RAPPORT. Regional kollektivtrafikmyndighet i Sörmland. Analys & Strategi

(1)

Analys & Strategi

RAPPORT

Regional kollektivtrafikmyndighet i Sörmland

2011-03-07

(2)

(3)

Analys & Strategi Titel: Regional kollektivtrafikmyndighet i Sörmland Redaktör: Magnus Landström och Lars Sandberg WSP Sverige AB

Besöksadress: Arenavägen 7 121 88 Stockholm-Globen

Tel: 08-688 60 00, Fax: 08-688 69 99 Email: info@wspgroup.se

Org nr: 556057-4880 Styrelsens säte: Stockholm www.wspgroup.se

Foto: Joachim Lundgren, Carl Swensson

Konsulter inom samhällsutveckling

WSP Analys & Strategi är en konsultverksamhet inom samhällsut- veckling. Vi arbetar på uppdrag av myndigheter, företag och organisationer för att bidra till ett samhälle anpassat för samtiden såväl som framtiden. Vi förstår de utmaningar som våra uppdragsgivare ställs in- för, och bistår med kunskap som hjälper dem hantera det komplexa förhållandet mellan människor, natur och byggd miljö.

(4)

(5)

Analys & Strategi 3

Förord

Som en del av förberedelserna i Södermanlands län inför den nya kollektivtrafiklagen har WSP Analys & Strategi belyst konsekvenserna av att placera den organisatoriska hemvisten för den regionala kollektivtrafikmyndigheten i antingen Region Sörmland eller i landstinget. Analysen har genomförts på uppdrag av Region Sörmland. Arbetet har utförts av Lars Sandberg, Magnus Land- ström och Björn Hugosson (kvalitetskontroll)

Stockholm den 7 mars 2011 WSP Analys & Strategi

(6)

(7)

Innehåll

SAMMANFATTNING ...7

1 INLEDNING ...11

2 UPPDRAGET ...11

3 KOLLEKTIVTRAFIKENS ORGANISATION I SÖRMLAND ...12

4 NY KOLLEKTIVTRAFIKLAG ...12

4.1 Trafikförsörjningsprogram ...12

4.2 Allmän trafikplikt ...13

4.3 Separering av trafikhuvudmännens två roller ...13

4.4 Organisatorisk hemvist för regional kollektivtrafikmyndighet ...14

5 ALTERNATIV FÖR ORGANISATORISK HEMVIST...15

5.1 Kommunalförbund och regionförbund ...15

5.2 Landsting ...16

6 FÖRSLAG TILL NY ORGANISATION I SÖRMLAND ...17

6.1 Regionförbundet som kollektivtrafikmyndighet ...17

6.2 Landstinget som kollektivtrafikmyndighet ...18

7 DRIVKRAFTER PÅ KOLLEKTIVTRAFIKENS UTVECKLING ...19

7.1 Kommunalt inflytande ...20

7.2 Regionalt inflytande ...21

7.3 Politiskt ansvar ...24

7.4 Incitament för effektivisering ...26

8 SLUTSATSER ...27

8.1 Regionalförbund som kollektivtrafikmyndighet ...27

8.2 Landsting som kollektivtrafikmyndighet ...30

8.3 Konsekvenser av det fria marknadstillträdet ...32

8.4 Framtida regionstruktur ...33

(8)

(9)

Sammanfattning

WSP har på uppdrag av Region Sörmland belyst konsekvenserna av att placera den organisatoriska hemvisten för den regionala kollektivtrafikmyndigheten i Södermanlands län i dels regionförbundet, som är ett regionalt samverkansorgan, och dels i landstinget. Konsekvenserna ska beskrivas ur bl.a. följande synvinklar;

- förutsättningar för inflytande och politisk styrning/ansvar

- kopplingen till regional utvecklingsplanering och planering av andra viktiga samhällssektorer

- förutsättningar finansiering av kollektivtrafik - avgränsning mot annan samhällsbetald trafik

Konsekvenserna av de två alternativen har sammanfattats i en sammanställning över respektive alternativs för- och nackdelar. Plus betyder fördel och minus nackdel. I de fall en konsekvens, ur kollektivtrafikens synvinkel, inte är uppen- bart negativ eller positiv, eller om man kan anta att olika personer har olika upp- fattning om det är en fördel eller nackdel så har den fått både plus och minus.

Det har inte gjorts någon viktning de olika konsekvensernas tyngd. En konsekvens kan förekomma under flera rubriker.

Förutsättningar för inflytande och politisk styrning/ansvar

Samverkansorgan som regional kollektivtrafikmyndighet

— Det politiska ansvaret blir inte lika tydligt som när ansvaret för kollektivtrafiken läggs på ett organ, landstinget

+ Detta kan i viss mån kompenseras. Det politiska ansvaret kan göras tydligare genom att man väljer en finansieringsmodell som medför att det politiska och ekonomiska ansvaret hänger ihop

— Samverkansorgan är ett indirekt valt organ, vilket kan göra det svårt för medborgarna att identifiera och utkräva politiskt ansvar

± Kommunerna och landstinget kan inte detaljstyra ett samverkansorgan.

Kommunalförbund är en egen juridisk person och är fristående i förhål- lande till sina medlemmar. Däremot har medlemmarna ett antal verktyg för att styra kommunalförbundet, bl.a.

Förbundsordningen Representation

Interpellationer och frågor

(10)

8 Analys & Strategi Landsting som regional kollektivtrafikmyndighet

+ Skapar ett tydligt politiskt ansvar för kollektivtrafiken som gör det enkelt för medborgarna att identifiera och utkräva politiskt ansvar

+ En ägare skapar tydligt politiskt ansvar för kollektivtrafiken + Det politiska ansvaret blir tydligare om det politiska och ekono-

miska ansvaret hänger ihop, vilket ökar förutsättningar för politiskt engagemang för kollektivtrafiken

— Kommunerna har inget direkt inflytande, vilket minskar förutsättningarna för kommunalt engagemang och kommunala åtgärder för att utveckla kollektivtrafiken. Åtgärder inom

Fysisk planering

Framkomlighetsåtgärder på det kommunala vägnätet Skolskjuts och färdtjänst

Kopplingen till regional utvecklingsplanering och planering av andra viktiga samhällssektorer

+ Ansvaret för kollektivtrafiken och ansvaret för det regionala tillväxtarbetet och infrastrukturplaneringen i länet ligger i samma organ

+ Planerings- och prioriteringsmöjligheterna underlättas vid ett regionalt organ, vilket skapar bättre förutsättningar för regionala helhetslösningar,

— men samverkansorgan har inte någon egen beskattningsrätt, ansvaret för finansieringen av kollektivtrafiken ligger därför ytterst på samverkansorganets medlemmar, vilket ökar risken för splittring och minskar möjligheterna att ta regionalt helhetsgrepp om kollektivtrafiken

Den allt vanligare uppdelningen mellan kommunalt och regionalt ansvar av kollektivtrafiken i länen har försvårat en effektiv regional planering.

Däremot är det inte självklart att ett starkt kommunalt inflytande leder till att den regionala kollektivtrafiken prioriteras ned eller till minskad regional helhetssyn, eftersom även kommuner har intresse av att regional tillväxt, förstorade arbetsmarknadsregioner och att locka nya invånare

+ Skapar goda förutsättningar för kommunalt engagemang i kollektivtrafiken, vilket skapar förutsättningar för att utveckla kollektivtrafiken genom åtgär- der och samverkan med andra kommunala ansvarsområden, som

Fysisk planering

Framkomlighetsåtgärder på det kommunala vägnätet

(11)

Skolskjuts och färdtjänst

Landsting som regional kollektivtrafikmyndighet

— Ansvaret för kollektivtrafiken och ansvaret för det regionala tillväxtarbetet och infrastrukturplaneringen i länet samlas inte i samma organ. Landstingen (förutom i Region Skåne, Västra Götalandsregionen och delvis Stockholms län) har inte ansvar för de regionala utvecklingsfrågorna

+ Med ett organ som ensamt ansvarig skapas förutsättningar för helhetslös- ningar

Skapar förutsättningar för samordning inom kollektivtrafiken, dels geografiskt och dels mellan transportslagen

Regional helhetssyn är särskilt viktigt i län med en stor andel av det kollektiva resandet går över kommungränserna

Växande behov av regional helhetssyn på kollektivtrafiken Prioriterings- och planeringsmöjligheterna underlättas

Kollektivtrafiken kan planeras utan hänsyn till kommungränserna Genom att landstinget är ensamt ansvarig undviks diskussioner om

fördelningen av underskottet mellan medlemmarna

+ Ökar förutsättningarna för att utveckla kollektivtrafiken genom samverkan med landstingets övriga ansvarsområden

— Sämre förutsättningar för att utveckla kollektivtrafiken genom åtgärder på andra kommunala ansvarsområden (fysisk planering, framkomlighet på vägnätet osv.)

