spontana och kreativa inom en kontrollerad ram. Förutsättningen är att partierna och deras företrädare förbehåller sig full frihet att efter egna preferenser agera, eller att inte agera. För medborgarna kan detta framstå som en paradoxal uppmaning: ”Vi kanske inte lyssnar, men säg vad du tycker!”

Det är precis denna tvetydighet och osäkerhet man vanligtvis vill utesluta med petitionssystem, genom att bygga in transparens och responsivitet i modellen. Som framgått ovan är det också vad medborgarna vill och vad tillgänglig forskning rekommenderar. Proceduriell rättvisa och opartiskhet är vitala faktorer för politisk och institutionell legitimitet – så länge processen i sig upplevs som rättvis och transparent så tenderar den enskilde att acceptera politiska beslut som inte är i linje med de egna preferenserna (Tyler 2006). Ytterst är det också, som det skotska parlamentets egen kommitté för petitioner ger uttryck för, en moralisk fråga:

It would be disrespectful to petitioners to have a process which encourages public petitions to be lodged but then does not properly, openly and honestly consider them in an accountable and legitimate manner. People must be able to see where their petition goes and what happens at each stage (Public Petition Committee Report 2009).

Det här är utan tvekan det område där Malmöinitiativet har störst utvecklingsbehov. För att behålla legitimiteten för metoden framstår en formalisering av processen som nödvändig. Vänder vi blicken mot det skotska parlamentet kan vi få idéer om hur en

32 sådan process skulle kunna se ut. Här utgör parlamentets petitionskommitté (Public Petitions Committee) navet för att koppla samman medborgare och beslutsfattare. Alla petitioner går till denna kommitté, som bedömer värdet av varje bidrag genom att konsultera sakutskott och förtroendevalda, och, om det så krävs, inhämtar mer information från initiativtagaren, andra individer och organisationer. På detta sätt filtrerar kommittén ut petitioner som tar upp frågor som parlamentet redan har behandlat eller som inte har en stark grund. Kommittén har således en tydligt filtrerande roll, ett mandat och handlingsutrymme att sortera bort förslag, men den har också ett ansvar att lotsa initiativ vidare till ett sakutskott för utredning eller för formellt svar, eller till kammaren för en kortare debatt. Även om petitionskommittén, det aktuella sakutskott eller kammaren beslutar att inga ytterligare åtgärder kommer att vidtas har medborgaren blivit lyssnad till; dennes föreslag har debatterats i något av parlamentets organ och han eller hon får också återkoppling på förslaget. En liknande petitionskommitté är möjlig i Malmö, till exempel som en vidareutveckling av styrgruppen för demokratiutveckling.

33

Malmöpanelen

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Medborgarpanelen är en mer samtida demokratisk innovation, för att inom ramen för den representativa beslutskedjan skapa folklig förankring och samtidigt ett fördjupat beslutsunderlag. Det finns olika varianter av medborgarpaneler även om litteraturen framförallt domineras av den form där det deliberativa idealet står i fokus. Enligt denna bjuds ett representativt urval av befolkningen in för att delta i gemensamma samråd (online eller fysiskt), de får möjlighet att diskutera frågan med varandra och med experter, och först därefter avger varje panelmedlem sina åsikter via frågeformulär. Den opinion som därigenom mäts anses ha två önskvärda egenskaper. Den är för det första representativ, i den bemärkelsen att den baserar sig på frågor till ett tvärsnitt av befolkningen. Men den är för det andra i ett avgörande avseende inte representativ, eftersom den utgör en opinion som baserats på information, eftertanke och åsiktsutbyte. Man skulle därför kunna säga att den mäter folkets vilja så som den skulle sett ut om alla haft tid och lust att delta i den önskvärda åsiktsbildningsprocessen (Teorell 2001; Fishkin 1997).

34 Malmöpanelen är inte utformad som en ”deliberative poll” i enlighet med Fishkins ideal, det vill säga vi har inte här att göra med en reflekterande opinionsundersökning där medborgarna bjuds in till gemensamma samråd där argumentation och samtal kan påverka åsiktsbildningen. Malmöpanelens deltagare besvarar frågorna individuellt, utan att träffas. Den är på så sätt en enklare form av medborgarpanel mer i linje med traditionella opinionsundersökningar. Malmöpanelen är dock en e-panel, vilket kan medföra vissa potentiella fördelar. Till dessa brukar räknas: (1) Kostnader. Att samla människor på en plats en viss tid under en helg är mycket kostnadskrävande och arbetsamt. Eftersom inte den nätbaserade varianten kräver att deltagarna lämnar sina hem, kan mycket tjänas in här. (2) Styrning. Processen på nätet kan göras mer underifrånstyrd, då deltagarna själva har möjlighet att tillfoga information och göra den tillgänglig för alla deltagare, lyfta egna frågor som alla kan kommentera etc. (3) Forskning. Eftersom det mesta deltagarna gör på nätet kan registreras och studeras är det möjligt att mer i detalj studera deliberationens effekter och deltagarnas beteenden (se t ex Barnes & Patel 2004).

Bland de argument som initialt angavs från kommunens sida för Malmöpanelens utformning nämndes: i) möjligheterna till ett förbättrat beslutsunderlag i termer av att politikerna ges ett värdefullt underlag kring malmöbornas åsikter och attityder i viktiga frågor, och ii) att paneldeltagandet i sig har en potential att stimulera malmöbornas intresse för politik och kommunala frågor (Persson 2008). Låt oss därför se hur det har fallit ut.

