9 Åtaganden från företag - Regeringens proposition 2007/08:135

9.1 Gällande ordning

Konkurrensverket får enligt 23 § första stycket konkurrenslagen ålägga företag att upphöra med överträdelser av förbudsbestämmelserna i konkurrenslagen och i EG-fördraget. Verket har dessutom getts möjlighet att godta åtaganden från företag. Vad gäller förutsättningarna för ett beslut om åtagande anges i 23 a § första stycket konkurrenslagen följande.

Har fråga uppkommit om ett företag överträder något av de förbud som avses i 23 § första stycket får Konkurrensverket, om företaget åtar sig att vidta åtgärder som medför att verket inte längre ifrågasätter att någon överträdelse föreligger, besluta att godta åtagandet. Verkets beslut får avse en bestämd tid. Så länge beslutet gäller får verket i de avseenden åtagandet omfattar inte meddela något åläggande enligt 23 § första stycket.

Konkurrensverket får således, i de fall ett företag åtar sig att vidta åtgärder som medför att verket inte längre sätter i fråga att någon över-trädelse föreligger, besluta att godta åtagandet. Ett beslut att godta ett åtagande innebär att Konkurrensverket beslutar på det sätt som företaget begärt. Företagets syfte med åtagandet är att undvika att verket meddelar ett åläggande mot företaget.

I motiven till konkurrenslagen har regeringen påtalat att något särskilt krav på motivering av Konkurrensverkets beslut om att godta ett åtagande inte bör ställas upp. Enligt regeringen borde en förnuftig tillämpning av förvaltningslagens regler kunna tillfredsställa kravet på såväl rättssäkerhet som behovet av smidighet i förfarandet. I många fall torde det vara tillräckligt att verket kortfattat och översiktligt redovisar de överväganden som föranlett Konkurrensverket att godta det föreslagna åtagandet (prop. 2003/04:80, s. 101).

Bestämmelsen i konkurrenslagen om åtaganden trädde i kraft den 1 juli 2004. Den infördes med anledning av artikel 5 i förordning 1/2003. Av artikeln framgår att de nationella konkurrensmyndigheterna ska vara behöriga att i enskilda ärenden tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. De får för detta ändamål på eget initiativ eller till följd av ett klagomål kräva att en överträdelse ska upphöra, förordna om interimistiska åtgärder, godta åtaganden, ålägga böter, förelägga viten eller ålägga andra påföljder som föreskrivs i den nationella lag-stiftningen. I uppräkningen i artikel 5 nämns bl.a. åtaganden från företag.

Med tanke på vikten av rättslikhet mellan EG-rätten och nationell konkurrensrätt infördes även en möjlighet för Konkurrensverket att godta åtaganden i förhållande till 6 och 19 §§ konkurrenslagen (prop.

2003/04:80, s. 100). Bestämmelsen i 23 a § första stycket konkurrens-lagen om åtaganden har utformats efter mönster av artikel 9.1 i förordning nr 1/2003 (prop. 2003/04:80, s 142). Artikeln har följande lydelse.

Prop. 2007/08:135

178 Åtaganden

1. När kommissionen avser att fatta ett beslut om att en överträdelse skall upphöra och de berörda företagen erbjuder åtaganden för att undanröja de betänkligheter som kommissionen har delgivit dem i sin preliminära bedömning, får kommissionen genom beslut göra dessa åtaganden bindande för företagen. Ett sådant beslut får fattas för en bestämd period och skall fastställa att det inte längre finns skäl för kommissionen att ingripa.

Av artikeln följer att kommissionen får godta åtaganden från företag som enligt kommissionens preliminära bedömning överträder någon av förbudsbestämmelserna i EG-fördraget. Situationen är alltså den att det finns ett avtal eller förfarande som kommissionen sätter i fråga. Det åtagande som företaget erbjuder undanröjer därvid de negativa effekterna på konkurrensen i sådan utsträckning att kommissionen inte längre finner skäl att ingripa mot avtalet eller förfarandet.

