Överväganden och förslag

7.3.1 Behovet av ytterligare åtgärder

Utredningens bedömning: Spellagen bör kompletteras med

ytterligare verktyg för att stänga ute olicensierat spel. Möjlighet till s.k. IP-blockering bör inte införas.

Utgångspunkten för den nya spelregleringen är att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska ha licens, och aktörer utan licens ska stängas ute (prop. 2017/18:220, s. 85). Att staten ska ha kontroll över spelmarknaden anges också som en av målsättningarna för den statliga spelpolitiken (prop. 2019/20:1, utg.omr. 17, s. 209). Det finns flera skäl till detta. Inte minst förutsätter flera av de meka- nismer som införts i spellagen för att skydda konsumenter från över- drivet spelande, såsom möjligheten att stänga av sig från spel och sätta gränser för sitt spelande, att svenskars spelande endast sker inom licenssystemet. Om olicensierade spelföretag tillåts verka fritt på den svenska spelmarknaden finns en uppenbar risk att dessa skyddsmekanismer kringgås genom att spelare som exempelvis stängt av sig från spel fortsätter att spela på olicensierat spel. Det är givetvis också viktigt att skydda svenska licenshavare från otillbörlig konkurrens från olicensierade spelföretag, som kan snedvrida konkurrensen genom att exempelvis locka med bonuserbjudanden på ett sätt som licensierade företag inte tillåts göra. Vissa menar att en metod för att öka kanaliseringen skulle vara att ta bort vissa av spelregleringens konsumentskyddande bestämmelser rörande ex- empelvis begränsningar av vilka typer av spel eller bonuserbjudanden som är tillåtna eller möjligheten att stänga av sig från licensierat spel, eller att avstå från att införa eventuella ytterligare åtgärder som av olika skäl bedöms nödvändiga. Utan sådana begränsningar skulle, åt- minstone för vissa typer av spelare, sannolikt incitamenten att vända sig till olicensierade aktörer att minska. Man kan dock med fog fråga sig vilken poängen med hög kanalisering skulle vara om det inom licenssystemet inte säkerställs ett betydligt starkare konsument- skydd, vilket dessa begränsningsregler syftar till att upprätthålla, än vid spel utanför licenssystemet. Vidare pekar uppgifter från stöd- organisationer på att den stora majoriteten av personerna som söker hjälp för problemspelande, och som angett att de spelat hos olicen-

Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel SOU 2020:77

104

sierade spelföretag, har stängt av sig från spel via Spelinspektionens självavstängningsregister Spelpaus.se. Det är alltså inte avsaknaden av incitament inom licenssystemet i form av exempelvis lukrativa bonuserbjudanden som gör att dessa personer vänder sig till olicensierat spel. I stället torde det handla om att de där ges tillgång till spel trots avstängning. För att skydda dessa personer behövs utöver vård och förebyggande åtgärder att staten har tillgång till repressiva åtgärder för att stänga ute olovligt spel, snarare än libe- ralisering av spelansvarsregelverket inom licenssystemet. Samtidigt som det måste finnas en balans i regelverket som gör det attraktivt för spelföretag och konsumenter att verka inom licenssystemet, kan enligt utredningen således inte ett minskat konsumentskydd inom licenssystemet vara svaret på hur olicensierat spel ska stängas ute. Det är därför enligt utredningen avgörande för reformens såväl effektivitet som legitimitet att det finns ändamålsenliga verktyg för att stänga ute olicensierade aktörer från den svenska spelmarknaden. Kanaliseringen på den svenska konkurrensutsatta spelmarknaden har bedömts uppgå till mellan 87–89 procent 2019 med en vikande trend över året, och med betydande skillnader mellan olika spel- former. Statskontoret bedömer i utvärderingen av läget på spelmark- naden 2019 att utvecklingen sedan omregleringen har varit sådan att ytterligare verktyg är nödvändiga för att stänga ute olicensierat spel.14 _{Utredningen delar den bedömningen och anser att det, även}

om effektiviteten i de befintliga verktygen ännu inte fullt ut har prövats och kan värderas, finns skäl att överväga vilka eventuella ytterligare verktyg som kan vara lämpliga och ändamålsenliga för att stänga ute olicensierat spel.

Frågan är då vilka ytterligare åtgärder som bör komma i fråga. En åtgärd som Spellicensutredningen utredde var om en möjlighet att besluta om blockering av elektronisk kommunikation till domäner (DNS-blockering) eller IP-adresser (IP-blockering) bör införas i spellagen.15 _{Den utredningen, och sedermera även regeringen,}

bedömde dock att någon möjlighet till sådan blockering inte skulle införas i samband med omregleringen. Spellicensutredningen ansåg bland annat att en sådan åtgärd skulle riskera att inskränka yttrandefriheten på ett oproportionerligt sätt och innebära att även 14 _{Statskontoret, Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden, Delrapport 3 (2020:8),}

s. 101.

