Åtgärder och befogenheter vid överträdelser

Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som ger inresekontrollanter rätt att vid inresekontroll och upp-rätthållande av allmän ordning och säkerhet

– uppmana en person som är misstänkt för brott mot svensk eller amerikansk lagstiftning att stanna kvar i kontrollområ-det, tills svensk behörig myndighet anländer till platsen (arti-kel VII.6), och

– kvarhålla en person som inte lyder en uppmaning att stanna kvar i kontrollområdet tills svensk behörig myndighet anlän-der till platsen (artiklarna VII.6 och VII.2).

Utredningens bedömning: Skyldigheten att hänskjuta frågan om att genomföra en undersökning av kroppens håligheter eller en medicinsk röntgenundersökning till behörig svensk myndighet (artikel VII.4) innefattar inte någon myndighetsutövning. Rätten för inresekontrollanter att överlämna omhändertagen egendom till svensk behörig myndighet (artikel VII.8) innefattar inte heller någon befogenhet för inresekontrollanter som utgör myndighets-utövning. Detsamma gäller rätten att ha tillgång till eller bära utrustning för våldsanvändning (artikel III.1 b).

Artikel VII.6 innehåller bestämmelser om rätt för inresekontrollan-ter att hindra personer från att avvika från kontrollområdet.

Begreppen delay och hold

De engelska ord som används för att beskriva sätten för inrese-kontrollanterna att hindra personer från att lämna kontrollområdet är delay och hold. Språkligt sett torde de två uttrycken kunna över-sättas med fördröja eller uppehålla respektive hålla kvar.

Begreppet uppehålla en person, liksom det synonyma begreppet fördröja, torde inte förekomma som juridisk term i svensk rätt.

Enligt utredningens bedömning får begreppet närmast vara att anse som en beskrivning av den åtgärd som kontrollanten vidtar i syfte att en skyldighet att kvarstanna ska inträda för den som får uppma-ningen. Med detta synsätt skulle alltså kontrollantens befogenhet att uppehålla motsvaras av en skyldighet att stanna kvar för den som får uppmaningen att göra detta. I svensk författningstext kan därför delay anges med uppmana att stanna kvar. Den rättsliga inne-börden av begreppet uppmana har behandlats i avsnitt 7.4.5. Såsom framgår där grundar avtalsbestämmelsen inte någon befogenhet att med tvång hålla kvar personen, om uppmaningen inte följs.

Begreppet kvarhålla förekommer som juridiskt begrepp i svensk rätt. I 9 kap. 11 § utlänningslagen (2005:716) anges att en utlänning i vissa fall är skyldig att stanna kvar hos polisen för utredning i samband med in- eller utresekontroll enligt kodexen om Schengen-gränserna eller i samband med kallelse eller hämtning, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar.

Enligt andra stycket i paragrafen får en polisman hålla kvar en ut-länning som vägrar att stanna kvar för utredning. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att skyldigheten enligt första stycket att stanna kvar inte är ett tvångsmedel, men att ett kvarhållande med stöd av andra stycket är att anse som ett frihetsberövande, se prop. 1994/95:179, s. 71 f. och 77 samt Lagrådets yttrande återgivet på s. 117.

Befogenheterna i artikel VII.6 ska kunna företas såväl inom ramen för inresekontrollen som för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet I artikel VII.6 föreskrivs alltså åtgärder som syftar till att hindra personer som är misstänkta för brott att avvika från platsen i av-vaktan på att svensk polisman eller tulltjänsteman anländer till plat-sen. Åtgärden bör rimligen kunna företas såväl inom ramen för

inresekontrollen som i verksamheten att upprätthålla allmän ord-ning och säkerhet. Misstanke om brott mot sådan amerikansk lag-stiftning som får beivras inom ramen för inresekontrollen kan ju tänkas aktualisera åtgärder som förutsätter att svensk polisman tillkallas.

Till skillnad från vad som gäller för den undersökning av en per-sons påklädda kropp, en åtgärd som också kan förekomma i både inresekontroll och upprätthållande av ordning och säkerhet, torde syftet med en åtgärd enligt denna artikel vara att stoppa ett miss-tänkt pågående brott, och inte att utreda eller förhindra brott. Stöd för en sådan slutsats finns i artikel VII.2, som får anses vara den centrala bestämmelsen i avtalet när det gäller att ingripa med tvång vid ett pågående brott. Det engelska uttrycket som används i be-stämmelsen för att beskriva åtgärden är to surpress.

Närmare om befogenheten att ingripa mot brott

Som utredningen redogjort för i avsnitt 7.4.2 ska andra vålds- och tvångsbefogenheter än sådana som uttryckligen anges i avtalet inte komma i fråga. Artikel VII.2 får anses reglera den allmänna befo-genheten att ingripa med tvång och innehåller inte några egentliga befogenheter. Vilka ingripanden som ska kunna ske för att stoppa ett pågående brott får anses vara reglerat på ett uttömmande sätt i artikel VII.6 i avtalet. En uppmaning att stanna kvar i kontrollom-rådet innefattar inget inslag av tvång. Tvång ska däremot kunna användas om personen, trots uppmaning att stanna kvar, försöker avvika från platsen.

Såsom avtalet är utformat har alltså inresekontrollanter rätt att vidta åtgärder som syftar till att ingripa mot brott. Sådan verksam-het kan i normala fall övergå i egentlig brottsbekämpning, dvs.

vidtagande av åtgärder för att utreda och beivra brottet. Inrese-kontrollanternas befogenhet enligt avtalen är dock i dessa avseen-den begränsad till det initiala skedet under förloppet från det att brottsmisstanke uppstår till dess att svenska ansvariga myndigheter har underrättats och tagit över. Detta följer av såväl artikel VII.2 som artikel VII.6. Inresekontrollanter anförtros alltså inte någon brottsbekämpande befogenhet i egentlig mening. För en sådan slut-sats talar även bestämmelsen i artikel VII.12, enligt vilken

inrese-kontrollanter ska bistå svenska myndigheter i det brottsbekämpande arbetet. Av det engelska begreppet provide reasonable assistance, som används i bestämmelsen, får anses följa en avsikt att inte ge inrese-kontrollanterna någon självständig brottsbekämpande befogenhet.