Kommissionen får göra åtagandet bindande. Ett sådant beslut utesluter i princip en mera utförlig beslutsmotivering. I besluten om åtaganden bör det fastställas att det inte längre finns skäl för kommissionen att ingripa utan att det i beslutet dras någon slutsats om huruvida en överträdelse har skett eller fortfarande sker (skäl 13 i ingressen till förordning 1/2003).

Kommissionen ska således inte i beslutet göra någon analys av om en överträdelse förelåg innan åtagandena lämnades eller om det föreligger en överträdelse därefter.

9.2 Överväganden och förslag

Regeringens förslag: 23 a § första stycket konkurrenslagen bör ändras på så sätt att det av bestämmelsen klart framgår att den rättsliga följden av att Konkurrensverket godtar ett åtagande endast är att verket, med hänsyn till åtagandet som lämnats, inte längre finner anledning att ingripa mot det aktuella förfarandet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) tillstyrker förslaget. Sveriges advokatsamfund har inget att invända mot förslaget. Övriga remissinstanser har inte lämnat några synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Artikel 11 i förordning 1/2003 innehåller bestämmelser om samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter. Av artikeln framgår att senast 30 dagar innan en nationell konkurrens-myndighet fattar ett beslut om t.ex. att godta åtaganden ska konkurrens-myndigheten underrätta kommissionen. I samband med en sådan underrättelse från Konkurrensverket har kommissionen uppmärksammat att verket i ett beslut om att godta åtaganden hävdade att en överträdelse därmed inte

Prop. 2007/08:135

179 längre förelåg. Enligt kommissionen skulle detta kunna anses utgöra ett

förhandsbesked, eftersom Konkurrensverket i beslutet konstaterade att det undersökta förfarandet inte innebar en överträdelse av förbuds-bestämmelserna i EG-fördraget. Kommissionen har ifrågasatt om det kan anses förenligt med förordning 1/2003, eftersom det enligt förordningen inte är möjligt för nationella konkurrensmyndigheter att meddela för-handsbesked. Enligt kommissionen bör därför ytterligare överväganden göras i fråga om lydelsen av 23 a § konkurrenslagen för att garantera dess överensstämmelse med EG-rätten.

Innebörden av bestämmelsen om åtaganden är att det finns ett avtal eller ett förfarande som konkurrensmyndigheten avser att ingripa mot och att det åtagande som företaget erbjuder undanröjer de negativa effekterna på konkurrensen som kan uppstå genom det avtal eller det förfarande som konkurrensmyndigheten preliminärt har bedömt som förbjudet. Enligt ingressen till förordning 1/2003 (skäl 13) bör det i beslut om åtagande fastställas att det inte längre finns något skäl att ingripa från kommissionens sida utan att det dras någon slutsats om huruvida en överträdelse har skett eller fortfarande sker.

Konkurrenslagen har utformats med EG-rätten som förebild. I materiellt hänseende ska konkurrenslagen, så långt som möjligt, likna EG-rättens konkurrensregler. Innebörden av bestämmelsen om åtaganden från företag torde vara att företagen kan föreslå åtgärder som kan avhjälpa konkurrensproblemet och, om åtgärderna bedöms tillräckliga, att konkurrensmyndigheten då avstår från ett ingripande. Att i beslutet närmare redogöra för vad överträdelsen bestått i torde strida mot tanken med bestämmelsen, nämligen att skapa en effektiv och ändamålsenlig ordning för att genom samförståndslösningar snabbt och enkelt undan-röja konkurrensproblem. Med hänsyn till att det är fråga om ett slags summariskt förfarande framstår det som såväl olämpligt som kontra-produktivt att verket i beslutet på något sätt tillkännager sin uppfattning om hur det påtalade avtalet eller förfarandet förhåller sig till konkurrens-lagens och EG-fördragets förbudsbestämmelser. Därtill kommer, som kommissionen påpekat, att det enligt gällande rätt inte är möjligt för nationella konkurrensmyndigheter att såvitt avser gemenskapens förbudsbestämmelser ge några som helst förhandsbesked.