+ Bristen på kommunalt inflytande går att kompensera på olika sätt:

Väl fungerande samråd enligt den nya kollektivtrafiklagen Regionstyrelser (SL)

Regelbundna presidiemöten med de största kommunerna (Skå- netrafiken)

Samråd med kommunerna (Skånetrafiken) Kommunerna kan köpa till ytterligare trafik

Förutsättningar för finansiering av kollektivtrafik

+ Samverkansorgan har inte egen beskattningsrätt, ansvaret för finansieringen av kollektivtrafiken ligger därför ytterst på samverkansorganets medlemmar. Det krävs diskussioner om fördelningen av underskottet mellan medlemmarna, vilket ökar risken för splittring och minskar möjligheterna att ta regionalt helhetsgrepp om kollektivtrafiken. Förutsättningarna för finansie-

(12)

10 Analys & Strategi

ringen av kollektivtrafiken beror till stor del på vilken modell för fördelning av underskottet som väljs.

+ Det krävs ingen skatteväxling

+ Genom att landstinget är ensamt ansvarig undviks diskussioner om fördel- ningen av underskottet mellan medlemmarna

— Det krävs en skatteväxling för att flytta ansvaret till landstinget

± Kostnaderna för att finansiera kollektivtrafiken delas lika mellan alla kommuner i länet, oavsett hur mycket kommuninvånarna reser. Detta innebär att invånarna i en kommun med litet resande subventionerar områden med stort resande.

Avgränsningar för annan samhällsbetald trafik

+ Skapar goda förutsättningar att utveckla kollektivtrafiken genom åtgärder och samverkan med andra kommunala ansvarsområden, som bl.a. skolskjuts och färdtjänst. I flera län har dock kommunerna överlåtit ansvaret för skolskjuts och färdtjänst till trafikhuvudmannen i samordningssyfte. Detta gäller inte Södermanlands län, eftersom kommunerna har ansvar för skolskjuts och färdtjänst och ansvaret föreslås ligga kvar där.

+ Skapar goda förutsättningar för samordning med sjukresor.

± I flera län har kommunerna överlåtit ansvaret för skolskjuts och färdtjänst till trafikhuvudmannen i samordningssyfte. Om inte ansvaret för skolskjuts- och färdtjänsttrafiken i dessa län flyttas tillbaka till kommunerna så blir det ingen skillnad om landstinget eller samverkansorganet är regional kollektivtrafikmyndighet. Detta gäller dock inte Södermanlands län eftersom kommunerna har ansvar för färdtjänst och skolskjutstrafiken.

(13)

1 Inledning

Den 1 januari 2012 träder en ny lag om lokal och regional kollektivtrafik i kraft.

Den nya lagen innebär bl.a. att det i varje län ska finnas en regional kollektivtrafikmyndighet som ersätter nuvarande trafikhuvudmän i länen. Myndighetens kommer bl.a. att ha till uppgift att utarbeta regionala trafikförsörjningsprogram, samråda med bl.a. kollektivtrafikföretag, myndigheter och näringsliv samt fatta beslut om allmän trafikplikt.

2 Uppdraget

Styrelsen för Regionförbundet i Sörmland har tillsatt en politisk beredning med uppdrag att föra dialog med olika parter och utarbeta ett beslutsunderlag om åtgärder med anledning av att den nya kollektivtrafiklagen träder i kraft.

Beredningens uppdrag är bl.a. att bereda ett förslag till ställningstagande angå- ende den nya kollektivtrafikmyndighetens organisation. I Sörmland har man valt att gå vidare med två alternativa sätt att lösa organisationsfrågan. Alternati- ven innebär att antingen landstinget eller regionförbundet blir huvudman för den nya kollektivtrafikmyndigheten. Det tredje alternativet som är möjligt enligt lagstiftningen har inte bedömts vara ett intressant alternativ att arbeta vidare med.

Beredningen har inte kunnat enas kring ett förslag utan har istället övervägt att presentera båda alternativen för regionstyrelsen. Inför detta har man valt att låta WSP som oberoende part beskriva de båda alternativen på ett sådant sätt att samtliga kommuner och landstinget får korrekt och neutralt underlag för sina ställningstaganden i frågan.

Syftet är med uppdraget är att utifrån tillgängligt underlag både internt och ex- ternt belysa de alternativa organisationslösningarna. Studien ska peka på konsekvenserna av de olika alternativen bland annat ur följande synvinklar;

- förutsättningar för inflytande och politisk styrning/ansvar

- kopplingen till regional utvecklingsplanering och planering av andra viktiga samhällssektorer

- förutsättningar finansiering av kollektivtrafik - avgränsning mot annan samhällsbetald trafik

(14)

3 Kollektivtrafikens organisation i Sörmland

Länstrafiken i Sörmland AB är trafikhuvudman och ansvarar för kollektivtrafiken i Sörmland. Inom ramen för Länstrafiken i Mälardalen har man gemensam administration med Länstrafiken i Västmanland och Örebro län. Bolaget ägs till 50 procent av landstingen och till 50 procent av kommunerna i länen och styrelsen består av representanter för länets kommuner och landstinget. Kostnaderna för verksamheten finansieras ungefär till hälften av ägarna, kommunerna och landstinget och resterande delar av bland annat biljettintäkter.

Respektive kommun har ansvar för färdtjänsten. Åtta av länets nio kommuner samarbetar dock när det gäller färdtjänsten. Kommunerna upphandlar skolskjuts var för sig och landstinget har ansvar för sjukresorna.¹

Den finansieringsmodell som tillämpas i Södermanland innebär i huvudsak att landstinget och kommunerna svarar för olika andelar av de underskott som upp- kommer i olika trafikslag.²

4 Ny kollektivtrafiklag

Den 1 januari 2012 träder en ny lag om lokal och regional kollektivtrafik i kraft.

Den nya lagen innebär bl.a. att det i varje län ska finnas en regional kollektivtrafikmyndighet som ersätter nuvarande trafikhuvudmän i länen. Den nya lagstiftningen innebär bl.a. att marknaden för lokal och regional kollektivtrafik öppnas för konkurrens från rent kommersiell kollektivtrafik, att det inte längre blir möj- ligt att efter upphandling ge en operatör ensamrätt, att dagens trafikhuvudmän ska ersättas med regionala kollektivtrafikmyndigheter och att kollektivtrafik- myndigheterna inte får organisera sina myndighetsfunktioner som aktiebolag.

De regional kollektivtrafik myndigheterna kommer bl.a. att ha till uppgift att utarbeta regionala trafikförsörjningsprogram, samråda med bl.a. kollektivtrafik- företag, myndigheter och näringsliv samt fatta beslut om allmän trafikplikt.

4.1 Trafikförsörjningsprogram

I den nuvarande trafikhuvudmannalagen föreskrivs att trafikhuvudmännen ska utarbeta trafikförsörjningsplaner. Regeringen ansåg i propositionen om en ny kollektivtrafiklag³ att det finns ett behov av mer strategisk och långsiktig plane-

1 SOU 2009:39

2 Landstinget Sörmland (2011) Beslutsunderlag Bildande av ny kollektivtrafikmyndighet i Södermanland (Utkast), 2011-02-22

3 Regeringens proposition 2009/10:200

(15)

ring av kollektivtrafiken. Dessa planer kommer därför att utvecklas och byta namn till trafikförsörjningsprogram för att underlätta användningen av kollektivtrafiken som ett instrument för samhällsutveckling. Programmen ska tas fram i samråd med resenärer, kollektivtrafikföretag, organisationer, myndigheter och andra berörda parter. Trafikförsörjningsprogrammen bör ha sin utgångspunkt i de transportpolitiska målen och beakta andra nationella, regionala och lokala mål, planer och program av betydelse för hållbar utveckling och tillväxt.

