2.1 Utredningens uppdrag
Regeringen beslutade om utredningens direktiv den 14 juli 2016 (dir. 2016:69). Direktiven finns i bilaga 1.
Utredningen har haft i uppdrag att föreslå hur de bilaterala av-talen med Förenta staterna om amerikansk inresekontroll på Arlanda flygplats, alltså det som med en amerikansk term kallas preclearance, ska genomföras i svensk rätt och lämna nödvändiga författningsför-slag. I uppdraget har ingått att på ett uttömmande sätt analysera alla frågor som är relevanta för att den amerikanska inresekontrollen ska kunna utföras på flygplatsen i enlighet med avtalen. Utredningens uppdrag har omfattat bl.a. frågor om amerikansk myndighetsutöv-ning på svenskt territorium, enskildas rättssäkerhet, sekretess, data-skydd, immunitet och privilegier samt finansiering av vissa åtgärder.
2.2 Utredningens arbete
Utredningen har haft tre möten, varav ett tvådagars seminarium, med experterna och bedrivit sitt arbete i nära samarbete med dem.
Samråd med och inhämtande av uppgifter från Swedavia AB, Transportstyrelsen, Polismyndigheten och Tullverket har skett genom utredningens experter. Samråd med Datainspektionen har skett när det gäller frågor om dataskydd.
Genom Transportstyrelsen har utredningen inhämtat informa-tion om hur irländska myndigheter genomfört det landets avtal med Förenta staterna om amerikansk inresekontroll.
Utredaren har träffat företrädare för Scandinavian Airlines AB som framfört bolagets syn på frågor med anknytning till utredning-ens uppdrag. Mötet genomfördes på företagets begäran.
Utredningen har översiktligt följt utvecklingen när det gäller För-enta staternas förhandlingar om amerikansk inresekontroll med and-ra stater.
2.3 Avgränsningar
De ingångna avtalen har varit utgångspunkten för utredningens arbete. I uppdraget har inte ingått att föreslå ändringar i grundlag.
Utredningens överväganden och förslag avser rättsläget den 1 juni 2017 om inte annat anges.
2.4 Betänkandets disposition
Betänkandet består av 21 kapitel och fem bilagor.
I kapitel 1 finns utredningens förslag till en ny lag och en ny för-ordning om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige samt till följdändringar i vissa andra författningar.
I kapitel 2 beskrivs utredningens uppdrag och arbete samt vissa avgränsningar av utredningsarbetet.
I kapitel 3 redovisas vad amerikansk inresekontroll vid utresa, dvs. preclearance, är och hur den går till i praktiken. Vidare lämnas en översikt över de svenska avtalen med Förenta staterna om ameri-kansk inresekontroll vid utresa. Slutligen beskrivs de avtal om detta som Förenta staterna har ingått med vissa andra länder.
Kapitel 4 innehåller några utgångspunkter för utredningens arbete, bl.a. terminologiska frågor, former för införlivande av avtalen om ame-rikansk inresekontroll i svensk rätt och prövning av tolkningsfrågor.
Enligt regeringsformen krävs att riksdagen godkänner avtalen för att de ska bli gällande. Denna fråga behandlas i kapitel 5.
I kapitel 6 redovisas utredningens överväganden om den nya lag som behöver införas för att genomföra avtalen om amerikansk in-resekontroll.
Ett genomförande av avtalen förutsätter att myndighetsutövning överlåts till Förenta staterna. I kapitel 7 redovisas förslag till hur denna fråga bör regleras.
Enligt huvudavtalet om amerikansk inresekontroll ska enskilda tillförsäkras samma rättigheter som annars gäller i Sverige, och enligt avtalet gäller svensk lagstiftning, inklusive Europakonventionen om mänskliga rättigheter, inom det område på Arlanda flygplats där kon-trollen genomförs. I kapitel 8 redovisas hur dessa förutsättningar ska säkerställas.
Avtalen förutsätter att en rad praktiska frågor regleras rättsligt.
Frågor om de amerikanska tjänstemännens tillgång till skjutvapen och annan utrustning regleras i kapitel 9. I kapitel 10 finns bestäm-melser om samarbete mellan svenska brottsbekämpande myndighet-er och Förenta statmyndighet-erna.
En viktig del i den amerikanska inresekontrollen på Arlanda flyg-plats är den särskilda säkerhetskontroll som resenärerna ska gå ige-nom som ett led i inresekontrollen. Denna säkerhetskontroll, som är en del av luftfartsskyddet, behandlar utredningen i kapitel 11.
Samarbetet mellan svenska och amerikanska myndigheter, främst när det gäller den särskilda säkerhetskontrollen, aktualiserar frågan om sekretess. Frågan om nuvarande regler om sekretess är tillräck-liga eller om yttertillräck-ligare lagstiftning behövs behandlas i kapitel 12.
Enligt direktiven ska utredningen analysera förhållandet mellan huvudavtalet om amerikansk inresekontroll och den nya EU-rätts-liga regleringen om dataskydd. Detta för att säkerställa att förslagen till författningsreglering inte kommer i konflikt med Sveriges EU-rättsliga förpliktelser. Utredningens överväganden i denna fråga redo-visas i kapitel 13.
De amerikanska tjänstemän som arbetar inom den amerikanska inresekontrollen i Sverige, liksom deras familjemedlemmar, ska en-ligt avtalen vara tillförsäkrade immunitet och privilegier i varierande omfattning. I kapitel 14 redovisas hur detta ska säkerställas rättsligt.
En person som inte är medborgare i ett EU-land och som nekas inresa till Förenta staterna vid den amerikanska inresekontrollen på Arlanda flygplats, kan då komma att söka asyl i Sverige. Enligt direk-tiven ska utredningen analysera de praktiska konsekvenserna av detta för berörda myndigheter som har till uppgift att hantera asylpröv-ning, mottagande och återvändande. I kapitel 15 redovisas utredning-ens bedömning av denna fråga, liksom några andra migrationsrättsliga frågor som kan aktualiseras.
Den svenska ägaren av Arlanda flygplats, Swedavia AB, har en nyckelroll när det gäller att operativt genomföra och driva den
ame-rikanska inresekontrollen på den flygplatsen. Den roll och det ansvar som Swedavia AB har, liksom den om hur detta rättsligt ska regleras, behandlas i kapitel 16.
Frågan om ansvaret för de svenska kostnaderna för den amerikan-ska inresekontrollen behandlas i kapitel 17. Fokus läggs på kostnad-erna för den särskilda säkerhetskontroll som ska utföras i anslutning till den amerikanska inresekontrollen.
I kapitel 18 redovisas två frågor. Den ena, som anges i utredning-ens direktiv, gäller hur den amerikanska inresekontrollen förhåller sig till tullregleringen inom EU. Den andra, som inte särskilt anges i direktiven, gäller straffrättsligt skydd för den amerikanska kontroll-personalen i deras myndighetsutövning och det allmännas skade-ståndsskyldighet för skada som de vållar genom fel eller försummelse vid myndighetsutövningen.
En konsekvensanalys av utredningens förslag finns i kapitel 19.
I kapitel 20 redovisas ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.
Kapitel 21 innehåller en författningskommentar.
Det finns fem bilagor till betänkandet:
– bilaga 1, utredningens direktiv, – bilaga 2, huvudavtalet,
– bilaga 3, samarbetsavtalet med bilagor,
– bilaga 4, bolagsordningen för Swedavia AB, och
– bilaga 5, jämförelsetabell huvudavtal – författningsförslag.