Mot bakgrund av det ovan anförda bör bestämmelsen ändras på så sätt att det klart framgår att den rättsliga följden av att Konkurrensverket godtar ett åtagande endast är att verket, med hänsyn till de åtaganden som lämnats, inte längre finner anledning att ingripa mot det aktuella förfarandet. På så sätt får bestämmelsen anses uppfylla de krav som ställs i förordning 1/2003, nämligen att man av beslutet inte ska kunna dra någon slutsats om huruvida en överträdelse har skett eller fortfarande sker.

10 Företagskoncentrationer

I detta avsnitt behandlas utredningens förslag till anpassningar till EG-rätten. Här behandlas också det förslag till ändrade tröskelvärden för koncentrationsprövningen som lämnas i Konkurrensverkets rapport

Prop. 2007/08:135

180 Tröskelvärden för koncentrationsprövningar (Konkurrensverkets

rapportserie: 2006:3).

10.1 Anpassning till EG:s regler om kontroll av företags-koncentrationer

10.1.1 Inledning

På koncentrationsområdet finns inga formella krav på konvergens mellan nationell rätt och EG-rätt (jfr artikel 3 i förordning 1/2003). Till skillnad från konkurrenslagens och EG-fördragets förbudsbestämmelser i artikel 81 och 82 bygger rådets förordning nr 139/2004 om kontroll av företags-koncentrationer (EG:s koncentrationsförordning) på principen om ”one-stop-shop”, dvs. en företagskoncentration med gemenskapsdimension ska prövas enligt EG:s koncentrationsförordning. En koncentration utan gemenskapsdimension kan – men behöver inte – prövas enligt nationella regler. I princip ställer EG-rätten inga krav på medlemsstaternas lag-stiftning avseende prövning av företagskoncentrationer. Konkurrens-lagens regler om koncentrationer har emellertid i praktiken inneburit en betydande anpassning till EG-rätten, även om regelsystemet inte primärt utformats med EG-rätten som förebild (prop. 1992/93:56, s. 38 ff.).

Frågan är nu om konkurrenslagens regler bör anpassas ytterligare i syfte att öka rättslikheten och göra det enklare för företagen som nu träffas av olikartade regelverk vilka i grunden har samma syfte, nämligen att konkurrensen på marknaden inte ska snedvridas till nackdel för konsumenterna.

10.1.2 Kort om frågans tidigare behandling

Konkurrenslagens bestämmelser om förbud mot konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag och missbruk av dominerande ställning är utformade med motsvarande EG-rättsliga bestämmelser som förebild.

Även om utformningen av konkurrenslagens förbudsbestämmelser syftade till att så långt som möjligt uppnå materiell rättslikhet med artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget, skulle man enligt motiven, vid tillämpningen av de nationella bestämmelserna beakta att EG:s konkurrensregler utgjorde en del i ett gemenskapssystem som syftade till att eliminera handelshinder och skapa en enhetlig gemensam marknad där fri konkurrens skulle råda. Enligt lagmotiven var EG-domstolens avgöranden influerade av de grundläggande principerna och de över-gripande målen för gemenskapen och dessa spelade ofta inte någon framträdande roll i nationella rättsordningar. Dessutom ansåg regeringen att man i vissa fall kunde behöva anpassa tillämpningen av de svenska konkurrensreglerna till de särskilda förhållanden som rådde i Sverige. I det sammanhanget framhöll regeringen att Sverige är avlägset beläget från de centrala delarna av Europa och relativt glesbefolkat samt att förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet inte var parallella med vad som gällde inom EG (prop. 1992/93:56, s. 21).