4.2 Allmän trafikplikt

Med allmän trafikplikt avses de krav som den regionala kollektivtrafikmyndigheten definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt ekonomiskt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. Avtal om kollektivtrafik måste alltid grundas på beslut om allmän trafikplikt. I avtal med kollektivtrafikföretag ska det tydligt och klart framgå vilken allmän trafikplikt som entreprenören ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses. Beslut om allmän trafikplikt kommer att kunna överklagas.

4.3 Separering av trafikhuvudmännens två roller

Trafikhuvudmännen kan sägas ha två roller enligt dagens kollektivtrafiklagstift- ning. Den ena roller är strategisk och reglerad i lag. I denna roll har trafikhuvudmannen det lagreglerade ansvaret för lokal och regional kollektivtrafik, fatta beslut om önskat utbud, kvalitet och pris samt om trafikförsörjningsplanen och hur de ska agera med offentlig ersättning på marknaden för lokal och regional kollektivtrafik för att få till stånd en tillfredsställande kollektivtrafikförsörjning.

I den andra rollen finns övrig verksamhet som kan sägas vara medel för att tra- fikhuvudmännen ska kunna leva upp till sitt lagstadgade ansvar. I denna roll upphandlar drift av kollektivtrafik från buss- och tågentreprenörer, marknadsför och säljer trafikhuvudmännen resor och äger regionala kollektivtrafikanlägg- ningar som exempelvis bussterminaler.

I propositionen pekar regeringen på att det idag är svårt att skilja trafikhuvud- männens två roller från varandra. Därför ska det i enligt den nya kollektivtrafiklagen vara möjligt att urskilja de strategiska besluten från beslut om övrig verksamhet. Enligt den nya lagen ska de strategiska uppgifterna bedrivas i förvalt- ningsform. Detta ökar enligt regeringen möjligheterna för att de politiska besluten i första hand ska beröra målen och de strategiska vägvalen för kollektivtra- fikförsörjningen.

(16)

Den andra rollen kan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antingen över- låta till ett aktiebolag eller en kommun eller bedriva inom myndigheten. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten kan med andra ord välja att låta den ekonomiska verksamheten finnas kvar i det existerande aktiebolaget. Även den nuvarande ordningen, att vissa trafikhuvudmän har överlämnat befogenheten att tillhandahålla kollektivtrafik till kommuner inom sitt område, kan finnas kvar⁴.

4.4 Organisatorisk hemvist för regional kollektivtrafikmyndighet

Kommunerna och landstinget i ett län ska även i enligt den nya lagen ha ett gemensamt ansvar för kollektivtrafiken. Kommunerna och landstinget får däremot komma överens om att antingen kommunerna eller landstinget ska bära ansvaret.

I Gotlands län ansvarar kommunen för kollektivtrafiken och i Stockholms län ska landstinget ensamt ansvara för kollektivtrafiken. Inte heller detta är någon förändring jämfört med vad som gäller enligt den nuvarande lagstiftningen.

Den nya lagen erbjuder följande alternativ till organisatorisk hemvist för den regionala kollektivtrafikmyndigheten:

a. Kommunalförbund - I de län där kommunerna och landstinget gemensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett kommunalförbund. Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken.

b. Gemensam nämnd - I de län där antingen kommunerna och landstinget gemensamt eller endast kommunerna bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet kan de ansvariga komma överens om att organisera kollektivtrafikmyndigheten som en gemensam nämnd i stället för ett kommunalförbund.

c. Landstinget - I de län där landstinget ensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken är landstinget regional kollektivtrafikmyndighet.

d. Kommun - I Gotlands län är kommunen regional kollektivtrafikmyndighet.

Med regional kollektivtrafik avses i den nya lagen såväl regional som lokal kollektivtrafik. Regeringen vill genom begreppsförändringen understryka kollek- tivtrafikmyndigheternas rätt att anordna kollektivtrafik över länsgränserna, vilket inte är tillåtet enligt trafikhuvudmannalagen. I dag krävs det regeringsbeslut

4 Regeringens proposition 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag

(17)

när en trafikhuvudman vill anordna länsöverskridande spårtrafik och tillstånd från Transportstyrelsen vid länsöverskridande busstrafik. Syftet med den utvid- gade rätten att anorna länsöverskridande kollektivtrafik är att minska den sam- hällsorganiserade kollektivtrafikens bundenhet av administrativa gränser.⁵

5 Alternativ för organisatorisk hemvist

Eftersom man Södermanlands län har valt att bara gå vidare med två alternativ för organisatorisk hemvist, landstinget eller regionförbundet, har vi valt att bara beskriva dessa organisationsformer och konsekvenserna av att förlägga den organisatoriska hemvisten där. Det tredje alternativet som är möjligt enligt lagstiftningen, gemensam nämnd, har inte bedömts vara ett intressant alternativ.

Kapitlet bygger till stor del på WSP Analys & Strategis rapport ”Finansierings- modellens betydelse för utveckling av lokal och regional kollektivtrafik” som utgjorde avrapporteringen av ett forskningsprojekt finansierat av Banverket.⁶

5.1 Kommunalförbund och regionförbund

Det finns olika formella former för samverkan mellan landsting och kommuner.

En form är kommunalförbund och en annan är en gemensam nämnd mellan flera kommuner och landstinget. Om samverkan organiseras i kommunalför- bund överlämnar medlemmarna beslutanderätten i de frågor som förbundet av- ser till ett särskilt förbundsfullmäktige. Förbundet är med andra ord ett indirekt valt organ där det saknas ett direkt demokratiskt ansvarsutkrävande. Landsting och kommuner kan i stort sett överlåta alla verksamhetsuppgifter till kom- munalförbundet. Landstinget och kommunerna har inget juridiskt ansvar för de uppgifter som överlåtits till förbundet, däremot är medlemmarna ytterst politiskt och finansiellt ansvariga för verksamheten.

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten kan också organiseras inom ett samverkansorgan. Regionförbundet Sörmland är ett samverkansorgan bestående av landstinget och de nio kommunerna i länet. Ett samverkansorgan är i formell mening ett kommunalförbund. Med samverkansorgan avses en kommunal beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen kan alla län bilda samverkansorgan. Förutsättningen är att alla kommuner i länet är medlemmar. Även landstinget kan vara medlem, men detta är inget krav.

Samverkansorganet övertar länsstyrelsens ansvar för det regionala tillväxtarbe- tet och för infrastrukturplaneringen i länet. Detta innebär att samverkansorganet blir ansvarigt för att utarbeta regionala utvecklingsprogram, besluta om statliga

5 Regeringens proposition 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag

6 Sandberg m.fl. (2010) WSP Analys & Strategi rapport 2010:1

(18)

medel för regional tillväxt och för att besluta om prioritering bland åtgärder avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional infrastruktur. Samverkansorganen kan även få uppgifter från sina medlemmar.

Enligt den nuvarande lagstiftningen är kommunalförbund förstahandsalternati- vet i län där landsting och kommuner gemensamt är ansvariga för kollektivtrafiken. Bara Kronobergs län har valt att bilda kommunalförbund. I samband med att samverkansorgan bildades i Kronobergs län vid årsskiftet 2006/2007 ombil- dades det tidigare kommunalförbundet till ett regionförbund. Härigenom har ansvaret för kollektivtrafiken, regional utveckling och planeringen av den regionala infrastrukturen samlats i Regionförbundet Södra Småland.

Jämtlands län har haft kommunalförbund. Detta bildades dock ursprungligen genom tvång efter regeringsbeslut. Jämtland har gått över till aktiebolag som ägs av landstinget och kommunerna gemensamt. I Jämtlands län bildades ett regionalt samverkansorgan den 1 januari 2011 som heter Regionförbundet Jämt- lands län.

Regionala samverkansorgan finns i 14 län inklusive Gotlands kommun. Utöver Södermanland finns samverkansorgan i följande län: Blekinge, Kronobergs län, Gotland, Gävleborg, Halland, Jönköping, Kalmar, Kronoberg, Dalarna, Upp- sala, Västerbotten, Värmland, Örebro och Östergötland. Regionala samverkansorgan saknas i Norrbotten, Jämtland, Västernorrland, Västmanland och Stock- holm.⁷

5.2 Landsting

Sverige har 18 landsting och 2 regioner, Västra Götaland och Skåne. Regioner- na är landsting med ett utökat regionalt utvecklingsansvar. Dessutom har Got- lands kommun landstingsansvar. Landstingens viktigaste uppgift är att sköta hälso- och sjukvården.