Befogenheten att tillfälligt kvarhålla en brottsmisstänkt är kopplad till viss tvångsanvändning. Villkoren och begränsningarna för ingrip-anden med våld och tvång regleras i artikel III.1 b och artikel III.5 i avtalet. Bestämmelserna, som behandlar rätten att använda utrustning för utövande av våld respektive den allmänna proportionalitets-principen vid tvångsanvändning, har behandlats i avsnitt 7.4.2.

Av artikel VII.2, läst tillsammans med artikel III.5, till vilken den hänvisar, följer att skjutvapen endast får användas för att av-värja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person.

Inresekontrollanter får alltså enligt dessa bestämmelser bara ha rätt att använda skjutvapen när de utövar den allmänna rätten till själv-försvar och själv-försvar av andra personer. Det följer av avtalet att det våld som används i detta syfte inte får vara oförsvarligt i förhållande till det våld eller hot som angreppet utgör. Frågan om författnings-regleringen av befogenheten att använda skjutvapen och våld i övrigt behandlas i avsnitt 7.4.2. under rubriken En generell bestämmelse om amerikansk myndighetsutövning enligt avtalen.

Rätten att med våld och tvång ingripa mot en brottsmisstänkt sam-manfaller delvis med rätten till envarsgripande enligt 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken. Trots detta får de tvångsåtgärder som myn-dighetspersoner som det nu är frågan om vidtar i tjänsten anses vara myndighetsutövning (jfr Ds 1999:31 s. 95 och prop. 2016/17:139, s. 53).

Behovet av lagreglering och därmed sammanhängande frågor

Även om befogenheten enligt artikel VII.6 endast avser ett tillfäl-ligt hindrande av en person från att avlägsna sig från platsen, torde den vara att anse som en åtgärd som innebär myndighetsutövning.

Utgångspunkten är alltså att befogenheten att uppmana en brotts-misstänkt att stanna kvar och att kvarhålla en sådan person bör regleras i lag.

Det finns anledning att närmare granska innebörden av bestäm-melsen i artikel VII.6. Översatt till svenska ger den en inresekon-trollant befogenhet att

a) i kontrollområdet uppmana resenärer eller personer, med undan-tag för tjänstemän vid svenska brottsbekämpande myndigheter, som är misstänkta för brott enligt antingen Förenta staternas eller Sveriges lagar eller förordningar att stanna kvar där,

b) kvarhålla personer som avses i punkten a) och som är miss-tänkta för att hindra en inresekontrollant i sin tjänsteutövning, och

c) i de fall som avses i punkten b), uppmana den försöker avvika från kontrollområdet att stanna kvar.

Det får anses att befogenheten att uppmana enligt punkten c) om-fattas av den längre gående befogenheten att i samma situation kvarhålla personen enligt punkten b). Med denna utgångspunkt be-höver befogenheten i punkten c) inte anges i den svenska författ-ningstexten.

Enligt vår bedömning kan hindrandet av en inresekontrollant i dess tjänsteutövning inte rimligen bestå i annat än att personen vägrar stanna kvar. Bestämmelsen kan därför i tillämpliga delar ut-formas med 9 kap. 11 § utlänningslagen som förebild. Av bestäm-melsen bör även framgå att ingripandet enbart får bestå tills svensk behörig myndighet anländer till platsen.

I artikel VII.6 regleras alltså sätten att enligt artikel VII.2 ingripa för att stoppa ett brott. Befogenheten enligt artikel VII.6 bör även kunna användas vid överlämnande till svenska myndigheter av rese-närer som nekats inresa till Förenta staterna enligt artikel IV.3 h.

Detta förutsätter dock att resenären, på ett sätt som får anses vara brottsligt, motsätter sig överlämnandet.

Andra frågor som har samband med befogenheten att använda våld och tvång

Själva innehavet av eller tillgången till utrustning för utövande av våldsbefogenheter får anses ingå som ett led i befogenheten att an-vända våld och torde inte i sig vara att anse som

myndighetsut-övning. Att använda hjälpmedel vid våldsanvändning torde däremot innefatta myndighetsutövning. Frågan har behandlats i avsnitt 7.4.2.

Rätten för inresekontrollanter att vid tjänstgöring i Sverige an-vända sina uniformer och sådan utrustning som inte utgör vapen torde inte vara att betrakta som någon offentligrättslig uppgift eller befogenhet, jfr prop. 2007/08:83, s. 33.

Artikel VII.4 innehåller en bestämmelse där inresekontrollanter, om fråga uppkommer om att genomföra en undersökning av krop-pens håligheter eller en medicinsk röntgenundersökning åläggs att hänskjuta frågan till behörig svensk myndighet. Amerikanska in-resekontrollanter tilldelas alltså genom denna bestämmelse inte någon befogenhet som kan anses innefatta myndighetsutövning.

Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitten 10.2.2 och 10.4.2.

Artikel VII.8 ger inresekontrollanter rätt att överlämna omhän-dertagen egendom till svensk behörig myndighet. Bestämmelsen, som inte innefattar någon befogenhet för inresekontrollanter som utgör myndighetsutövning, behandlas närmare i avsnitten 10.2.2 och 10.4.2.

7.4.7 Undantag för svenska polismän