Prop. 2007/08:135

181 Utgångspunkten var således att materiell rättslikhet skulle råda, men att

det i vissa situationer skulle finnas ett utrymme för att tolka och tillämpa konkurrenslagens regler på ett annat sätt än EG:s motsvarande regler.

Detta utrymme har minskat avsevärt i och med moderniseringen av EG:s konkurrensregler. För det första finns det numera krav på konvergens om samhandelskriteriet är uppfyllt (artikel 3.12 i förordning 1/2003). För det andra uttalade regeringen i samband med att de svenska reglerna anpassades till förordning 1/2003 att Sverige strävar efter att nationell konkurrensrätt efterliknar EG:s konkurrensrätt också på det område där den tillämpas ensam för att företagen så långt möjligt ska slippa möta två regelverk. Ett av skälen till att regeringen valde en ordning där det var möjligt att tillämpa konkurrenslagens förbudsbestämmelser parallellt med EG-fördragets var också att detta ansågs bäst främja en enhetlig tolkning och tillämpning (prop. 2003/04:80, s. 50 f.).

Konkurrenslagens regler om företagskoncentrationer har en annan tillkomsthistoria. De regler om kontroll av företagsförvärv som fördes in i konkurrenslagen stämde i stort överens med ett förslag som konkurrenskommitténs lämnade år 1991. Visserligen var en viktig utgångspunkt för konkurrenskommittén att uppnå ökad harmonisering med EG-rättens konkurrensregler. Enligt kommittén borde man dock ha i minnet att EG-rättens system tog sikte endast på gränsöverskridande förfaranden. Kommittén, som även noterade att de nationella regel-systemen uppvisade stora variationer, fann det därför angeläget att finna ett system som var anpassat till svenska förhållanden. Samtliga före-slagna ändringar ansågs dock innebära ett närmande till EG-rätten (SOU 1991:59, Del 2, s. 28 f.). I efterhand kan dock konstateras att kommitténs förslag i mångt och mycket snarare innebar en vidareutveckling av systematiken enligt 1982 års konkurrenslag än en anpassning till EG-rätten.

Konkurrenslagsutredningen föreslog år 1998 att konkurrenslagens regler om företagsförvärv skulle ändras och i sak anpassas till EG-rätten, dvs. vad som gällde enligt den numera upphävda koncentrations-förordningen nr 4064/89. Utredningen pekade på att det var önskvärt att de svenska reglerna hade en enklare och klarare lydelse än vad som var fallet med EG:s regler. Å andra sidan var det enligt utredningen knappast möjligt att formulera reglerna i konkurrenslagen väsentligt annorlunda, om man skulle uppnå målet att harmonisera systemen och reglernas sakinnehåll. Utredningens slutsats blev emellertid att avsevärda för-kortningar av själva lagtexten var möjliga och lämpliga, även om den avsågs ha samma innehåll som EG-rätten (SOU 1998:98, s. 242 ff.).

Regeringen delade i stort utredningens bedömningar och föreslog bl.a. en övergång till EG:s koncentrationsbegrepp. I det sammanhanget framhöll regeringen särskilt att en sådan övergång var viktig för företagen och att det var av stort värde att de svenska reglerna utformades i nära överens-stämmelse med vad som gällde inom gemenskapsrätten (prop.

1998/99:144, s. 43). Reglerna trädde ikraft den 1 april 2000.

Prop. 2007/08:135

182 10.1.3 Konkurrenslagens regler om företagskoncentrationer bör

anpassas ytterligare till EG-rätten

Regeringens bedömning: Starka skäl talar för att den materiella bedömningen av en företagskoncentration bör vara densamma, oavsett om prövningen sker enligt konkurrenslagen eller EG:s förordning. Övriga frågor som gäller förfarandet för koncentrations-prövningen hos Konkurrensverket och domstolarna bör i stora drag behandlas på samma sätt som i EG-rätten, men med beaktande av de särdrag som den svenska rättskulturen bjuder. Regler som är väsent-liga från harmoniseringssynpunkt och för företagens rättssäkerhet bör anges i konkurrenslagen i så nära överensstämmelse med motsvarande EG-regler som möjligt. I andra fall kan vissa förenklingar ske och i några fall torde en hänvisning i motiven till EG-rätten vara tillräcklig.