Landstingen har tre obligatoriska uppgifter: hälso- och sjukvård, tandvård för personer tills de är 20 år och kollektivtrafik (sköts tillsammans med kommunerna). Dessutom har landsting tagit på sig olika frivilliga åtaganden som kultur, utbildning, turism och regional utveckling. Verksamheten finansieras till största delen av landstingsskatten. Landstingen har, liksom kommunerna, ett långtgå- ende självstyre som innebär att de kan anpassa sin verksamhet till de lokala och regionala förutsättningarna.⁸

7 SOU 2009:39.

8 http://www.skl.se/web/Om_landsting_och_regioner.aspx

(19)

Inom ramen för den nuvarande lagstiftningen är landstinget ensamt ansvarig för kollektivtrafiken i två län, Stockholms län och Skåne län. I Stockholms län har landstinget haft ansvar för att finansiera kollektivtrafiken sedan storlandstinget bildades 1971. I samband med detta kunde Stockholms stad sänka skatten, medan landstinget höjde sin skatt. Härigenom genomfördes det i någon mening en skatteväxling. Vid bildandet av Region Skåne den 1 januari 1999 överfördes hela ansvaret för kollektivtrafiken på regionen och en skatteväxling genomför- des. Huvudmannaskapet i Skåne är grundat på ett avtal mellan Region Skåne och kommunerna i länet.⁹

I formell mening är Region Skåne, och även Västra Götalandsregionen, landsting. De två regionerna har dock ansvar för de regionala tillväxtfrågorna. Ett ansvar som i övriga län, förutom i Stockholm, ligger hos länsstyrelserna, eller hos samverkansorganet om ett sådant organ har bildats i länet. I exempelvis Sö- dermanland län ligger tillväxtfrågorna hos samverkansorganet Regionförbundet Sörmland. I Stockholms län är ansvaret för regionplaneringen delat mellan landstinget och länsstyrelsen. En annan skillnad mellan Stockholm och Skåne är att i Stockholm svarar landstinget genom SL för finansieringen av infrastrukturen utöver stadsbidragen. I Skåne delar Region Skåne och kommunerna på kostnaderna för infrastrukturen.¹⁰

6 Förslag till ny organisation i Sörmland

Regionförbundet Sörmland och Landstinget i Sörmland har studerat förutsätt- ningarna för att inom sin respektive organisations verksamhet organisera den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Som en del av detta arbete har respektive organ presenterat varsitt förslag till organisation för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Beskrivningarna är hämtade från dokument som producerats av Region Sörmland respektive Landstinget Sörmland.

6.1 Regionförbundet som kollektivtrafikmyndighet

Om Regionförbundet Sörmland blir kollektivtrafikmyndighet föreslås regionstyrelsen utgöra kollektivtrafikmyndighetens beslutande organ¹¹. Detta innebär att regionstyrelsen kommer att fatta de formella besluten om vilken kollektivtrafik som ska upphandlas, samtidigt som landstinget och kommunerna har ansvar för finansieringen. Regionförbundet pekar därför på att alla parters insyn och

9 Nordell (2009)

10 Nordell (2009)

11Regionförbundet Sörmland (2011) Organisationsbeskrivning med regionförbundet som kollektivtrafikmyndighet, 2011-02-17

(20)

inflytande i budget- och planeringsprocessen måste säkerställas genom en tydlig och grundlig beredningsprocess. Landstinget och kommunerna måste vara över- ens om de strategiskt viktiga besluten i regionstyrelsen. I budget- och planeringsprocessen måste det därför ingå en förhandlingsfas där parterna kan enas enligt Region Sörmland.

För att åstadkomma denna process bör en kollektivtrafiknämnd under regionstyrelsen inrättas. Denna nämnd bör bestå av ledande politiker från landstinget och kommunerna och den bör kunna fungera som ett ”ägarmöte” där man kommer överens om vilka strategiska beslut om det samlade kollektivtrafikutbudet och dess finansiering som ska föreläggas regionstyrelsen. Nämnden ska dessutom ha ansvar för att kontakterna med parter i närliggande län sköts.

Det blir regionstyrelsen som kollektivtrafikmyndighet som ska anta det regionala trafikförsörjningsprogrammet. Kollektivtrafiknämndens uppdrag föreslås bli att utarbeta och förankra förslaget till regionalt trafikförsörjningsprogram.

För att få till stånd en öppen dialog med både kommunernas och landstingets politiker och tjänstemän i beredningsprocessen inför hanteringen i kollektivtra- fiknämnden kan regelbundna planeringskonferenser hållas där trafikönskemål, utvecklingsförslag och ekonomiska beräkningar, verksamhetsuppföljning kan presenteras och diskuteras.

Om Regionförbundet Sörmland blir kollektivtrafikmyndighet så måste kommunerna och landstinget fatta beslut om en kostnadsfördelningsmodell. Följande fördelning av kostnadsansvaret har diskuterats:

Landstinget ensamt tar hela kostnadsansvaret för den kollektivtrafik som har en tydlig regional funktion och kommer hela länet till nytta, dvs. tågtrafiken, den nya expressbusstrafiken som föreslås införas och viss kommunöverskridande busstrafik (stomtrafik) som har en regional funktion

Kommunerna tar ansvaret för all kollektivtrafik inom den egna kommunen, inkl. skolskjutsar och färdtjänst.

6.2 Landstinget som kollektivtrafikmyndighet

Om landstinget blir regional kollektivtrafikmyndighet i Södermanlands län kan landstingsstyrelsen eller en särskilt inrättad nämnd inom landstinget bli myndighetens beslutande organ. Landstinget preciserar inte detta i sitt dokument.¹²

12 Beslutsunderlag Bildande av ny kollektivtrafikmyndighet i Södermanland (Utkast), Landstinget Sörmland 2011-02-22

(21)

Om landstinget blir kollektivtrafikmyndighet så kommer hela kostnadsansvaret att samlas hos landstinget, vilket innebär att en skatteväxling måste genomföras.

Kommunerna i länet har inget formellt ekonomiskt ansvar eller inflytande om landstinget blir kollektivtrafikmyndighet. Landstinget pekar på att det därför behöver byggas upp en strukturerad dialog för berednings- och planeringsar- betet mellan myndigheten, kommunerna och Region Sörmland.

Landstinget föreslår att följande samrådsorganisation för kollektivtrafikmyndigheten och länets kommuner ska byggas upp:

Politiskt forum på högsta politiska nivå (kommunstyrelse- och lands- tingsstyrelseordföranden) med representation från landstinget och samtliga kommuner. Det bör vara ett samrådsorgan för regionens infrastruktur och kollektivtrafikutveckling.

Forum på chefstjänstemannanivå bestående av samtliga kommundirek- törer samt landstingsdirektören eller av dessa. Det bör vara ett tjänste- mannaberedande samrådsorgan för regionens infrastruktur och kollektivtrafikutveckling utsedd person.

Regionförbundet Sörmland ska ingå i dessa forum utifrån regionförbundets ansvar för den regionala utvecklings- och infrastrukturplaneringen. Dessa forum kommer att vara instanser vid framtagandet av trafikförsörjningsprogram, beslut om trafikplikt och vid prioriteringar av infrastrukturåtgärder samt som forum för kontinuerlig dialog kring bl.a. stadsutveckling, trafikplanering och mark- nadsföring.

Enligt landstingets förslag ska ansvaret för färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts ligga kvar hos kommunerna. Det ska dock finnas möjlighet att överlåta ansvaret för denna trafik till myndigheten. De aviserar däremot att det kan bli aktuellt att utreda frågan i framtiden. Färdtjänst över kommungräns, länsfärd- tjänst, bör liksom i dag hanteras samlat och ingå i myndighetens ansvar.

Landstinget tar inte ställning till den mer affärsdrivande rollen ska organiseras, dvs. var ansvaret för upphandling, avtal med trafikoperatörer, marknadsföring och kundtjänst ska ligga. Denna fråga behöver utredas under våren och början av hösten. Beslut bör fattas senast under hösten 2011.

7 Drivkrafter på kollektivtrafikens utveckling

Konsekvenserna av den organisatoriska hemvisten för den regionala kollektivtrafikmyndigheten hänger intimt samman med hur kommunerna och landstinget

(22)

i länen samarbetar och hur ansvaret för kollektivtrafiken och dess finansiering är fördelat.

För att en analys av konsekvenserna av den organisatoriska hemvisten av den regionala kollektivtrafikmyndigheten i Södermanland ska vara fullständig be- höver analysen därför utvidgas till att, åtminstone på en övergripande nivå, in- begripa olika modeller för fördelning av finansieringsansvaret mellan kommuner och landsting.