SOU 2020:77 Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel

105

sådant material som inte var tänkt att omfattas av blockeringen ris- kerade att träffas av åtgärden. Vidare bedömde utredningen att en möjlighet till DNS- eller IP-blockering på spelområdet skulle riskera att leda till att det väcks krav på liknande åtgärder på fler områden, samt att tillräckligt stöd i riksdagen saknades för ett sådant förslag. Finns då något i utvecklingen sedan spellagens ikraftträdande som motiverar en annan bedömning nu? Möjligheten att bland annat blockera webbsidor övervägdes av Utredningen om EU:s förordning om konsumentskyddssamarbete som lämnade sitt betänkande till regeringen i mars 2019 (SOU 2019:12, s. 45 och 46 samt 115 ff.). I valet mellan ett system med varningsmeddelanden och blockering föreslog den utredningen att varningsmeddelanden väljs, med stöd i ett liknande resonemang som Spellicensutredningens. Man konsta- terade bl.a. att blockering riskerar att slå för brett och riskerar att vara svårförenlig med den grundlagsskyddade yttrandefriheten, samt att en sådan åtgärd i många fall visat sig ha en begränsad effekt och inte uppnått det eftersträvade målet. Vidare konstaterades att riks- dagen i förhandlingarna av den EU-förordning16 _{som utredningen}

hade i uppdrag att implementera, motsatt sig möjligheten till block- ering, vilket föranlett Sverige att rösta nej till förordningen i rådet. Regeringen valde att följa utredningens förslag att i stället för block- ering införa möjligheten att besluta om varningsmeddelanden i mark- nadsföringslagen (2008:486), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i kon- sumentförhållanden, läkemedelslagen (2015:315), lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter och lagen (2019:59) med kom- pletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning (prop. 2019/20:120, s. 69).

En majoritet av länderna i EU har infört möjligheten att blockera webbsidor som tillhandahåller otillåtet spel (SOU 2017:30 del 2, s. 140). Den vanligaste typen är DNS-blockering. I en analys som EU-kommissionen lät göra 2018,17 _{konstateras att DNS-blockering}

lätt kan kringgås och därmed inte är en särskilt effektiv åtgärd. Trots det ansåg flera länder enligt studien ändå att åtgärden var effektiv eftersom konsumenter som försökte nå en blockerad webbplats togs 16 _{Europaparlamentets och rådets förordning om samarbete mellan de nationella myndigheter}

som har tillsynsansvar för konsumentskyddslagstiftningen.

17 _{Prof Dr Julia Hӧrnle, Dr Alan Littler, Dr Gareth Tyson, Eranjan Padumadasa, Dr Maria}

José Schmidt-Kessen och Damilola Isaac Ibosiola, Evaluation of Regulatory Tools for Enforcing Online Gambling Rules and Channelling Demand towards Controlled Offers (2018).

Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel SOU 2020:77

106

vidare till en annan webbplats med viktig konsumentinformation. Informationen kan exempelvis upplysa konsumenter som inte är medvetna om att de försökt få tillträde till en olicensierad spelsida.

Utredningen konstaterar att den möjlighet som infördes i spellagen att besluta om varningsmeddelande ännu inte har använts. Som nämnts utreder Spelinspektionen fortfarande förutsättningarna för och effektiviteten i användning av varningsmeddelanden. Möj- ligheten att besluta om varningsmeddelande har, som framgår ovan, nyligen införts även på andra områden vilket torde medföra att möjligheten att samarbeta mellan myndigheter i tillämpningen ökar. Utredningen konstaterar även att stödet i riksdagen för DNS- och IP-blockering inte tycks ha ökat under tiden efter Spellicensutred- ningen. En åtgärd av detta slag riskerar också att begränsa eller förhindra tillgången till även annan information än den som åtgärden avser, och därmed inskränka yttrandefriheten på ett sätt som kan strida mot våra grundlagar. Sammantaget bedömer utredningen att det inte framkommit skäl som motiverar någon annan bedömning än den som Spellicensutredningen gjorde. Någon möjlighet till blockering av elektronisk kommunikation bör därför inte införas i nuläget.

Vissa aktörer har framfört till utredningen att spellagens till- ämpningsområde bör utvidgas till att i princip omfatta allt spel som är tillgängligt för svenska konsumenter. På så sätt anser man att möjligheten för olicensierade spelföretag att kringgå spellagen genom att ha andra språk och valuta än den svenska skulle försvinna. Enligt 1 kap. 2 § spellagen är lagen tillämplig på spel som tillhanda- hålls i Sverige. Onlinespel som inte riktas till den svenska marknaden ska inte anses tillhandahållna i Sverige. Spelinspektionen har, med hänvisning delvis till lagens förarbeten, angett att svensk valuta, svenskt språk, information till specifikt svenska kunder, svensk kundtjänst och marknadsföring mot svenska konsumenter utgör omständigheter som talar för att spelet ska anses riktat mot den svenska marknaden, men att en bedömning i varje enskilt fall be- höver göras.18 _{Det torde därmed inte vara tillräckligt att enbart}

genom att ändra språk och valuta till andra än de svenska vara säker på att man agerar utanför spellagens tillämpningsområde, om man på annat sätt kan anses rikta sin verksamhet mot svenska konsu- menter. Utredningen bedömer att tolkningen av spellagens tillämp- 18 _{Spelinspektionens arbete mot olaglig spelverksamhet online – strategi (2019-12-13), s. 2 och 3.}

SOU 2020:77 Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel

107

ningsområde bör utvecklas genom domstolspraxis samt Spelinspek- tionens och andra myndigheters tillsyns- och rättsvårdande arbete, innan frågan huruvida den bör ses över väcks.