Utredningens bedömning överensstämmer i princip med regeringens bedömning.

Remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens bedömning.

Skälen för regeringens bedömning

Det är värdefullt för företagen att slippa möta olika regelverk på konkurrensrättens område. Ur praktisk synvinkel är det uppenbart att det underlättar för företagen om de materiella bestämmelserna är desamma i den nationella rätten som i EG-rätten. De företag som kan komma att omfattas av anmälningsskyldighet enligt de svenska reglerna om före-tagskoncentrationer är många gånger verksamma också på andra håll på den gemensamma marknaden och företräds normalt av ombud som i sin dagliga verksamhet i stor utsträckning tillämpar EG-rätt.

Av betydelse är också att Konkurrensverket har upphävt sina allmänna råd på koncentrationsområdet. De allmänna råden byggde i hög utsträckning på motsvarande tillkännagivanden från kommissionen.

Närmare vägledning får därför i fortsättningen i allt väsentligt sökas i EG:s rättskällor, framför allt i kommissionens vid var tid gällande tillkännagivanden.

Även ur ett rent rättsligt perspektiv synes det vara en effektiv ordning att bestämmelserna har samma innebörd och att det i konkurrenslagens förarbeten görs tydligt att de svenska reglerna ska tolkas och tillämpas på samma sätt som EG-rätten. På så sätt blir utrymmet närmast obefintligt för att hävda att det finns materiella skillnader mellan den nationella rätten och EG-rätten.

Bortsett från rena effektivitetsvinster och ökad förutsebarhet i den svenska koncentrationsprövningen är det inte heller otänkbart att eventuella skillnader mellan de materiella svenska och EG-rättsliga reglerna beträffande prövningen av företagskoncentrationer kan komma att smitta av sig till områden där det råder krav på konvergens med EG-rätten, eller där de svenska reglerna är avsedda att kunna tillämpas parallellt med EG-rätten i det uttalade syftet att främja en enhetlig tolkning och tillämpning (artikel 3 i förordning 1/2003 och prop.

Prop. 2007/08:135

183 2003/04:80, s. 50 f.). Detta gäller framför allt begreppet dominerande

ställning som är av central betydelse vid såväl koncentrationsprövningen som vid tillämpningen av förbudsbestämmelsen avseende missbruk av en dominerande ställning.

Ett annat skäl för rättslikhet är att systemet med att hänskjuta företags-koncentrationer från kommissionen till medlemsstaterna och vice versa underlättas av att reglerna är lika vad avser de materiella bedömnings-grunderna. Det är av väsentlig betydelse för svenska företag och rätts-vårdande instanser att det nya systemet för att hänskjuta koncentrationer fungerar så friktionsfritt som möjligt.

Praxisbildning är ytterligare ett skäl till varför den materiella bedömningen av företagskoncentrationer bör vara densamma. Det finns få svenska domstolsavgöranden om förutsättningarna för förbud mot företagskoncentrationer. Det är inte heller sannolikt att det kommer att inträffa någon större förändring på denna punkt, eftersom förbudet är avsett att tillämpas restriktivt. Det ligger därför i sakens natur att frågan om en företagskoncentration ska förbjudas sällan kommer att ställas på sin spets. Företagen vill ha snabba besked från Konkurrensverket. När verket har invändningar mot koncentrationer försöker företagen ofta lösa problemen för att undvika domstolsprocess, t.ex. genom att lämna åtaganden, genomföra företagskoncentrationen på ett annat sätt eller kanske t.o.m. avstå från att genomföra koncentrationen. Om man vid sådana förhållanden ska kunna upprätthålla ett nationellt regelverk som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet, är det snarast en förutsättning att man i den svenska rättstillämpningen fullt ut kan dra nytta av EG:s rätts-praxis och att den svenska rättsutvecklingen beträffande bedömningen av företagskoncentrationer också kan följa utvecklingen inom EG-rätten.