WSP Analys & Strategi har nyligen genomfört ett forskningsprojekt om finansieringsmodellens betydelse för utvecklingen av lokal och regional kollektivtrafik som finansierats av Banverket.¹³ En slutsats av detta projekt var att drivkrafter som påverkar kollektivtrafikresandet och kollektivtrafikens utveckling finns inom följande områden:

Underskottsfinansiering som kortsluter resandeökningar Mål om minskad subventionsgrad

Fördelningspolitiska mål Kommunalt inflytande Regionalt inflytande Politiskt ansvar

Effektiviseringsincitament

Det tre första är generella och övergripande och gäller systemet med att finansiera kollektivtrafikens underskott genom skattesubventioner och lämnas därför därhän. De fyra senare hänger däremot samman med organisatorisk hemvist och med olika modeller för hur finansieringsansvaret är fördelat mellan kommuner och landsting.

7.1 Kommunalt inflytande

Tydligt kommunalt inflytande ökar incitamenten för att utveckla kollektiv- trafiken genom åtgärder på andra kommunala ansvarsområden

Ett tydligt kommunalt inflytande skapar förutsättningar och incitament för samordning mellan kollektivtrafiken och andra kommunala ansvarsområden som har betydelse för kollektivtrafikens utveckling.

Genom ansvaret för det kommunala vägnätet kan en kommun vidta åtgärder som förbättrar framkomligheten och minskar restiderna och öka tillförlitligheten för busstrafiken. Genom sitt ansvar för den fysiska planeringen kan kommunen, med hänsyn till kollektivtrafiken, styra lokaliseringen av dels nya bostadsområ- den och områden med arbetsplatser och handelsplatser redan på planeringssta- diet och dels kommunal verksamhet som exempelvis äldreomsorg och skolor.

13 Sandberg m.fl. (2010)

(23)

Ett väl utvecklat samarbete med kommunen krävs också för att en trafikhuvudman ska kunna genomföra exempelvis investeringar i spårvägstrafik eller införa stombusslinjer. Åtgärder som ofta medför stora ingrepp i gatumiljön. Till detta kommer att kommunerna är huvudman för skolskjuts- och färdtjänsttrafiken.

Detta medför också att incitamenten för att vidta åtgärder som skulle kunna vara positiva för kollektivtrafikens utveckling, särskilt på lokal nivå, är svagare när landstinget är ensamt ansvarig för kollektivtrafiken och kommunerna inte har något ekonomiskt intresse i kollektivtrafiken.

Den allt vanligare uppdelningen mellan kommunalt och regionalt ansvar har försvårat en effektiv regional planering

Utvecklingen har gått mot att man i flera län har övergått till modeller för för- delning av finansiering av kollektivtrafikens underskott som innebär att man delar upp det lokala och regionala ansvaret för kollektivtrafiken. Detta görs bl.a.

i den s.k. Gävleborgsmodellen som innebär att landstinget ”beställer” och är ekonomiskt ansvarig för den regionala trafiken mellan kommunerna medan varje kommun ”beställer” och betalar för den lokala trafiken inom kommun- gränsen.

Konsekvensen av denna uppdelning har blivit att gränserna inom regionerna har förstärkts och det har blivit svårare att genomföra en effektiv planering av tra- fiksystemet som helhet. Enligt bl.a. kollektivtrafikbranschens Fördubblingspro- jektet, är detta en av orsakerna till att kollektivtrafikens marknadsandel inte har ökat under de senaste tio åren.¹⁴

Inte självklart att starkt kommunalt inflytande prioriterar ned den region- ala kollektivtrafiken

Det är dock inte självklart att ett starkt kommunalt inflytande över kollektivtrafiken leder till att kollektivtrafiken inom kommunen prioriteras framför den regionala trafiken. Både kommuner och landsting vill vara attraktiva för att locka till sig nya invånare. En väl fungerande kollektivtrafik är ett av flera medel för att göra kommunen attraktiv för nya invånare. En kollektivtrafik som fungerar väl kan även förbättra matchningen på arbetsmarknaden, vilket ger högre sysselsättning och högre löner, vilket i sin tur gynnar både kommuner och landsting.¹⁵ Dessutom har även den regionala politiska nivån lokal förankring.

7.2 Regionalt inflytande

Starkt regionalt inflytande skapar förutsättningar för helhetslösningar

14 Partnersamverkan för fördubblad kollektivtrafik (2009) och SOU 2009:39

15 Jonsson, L. (2009)

(24)

Genom ett starkt regionalt inflytande skapas förutsättningar för helhetslösningar och samordning såväl geografiskt som mellan de olika kollektiva transportsätten buss, regionaltåg osv.

I modeller där landstinget eller regionen ensam är trafikhuvudman och kommunerna inte har något direkt ägarinflytande kan kollektivtrafiken planeras utan hänsyn till kommungränserna. Enligt en konsultrapport är detta en huvudfaktor för den höga kollektivtrafikandelen i Stockholm. Det hade enligt rapporten inte varit möjligt att utifrån en regional helhetssyn samordna och utveckla kollektivtrafiken i Stockholm om samtliga 26 kommuner i Stockholms län skulle styra

”sin” kollektivtrafik. Detsamma gäller i Skåne. Den organisatoriska strukturen har varit en förutsättning för den stora resandeökningen i Skånetrafiken.

Kollektivtrafiken i Stockholms län består i dag av buss, tunnelbana, pendeltåg, lokaltåg, spårvagn, taxitrafik och skärgårdsbåt. Enligt konsultrapporten är en sammanhållen organisation för kollektivtrafiken en förutsättning för att dessa många olika kollektivtrafiksystem ska kunna samverka och fungera tillsammans och att gemensamt kostnadsansvar mellan kommuner och landsting kan hämma utvecklingsarbetet inom kollektivtrafiken.¹⁶

Genom odelat regionalt ansvar undviks fördelningsdiskussioner

Genom att inte ha ett delat ansvar mellan landstinget och kommunerna undviker man även diskussioner om fördelningen av kostnader och intäkter och avgräns- ningen mellan vad som är regional respektive lokal kollektivtrafik och som kan leda till ”Svarte Petter” spel mellan kommuner och landsting.¹⁷ Sådana diskussioner förekommer bl.a. i län som valt att använda Gävleborgsmodellen och Västra Götalandsmodellen.

I Västra Götaland betalar regionen för de regionala resorna, dvs. resor som pas- serar kommungräns, och respektive kommun för de lokala resorna inom kommunen. Regionen ansvarar dessutom för alla lokala resor av icke kommuninvå- nare och för Västtrafiks administration. Fördelningen av resorna bygger på resvaneundersökningar som genomförs vart femte år. Biljettintäkterna fördelas efter antalet personkilometer per linje, biljettslag och hemkommun, där grunden är medelreslängden per resa. Syftet med att använda resvaneundersökningar är att fördela intäkter och kostnader så noggrant som möjligt på de linjer där de hör hemma och att fördela effekter av nya avtal, standardförändringar och lik- nande på den trafik som den berör, för att det ska skapas goda förutsättningar att

16 Hiselius och Fredriksson (2009)

17 Jonsson (2009)

(25)

bedöma ekonomiska effekter av beslut om förändrad trafik. Sådana diskussioner kan vara omfattande om man har en komplex modell.¹⁸

Växande behov av regional helhetssyn på kollektivtrafiken

Samtidigt som utvecklingen gått mot att landstinget respektive kommunerna i länen i allt högre utsträckning var för sig tar ansvar för kollektivtrafiken, och den regionala helhetssynen allt mer har gått förlorad på flera håll i landet, finns det ett växande behov av regional helhetssyn på kollektivtrafiken eftersom resandet till och från arbetet och på fritiden i allt högre grad görs över kommun- gränserna, att landets lokala arbetsmarknadsregioner sträcker sig över både kommun- och länsgränser samt att den ökade valfriheten inom skolan och vår- den medför fler resor över kommungränserna.¹⁹

Kollektivtrafiken kan skapa förbättrade möjligheter för människor att ta arbeten på en annan ort än hemorten, vilket leder till att arbetsmarknadsregionerna vid- gas och förutsättningarna för ekonomisk tillväxt förbättras. En regional planering av kollektivtrafiken kan därför förbättra förutsättningarna för regional till- växt. Dessa kan förstärkas ytterligare genom att samla ansvaret för infrastruktur, kollektivtrafik och utarbetande av det regionala utvecklingsprogrammet i ett organ dvs. i en regionkommun eller i ett samverkansorgan.