Representativitet och bortfall

Malmöpanelen är unik i en nationell jämförelse genom sin stora omfattning i antal deltagare. Den är utformad med ett representativt urval av i utgångsläget 1600 malmöbor som vid tiden för utvärderingen hade tillfrågats om att delta i tre olika undersökningar (november 2008, mars 2009, samt november 2009)2

2

Ett första utskick med 5000 inbjudningar till potentiella paneldeltagare om att medverka gjordes i juni 2008.

35 online eller via post, har bestått av mellan 19 och 35 frågor som utformats i de centrala nämnderna och i samarbete med Styrgruppen för demokratiutveckling.

Strikt representativitet är en av de viktigaste aspekterna av en medborgarpanels utformning (Crosby et al. 1986; Teorell 2001). Malmöpanelens urval är gjort på basis av Kommuninvånarregistret (KIR) och tar hänsyn till demografiska bakgrundsfaktorer såsom kön, ålder, utbildning, inkomst, stadsdel och boendeform. I december 2009 bestod Malmöpanelen av 1427 personer om vi räknar bort dem (141 personer) som inte besvarat någon av de tre undersökningarna. Bortfallet har ökat från första till tredje undersökningen. Svarsfrekvensen vid första undersökningen var 79.5%, vid andra 76.5% och vid tredje 54.9%. En kartläggning visar att kön, ålder och stadsdel har betydelse för bortfallet. Män i högre utsträckning än kvinnor, unga i högre utsträckning än äldre, och personer boende i stadsdelarna Hyllie, Södra innerstaden och Rosengård i högre utsträckning än andra, har hoppat av. Däremot syns inget tydligt mönster i bortfallet vad gäller exempelvis politiskt förtroende och politiskt intresse hos dem som inte svarat i den tredje undersökningen, det vill säga vi kan inte se att personer med ett i utgångsläget lägre förtroende för kommunen och dess politiker skulle vara överrepresenterade bland avhopparna.

Den minskade svarsfrekvensen, liksom mönstret bland avhopparna, ger anledning till reflektion kring panelens fortsatta utformning. Den tydliga nedgången i andel svar mellan andra och tredje undersökningen indikerar en minskad motivation hos en del av panelens medlemmar. För att undvika att bortfallet fortsätter att öka kan det vara nödvändigt att byta ut panelens medlemmar med exempelvis ettårsintervaller. En variant är att bara byta ut en viss andel av medlemmarna (till exempel hälften eller en tredjedel) efter en viss period för att på så sätt skapa både kontinuitet och rotation. För att komma åt de grupper som är överrepresenterade bland avhopparna kan extra informationsinsatser liksom fysiska träffar med återkoppling vara nödvändiga inslag. Samtidigt bör tilläggas att erfarenheter från andra medborgarpaneler visar att det är mycket svårt att helt undvika skevheter i representationen.

36

Processen, politikerna och panelen

Bland de politiker vi intervjuat är det ett i grunden öppet och positivt förhållningssätt till Malmöpanelen som dominerar. Flera betonar att det är utmärkt att medborgarna på det här sättet ges möjlighet att föra fram sina åsikter, men att panelen fortfarande befinner sig i ett experimentellt skede. Det råder alltjämnt en viss osäkerhet kring hur resultaten skall användas liksom hur panelfrågor skall utformas för att på ett optimalt sätt vara till gagn både för panelen och för politikerna. Så här säger en röst:

Ja, det är högsta betyg. För det har varit bra för vår del, det känns som om det skulle kunna vara en öppning i vissa fall. Sedan ska man ju veta … alltså man måste ju vara väldigt noggrann. Och det är jag övertygad om att dom som sysslar med det här systemet, dom är väldigt klara med att man måste vara säker på vad det är för svar man får, och därför måste man också vara säker på vad det är för fråga man ställer. Och man måste vara väldigt klar över vad man ska använda informationen till när man väl har fått fram den (Intervjuad politiker).

Eftersom panelen är utformad utan tydliga inslag av deliberation är det logiskt att politikerna betonar att dess förtjänster framförallt ligger i möjligheterna till ett förbättrat beslutsunderlag.

Det som jag har känt är att det här är en del av den representativa demokratins behov av ett fördjupat kunskapsunderlag kring medborgarnas synpunkter. Så det är väldigt viktigt att betona att det här inte är en folkomröstning där ett avgörande resultat uppnås, eller att detta är någon slags trepartsförhållande, med medborgare, politiker och media på ena kanten. Att man gör väldigt tydligt att detta är ett sätt för medborgarföreträdarna att få höra ägarens mening. Men det är väldigt viktigt att man inte lurar folk som deltar i det här systemet att dom på något sätt har ett avgörande inflytande, utan att dom bidrar till den representativa demokratins förmåga att fatta kloka beslut (Intervjuad politiker).

I uttalandet ovan poängteras att panelen skall vara ett stöd till de representativa kanalerna och inte något som skall ersätta desamma. Ändå kan vi notera att det, precis som när det gäller Malmöinitiativet, finns en osäkerhet kring inte minst partiernas roll i förhållande till panelen.