Enligt regeringens uppfattning bör det således råda största möjliga rättslikhet mellan de svenska och de EG-rättsliga reglerna för bedömning av företagskoncentrationer. Frågan är hur rättslikheten lagtekniskt uppnås.

EG:s koncentrationsförordning är detaljerad. I jämförelse är mot-svarande regler om koncentrationer i konkurrenslagen mycket allmänt hållna. Även motivskrivningen hålls på ett relativt allmänt plan för att inte hindra en dynamisk rättsutveckling på området på samma sätt som sker inom EG-rätten och i andra likartade system (se t.ex. prop.

1992/93:56, s. 21 och 1998/99:144, s. 44).

Vid en anpassning till EG:s koncentrationsförordning bör frågor som avser när en koncentration uppstår, vad som ska anmälas, förutsätt-ningarna för förbud och förbudets rättsverkningar regleras på samma sätt i konkurrenslagen som i förordningen. Övriga frågor som gäller förfarandet för koncentrationsprövningen hos Konkurrensverket och domstolarna bör i stora drag behandlas på samma sätt som i EG-rätten, men med beaktande av de särdrag som den svenska rättskulturen bjuder.

Enligt utredningen kan en anpassning lagtekniskt ske genom att de svenska reglerna förenklas och formuleras på ett sådant sätt att de tydligare återger de relevanta och grundläggande principerna för EG:s system. Regeringen instämmer i princip i ett sådant synsätt, men anser att utredningens förslag går väl långt. Även om Konkurrensverket, Stockholms tingsrätt och Marknadsdomstolen torde vara väl förtrogna med EG:s koncentrationsregler och därmed ha goda förutsättningar att

Prop. 2007/08:135

184 finna vägledning, är det inte lika uppenbart att företagen har sådana

kunskaper utan att behöva anlita konkurrensrättslig expertis. Utredningen pekar också på detta problem och anför att företagens behov av väg-ledning lämpligen kan ske i föreskrifter från Konkurrensverket. Enligt regeringens mening riskerar en sådan ordning att ge upphov till onödigt dubbelarbete. Exempelvis kan det leda till att den som vill ha kännedom om gällande rätt måste jämföra en allmänt hållen lagbestämmelse i konkurrenslagen med dess mer preciserade motsvarighet i EG:s koncentrationsförordning och även bedöma hur en föreskrift från Konkurrensverket förhåller sig till EG-rättslig praxis inklusive kommissionens tillkännagivanden. Det framstår som troligt att en sådan ordning riskerar att bli resurskrävande såväl för Konkurrensverket som för näringslivet.

Utgångspunkten för den lagtekniska lösningen bör vara att harmonisera lagtillämpningen och att ge dem som ska tillämpa och följa lagen så tydliga regler som möjligt. Det är knappast möjligt att formulera reglerna i konkurrenslagen väsentligen annorlunda om man ska uppnå målet med att harmonisera koncentrationsbestämmelserna och reglernas sakinnehåll.

Regler som är väsentliga från harmoniseringssynpunkt och för företagens rättssäkerhet bör alltså anges i konkurrenslagen i så nära överens-stämmelse med motsvarande EG-regler som möjligt. I andra fall kan vissa förenklingar ske och i några fall torde en hänvisning i motiven till EG-rätten vara tillfyllest. Regeringen återkommer i det följande till hur en anpassning bör ske. Det förtjänar att understrykas att regeringens

In document Regeringens proposition 2007/08:135 (Page 177-200)