Regional helhetssyn är särskilt viktig i län med mycket resande över kommungränserna

Nyttan av ett sammanhållet nätverk av kollektivtrafiklinjer är ofta större än nyttan av de enskilda linjerna var för sig. Resenärsnyttan av ett trafiksystem med ett gemensamt prissystem, gemensamma bytespunkter och ersättningstrafik vid störningar i trafiken är betydligt större än vid en trafikförsörjning som saknar sådana gemensamma funktioner. Därför finns det fördelar med att organisera kollektivtrafiken i nätverk och låta resmönstren bestämma geografiska utbred- ningen på den kollektivtrafik som ska organiseras.

Kollektivtrafikens organisation bör därför återspegla resandets struktur och kollektivtrafikens funktion i länet. Ett regionalt ansvar för kollektivtrafiken är framförallt viktigt för kollektivtrafikens utveckling i regioner där en stor del av trafiken sker (och där det finns stora potentiella resandeströmmar) över

kommungränserna. I kommuner där i princip allt kollektivtrafikresande sker lokalt kan det vara effektivare att organisera kollektivtrafiken inom kommunen.²⁰

18 Gäller Västra Götalandsregionen. Hiselius och Fredriksson (2009)

19 SOU 2009:39

20 Jonsson (2009)

(26)

Starkt regionalt inflytande kan ge brister när det gäller kommunernas in- flytande

I län där landstinget är ensamt ansvarig och kommunerna inte har något ekonomiskt intresse i kollektivtrafiken, riskerar kommunernas incitament för att vidta åtgärder, t.ex. framkomlighetsåtgärder, som skulle kunna vara positiva för kollektivtrafikens utveckling, att bli svaga. Fördelarna med ett starkt regionalt inflytande måste därför vägas mot de möjligheter som skapas genom att kommunernas engagemang i kollektivtrafiken reduceras.

Brister i kommunalt inflytande kan, åtminstone delvis, kompenseras ge- nom fördjupat samarbete med kommunerna

Bristen på direkt kommunalt ägarinflytande och finansieringsansvar när landstinget ensamt är ansvarig för kollektivtrafiken kan, åtminstone delvis, kompenseras genom att man fördjupar samarbetet med kommunerna genom exempelvis:

Regionstyrelser (SL)

Trepartssamarbete mellan kommunen, trafikhuvudmannen och entre- prenören (Helsingborg, Gävle och Östersund)

Regelbundna presidiemöten med de största kommunerna (Skånetrafi- ken)

Samråd med kommunerna, enskilt eller i grupp. (Skånetrafiken)²¹ Denna typ av samarbete skulle kunna utvecklas och användas mer konsekvent.

7.3 Politiskt ansvar

Tydligt politiskt ansvar skapar engagemang för kollektivtrafiken

De politiska drivkrafter som påverkar resandet och utvecklingen av kollektivtrafiken hänger till stor del samman med tydligheten i det politiska ansvaret. Ett tydligt politiskt ansvar för kollektivtrafiken ökar det politiska engagemanget för kollektivtrafiken. Som vi uppfattar det har det också varit ett uttalat syfte med den nya lagstiftningen inom kollektivtrafikområdet – och inte minst då inrättan- det av en särskild regional kollektivtrafikmyndighet – att förstärka kopplingen mellan den lokala och regionala kollektivtrafikförsörjningen och de transportpolitiska och regionalpolitiska målen.

Det politiska ansvaret blir tydligare om det politiska och ekonomiska an- svaret hänger ihop

Tydligheten i politiskt ansvar varierar mellan de olika modellerna. Genom att det bara finns en huvudman som har både det ekonomiska och politiska ansvaret är det lätt för medborgare och resenärer att identifiera det politiska ansvaret i de län där landstinget är ensamt ansvarig för kollektivtrafiken som i Stockholms

21 Nordell (2009)

(27)

län och i Region Skåne. Även den s.k. Gävleborgsmodellen medför ett tydligt politiskt ansvar genom det tydliga sambandet mellan å ena sidan den kollektivtrafik som erbjuds kommuninvånarna och å andra sidan kommunernas och landstingets kostnader för att finansiera denna trafik. Härigenom blir det lättare att utkräva politiskt ansvar från politikerna. Gemensamt för dessa modeller är att det politiska och ekonomiska ansvaret hänger ihop. Härigenom blir det lätt för medborgarna, resenärerna och de förtroendevalda att identifiera var det politiska ansvaret för kollektivtrafiken ligger.

Även konsekvenserna av grundmodellen i den nuvarande lagstiftningen stödjer denna slutsats. I grundmodellen, som innebär att landstinget ska betala 50 procent och kommunerna 50 procent av kollektivtrafikens kostnader, utifrån det trafikarbete (efter antalet tidtabellskilometer) som utförts i respektive kommun medför att det politiska ansvaret blir otydligt genom dels det gemensamma ansvaret mellan kommuner och landsting och dels genom det svaga sambandet mellan ekonomiskt ansvar och politiska ambitioner och ansvar.

Otydligt politiskt ansvar kan ha olika orsaker

Otydlighet om var det politiska ansvaret för kollektivtrafiken ligger kan ha olika orsaker. En orsak är att man använder kostnadsfördelningsmodeller som är komplicerade, svårbegripliga och försvårar uppdelning av ansvaret mellan kommunerna och landstingen. Detta gäller vid tillämpning av den modell som används i Västra Götaland där kostnadsansvaret fördelas och räknas fram uti- från en rad olika parametrar. En annan aspekt är att denna modell inte skapar något renodlat ägaransvar genom att det på varje linje nästan alltid finns flera ägare som betalar för linjens underskott. Dessa problem kan i sin tur leda till omfattande diskussioner mellan kommunerna och landstingen om fördelning och avgränsning av kostnader och intäkter. Detta medför att en stor del av energin har fått läggas på sådana diskussioner i Västra Götalandsregionen.²²

En annan orsak är att sambandet mellan å ena sidan politiska ambitioner och beslut hos respektive ägare och å andra sidan det som respektive ägare betalar för är svagt. Detta gäller vid tillämpning av den s.k. grundmodellen, som inne- bär att kostnaderna fördelas så att landstinget betalar 50 procent och kommunerna 50 procent utifrån det trafikarbete (antal tidtabellskilometer) som utförts i respektive kommun. Konsekvensen blir att om en kommun bekostar åtgärder som minskar kollektivtrafikens kostnader eller ökar dess intäkter så delas inte vinsten mellan den kommun som bekostat åtgärden och landstinget, utan mellan alla kommuner och landstinget.

22Hiselius och Fredriksson (2009)

(28)

En tredje orsak är att det inte förs någon trafikpolitisk debatt hos ägarna och att det därför inte slagits fast mål eller fattats beslut om ägardirektiv för kollektivtrafiken eller att de trafikpolitiska besluten inte fattas hos ägarna utan av länstra- fikbolagen eller i deras styrelser. En rapport från Sv. Kommunförbundet och Sv.

Landstingsförbundet pekar på att detta var vanligt på 1990-talet.²³ Denna otydlighet kan minskas genom en mer utvecklad ägarstyrning och mer aktiv trafikpolitisk debatt hos kommunerna och landstingen. Ytterligare ett sätt är att ta bort möjligheten att organisera kollektivtrafikmyndigheten som ett aktiebolag, vilket också skett genom den nya kollektivtrafiklagen.

En fjärde orsak kan vara att ansvaret för kollektivtrafiken har lagts på ett indirekt valt organ, t.ex. på ett kommunalförbund eller ett samverkansorgan. Ef- tersom samverkansorganen är indirekt valda och inte har någon egen beskatt- ningsrätt så måste kommunerna och landstinget även i fortsättningen finansiera kollektivtrafiken även om de har delegerat ansvaret för kollektivtrafiken. Detta ökar avståndet till väljarna och gör det svårare för medborgarna att ställa någon till svars och utkräva ett demokratiskt ansvar för brister i kollektivtrafiken.

7.4 Incitament för effektivisering

Om kostnaderna för att driva en linje är oberoende av resandet blir inci- tamenten att effektivisera små

Finansieringsmodellerna kan också stimulera eller motverka effektiviseringar i kollektivtrafiken. I grundmodellen är kostnaderna för att driva en linje lika stora oavsett om det är många eller få resenärer på linjen eftersom kostnaderna förde- las utifrån det trafikarbete (tidtabellskilometer) som utförts i respektive kommun. Detta innebär dels att linjer med många resenärer subventionerar linjer med få resenärer automatisk och okontrollerat och inte som ett resultat av ett medvetet beslut, dels att kommunernas incitament att effektivisera, genom att anpassa trafiken till resandeunderlaget, minskar.

Om det politiska och ekonomiska ansvaret inte hänger ihop motverkas ef- fektiviseringar i trafiken

En annan konsekvens av grundmodellen är att om en kommun bekostar åtgär- der, som minskar kollektivtrafikens driftskostnader eller ökar intäkterna, delas inte vinsten bara mellan den kommun som bekostat åtgärden och landstinget, utan mellan alla kommuner och landstinget.²⁴ Detta leder i sin tur till att ägarna upplever orättvisor i underskottsfördelningen²⁵ och att modellen motverkar effektiviseringar och rationaliseringar och kan därmed bidra till att konservera

23 Sv. Kommunförbundet och Sv. Landstingsförbundet (1997)

24 SOU 2003:67

25 Sv. Kommunförbundet och Sv. Landstingsförbundet (1997)

(29)

den befintliga strukturen. Även detta talar för att man bör använda en modell som innebär att det politiska och ekonomiska ansvaret hänger ihop.

Regionalt ansvar skapar förutsättningar för effektiviseringar genom hel- hetslösningar och samordning inom kollektivtrafiken

Som redan nämnts skapar modeller med ett regionalt ansvar för kollektivtrafiken förutsättningar för effektiviseringar genom att det regionala ansvaret gör det möjligt att skapa helhetslösningar och samordna kollektivtrafiken.

Tydligt kommunalt ansvar skapar förutsättningar och incitament för ef- fektiviseringar genom samordning med annan kommunal verksamhet Även med ett tydligt kommunalt ansvar finns det en samordnings- och effekti- viseringspotential mellan den allmänna kollektivtrafiken och färdtjänst, skolskjuts och annan kommunal verksamhet. Dessutom ökar kommunernas incitament att vidta åtgärder, t.ex. framkomlighetsåtgärder, som skulle kunna vara positiva för kollektivtrafikens utveckling, om de har ett direkt ansvar och ekonomiskt intresse i kollektivtrafiken.

8 Slutsatser

WSP:s uppdrag är att belysa konsekvenserna av de båda alternativa organisat- ionslösningar för en regional kollektivtrafikmyndighet i Sörmland som tagits fram inom ramen för den politiska beredningen, d.v.s. att antingen landstinget eller regionförbundet blir huvudman för den nya kollektivtrafikmyndigheten.

Konsekvenserna ska bl.a. belysas utifrån

Förutsättningarna för inflytande och politisk styrning/ansvar

Kopplingen till regional utvecklingsplanering och planering av andra viktiga samhällssektorer

Förutsättningar för finansiering av kollektivtrafik Avgränsningar för annan samhällsbetald trafik

8.1 Regionalförbund som kollektivtrafikmyndighet

En fördel med att organisera kollektivtrafikmyndigheten i ett samverkansorgan, jämfört med att lägga ansvaret på landstinget, är att ansvaret för det regionala tillväxtarbetet och infrastrukturplaneringen i länet och ansvaret för kollektivtrafiken samlas i ett organ. Dessa politikområden och frågekomplex hör nära samman och det bör vara en fördel för hela regionens utveckling om planeringen och utvecklingsarbetet på dessa områden kan integreras.

Till detta kommer att kommunernas inflytande blir starkare med samverkansorgan, jämfört med att lägga myndigheten hos landstinget. Ett tydligt kommunalt

(30)

inflytande skapar förutsättningar och incitament för samordning mellan kollektivtrafiken och andra kommunala ansvarsområden som har betydelse för kollektivtrafikens utveckling.

Genom ansvaret för det kommunala vägnätet kan en kommun vidta åtgärder som förbättrar framkomligheten och minskar restiderna och öka tillförlitligheten för busstrafiken. Genom sitt ansvar för den fysiska planeringen kan kommunen, med hänsyn till kollektivtrafiken, styra lokaliseringen av dels nya bostadsområ- den och områden med arbetsplatser och handelsplatser redan på planeringssta- diet och dels kommunal verksamhet som exempelvis äldreomsorg och skolor.

Ett väl utvecklat samarbete med kommunen krävs också för att en regional kollektivtrafikmyndighet ska kunna genomföra exempelvis investeringar i spår- vägstrafik eller att införa stombusslinjer. Åtgärder som ofta medför stora ingrepp i gatumiljön. Till detta kommer att kommunerna är huvudman för skolskjuts- och färdtjänsttrafiken.

Kommunernas inflytande riskerar samtidigt att leda till negativa konsekvenser.

Samverkansorgan har ingen egen beskattningsrätt. Därför är det även i fortsätt- ningen medlemmarna i samverkansorganet som är ytterst ansvariga för finansieringen av kollektivtrafiken. Därför måste kommunerna och landstinget även i fortsättningen dela på finansieringen av kollektivtrafikens underskott, vilket ökar risken för splittring och minskar möjligheterna att ta regionalt helhetsgrepp om kollektivtrafiken. Flera utredningar har pekat på att den allt vanligare uppdelningen mellan kommunalt och regionalt ansvar har medfört att gränserna inom regionerna har förstärkts och att det blivit svårare att genomföra en effektiv regional planering av kollektivtrafiken, vilket i sin tur har medfört att kollektivtrafikens marknadsandel inte har ökat.²⁶

Det är dock inte självklart att ett starkt kommunalt inflytande över kollektivtrafiken leder till att kollektivtrafiken inom kommunen prioriteras framför den regionala trafiken. Både kommuner och landsting vill vara attraktiva för att locka till sig nya invånare. En väl fungerande kollektivtrafik är ett av flera medel för att göra kommunen attraktiv för nya invånare. En kollektivtrafik som fungerar väl kan även förbättra matchningen på arbetsmarknaden, vilket ger högre sysselsättning och högre löner, vilket i sin tur gynnar både kommuner och landsting.

De politiska drivkrafter som påverkar resandet med och utvecklingen av kollektivtrafiken hänger till stor del samman med hur tydligheten i det politiska ansvaret. Ett tydligt politiskt ansvar för kollektivtrafiken ökar det politiska engage-

26 Bland annat Partnersamverkan för fördubblad kollektivtrafik och SOU 2009:39

(31)

mang för kollektivtrafiken. I ett samverkansorgan är det politiska ansvaret för kollektivtrafiken i allmänhet tydligare än vad som är fallet om man placerar ansvaret i ett aktiebolag, vilket inte kommer att vara tillåtet enligt den nya lagen.

Det politiska ansvaret blir också tydligare om det politiska och ekonomiska ansvaret hänger ihop, vilket det gör i den s.k. Gävleborgsmodellen.

Samtidigt ska man vara medveten om att ett samverkansorgan är indirekt valda och därför inte har någon egen beskattningsrätt, vilket innebär, som redan nämnts, att kommunerna och landstinget även i fortsättningen måste finansiera kollektivtrafiken om de har delegerat ansvaret vidare. Detta riskerar att öka av- ståndet till medborgarna, vilket kan göra det svårare att ställa någon till svars och utkräva ett politiskt ansvar för eventuella brister i kollektivtrafiken.

En annan konsekvens av att placera ansvaret för kollektivtrafiken hos samverkansorganet Region Sörmland är att kommunerna och landstinget inte kan detaljstyra organet eftersom ett samverkansorgan är fristående i förhållande till sina medlemmar. Däremot har medlemmarna självklart ett antal verktyg för att styra kommunalförbundet, bl.a.

Förbundsordningen Representation

Möjligheterna att ställa interpellationer och frågor

Genom att behålla det delade ansvaret för kollektivtrafiken mellan kommunerna och landstinget behöver ingen skatteväxling genomföras. Skatteväxling kan i vissa fall vara en svår och långdragen process att genomföra.

I den nya kollektivtrafiklagen finns det möjlighet att låta kommunerna ensamma bära ansvaret för kollektivtrafiken i ett kommunalförbund eller i en gemensam nämnd. Detta skulle naturligtvis minska förutsättningarna att utveckla kollektivtrafiken genom samverkan med landstingets övriga ansvarsområden. Dessutom skulle detta medföra att man skulle behöva genomföra en skatteväxling i Sö- dermanlands län.

En annan fråga som man bör ha med sig i diskussionerna om organisatorisk hemvist för kollektivtrafikmyndigheten är ett eventuellt delägarskap i Transitio.

I dag är dock inget organ från Södermanland län delägare i Transitio. Trafikhu- vudmännen i landet har valt att organisera försörjningen av spårfordon genom det gemensamma bolaget AB Transitio. Syftet med bolaget är att anskaffa och förvalta spårfordon samt att förmedla spårfordonen mellan trafikhuvudmännen och dess operatörer. Det pågår en översyn av bl.a. ägandet och styrningen av Transitio. Som en del av denna översyn har en utredning gjorts. I utredningen

(32)

föreslås att ägandet i Transitio ska förändras och fördelas jämnt mellan ägarna. I utredningen har delägande från Landstinget Sörmland diskuterats.²⁷

8.2 Landsting som kollektivtrafikmyndighet

Den kanske främsta fördelen med att lägga myndigheten på landstinget är att det skapar goda förutsättningar för helhetslösningar och ett regionalt synsätt på kollektivtrafiken.

Nyttan av ett sammanhållet nätverk av kollektivtrafiklinjer är ofta större än nyttan av de enskilda linjerna var för sig. Resenärsnyttan av ett trafiksystem med ett gemensamt prissystem, gemensamma bytespunkter och ersättningstrafik vid störningar i trafiken är sannolikt stor. Därför finns det fördelar med att organisera kollektivtrafiken i nätverk och låta resmönstren bestämma geografiska ut- bredningen på den kollektivtrafik som ska organiseras. Kollektivtrafikens organisation bör därför återspegla resandets struktur och kollektivtrafikens funktion i länet. Ett regionalt ansvar för kollektivtrafiken är framförallt viktigt för kollektivtrafikens utveckling i regioner där en stor del av trafiken sker (och där det finns stora potentiella resandeströmmar) över kommungränserna. I kommuner där i princip allt kollektivtrafikresande sker inom kommunen kan det räcka med att organisera kollektivtrafiken inom kommunen.²⁸

En konsultrapport pekar på att den organisatoriska strukturen för kollektivtrafiken i Stockholm, där landstinget är ensam ägare av SL och kommunerna saknad direkt ägarinflytande, är en huvudfaktor för den höga kollektivtrafikandelen i Stockholm. Det hade inte varit möjligt att utifrån en regional helhetssyn samordna och utveckla kollektivtrafiken i Stockholm om samtliga 26 kommuner i Stockholms län skulle styra ”sin” kollektivtrafik. Detsamma gäller i Skåne. Den organisatoriska strukturen har varit en förutsättning för resandeökningen i Skå- netrafiken.

Kollektivtrafiken i Stockholms län består i dag av buss, tunnelbana, pendeltåg, lokaltåg, spårvagn, taxitrafik och skärgårdsbåt. Enligt konsultrapporten är en sammanhållande organisation för kollektivtrafiken en förutsättning för att dessa många olika kollektivtrafiksystem ska kunna samverka och fungera tillsammans.

I rapporten pekar man t.o.m. ut regionalt ägande av all kollektivtrafik som den viktigaste organisatoriska åtgärden, tillsammans med trepartssamarbete mellan trafikhuvudman, kommun och operatör, för att överföra bilister till kollektivtra-

27 Transitio Rapport, 9 september 2010, PricewaterhouseCoopers

28 Jonsson (2009)

(33)

fiken. De betraktar dessa två åtgärder som förutsättning för framgångsrik kollektivtrafik.²⁹

En annan konsekvens av att lägga ansvaret för kollektivtrafiken på landstinget är att man undviker diskussioner om hur mycket kommunerna och landstinget var för sig ska bidra med för att täcka underskottet och vilken trafik man får för pengarna. En stor del av energin i Västra Götalandsregionen har fått läggas på sådana diskussioner mellan regionen och kommunen.³⁰

En annan fördel med att det bara finns en huvudman som har såväl det politiska som ekonomiska ansvaret är att det blir enkelt för medborgare och resenärer att identifiera det politiska ansvaret. De politiska drivkrafter som påverkar resandet med och utvecklingen av kollektivtrafiken hänger till stor del samman med hur tydligheten i det politiska ansvaret. Ett tydligt politiskt ansvar för kollektivtrafiken ökar det politiska engagemang för kollektivtrafiken. Det politiska ansvaret för kollektivtrafiken blir särskilt tydligt när det politiska och ekonomiska ansvaret hänger ihop.

Genom att lägga kollektivtrafikmyndigheten hos landstinget ökar även förut- sättningarna för att utveckla kollektivtrafiken genom samverkan med landstingets övriga ansvarsområden.

Att föra över ansvaret för kollektivtrafiken i Södermanlands län till landstinget får inte bara positiva konsekvenser. En nackdel är att kommunerna, eftersom de inte har något direkt ekonomiskt intresse i kollektivtrafiken, inte har lika starka ekonomiska incitament att vidta åtgärder som skulle vara positiva för kollektivtrafikens utveckling, t.ex. åtgärder för att förbättra framkomligheten för kollektivtrafiken genom bussgator och signalprioritering. För att motverka denna brist i modellen krävs en mycket god samverkan med kommunerna. Det finns en rad exempel på att brister i kommunalt inflytande, åtminstone delvis, kan kompenseras genom fördjupat samarbete med kommunerna i länet:

Regionstyrelser (SL)

Regelbundna presidiemöten med de största kommunerna (Skånetrafi- ken)

Samråd med kommunerna (Skånetrafiken)

Väl fungerande samråd enligt den nya kollektivtrafiklagen Kommunerna kan köpa till ytterligare trafik

En annan konsekvens av att lägga ansvaret för kollektivtrafiken på landstinget i Sörmland är att ansvaret för det regionala tillväxtarbetet och infrastrukturplane-

29 s. 11, Hiselius och Fredriksson (2009)

30 Hiselius och Fredriksson (2009)

(34)

ringen i länet och ansvaret för kollektivtrafiken inte samlas i samma organ eftersom landstingen, förutom i Region Skåne, Västra Götalandsregionen och delvis Stockholms län, inte har ansvar för de regionala utvecklingsfrågorna.

Om ansvaret för kollektivtrafiken ska föras över till Landstinget Sörmland krävs det dessutom en skatteväxling mellan kommunerna och landstinget. Skatteväx- ling kan i vissa fall vara en svår och långdragen process att genomföra.

En annan effekt av att lägga ansvaret på landstinget är att kostnaderna för att finansiera kollektivtrafiken delas lika mellan invånarna i landstinget eller regionen oavsett hemkommun. I regioner där kollektivtrafikresandet varierar mycket mellan kommunerna medför landstingsmodellen att invånarna i kommuner med liten användning av kollektivtrafiken subventionerar resandet i kommuner med mycket kollektivt resande.

8.3 Konsekvenser av det fria marknadstillträdet

Den nya kollektivtrafiklagen och det fria marknadstillträdet medför även konsekvenser för arbetssättet hos myndigheten, eller det bolag som sköter den operativa verksamheten.

Borttagandet av möjligheten att upphandla kollektivtrafik med ensamrätt till den entreprenör som vinner upphandlingen kommer bl.a. att medföra en mer kom- plicerad planeringsprocess eftersom den offentligt upphandlade trafiken i viss utsträckning kan behöva anpassas till ett kommersiellt utbud av lokal och regional kollektivtrafik.

En annan konsekvens är att det kommer att bli svårare att förutse ekonomiska konsekvenser och att utforma nycklar om ekonomisk fördelning mellan lokal och regional trafik eftersom privata operatörer kan ta över eller påverka utbudet.

Det kommer att ställas större krav på hög planeringsberedskap, exempelvis för att ordna eller upphandla ersättningstrafik på turer eller hela linjer där kommersiella operatörer lägger ner trafik.

Det kommer att ställas större krav på att följa upp kollektivtrafiken från den tra- fikansvariga myndighetens sida (och inte bara den ”egna” upphandlade trafiken utan även den privata, kommersiella) med avseende på utbud och resande och hur det motsvarar tydligt formulerade mål för trafikförsörjningen.

Genom att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska fatta beslut om allmän trafikplikt enligt den nya lagen blir åtagandet för kollektivtrafiken tydligare, mer vidsträckt och även mer ”definitivt” genom att myndigheten inte kan anpassa den operativa verksamheten löpande, utan istället måste fatta nya beslut