Skulle ett tillståndskrav för hantering a

Företag som utvecklar och tillhandahåller spelprogramvara har en central betydelse för tillhandahållandet av spel. I många fall är spelföretag beroende av en eller flera externa sådana underleve- rantörer för att skapa innehåll på webbplatsen där spelet till- handahålls. Dessa underleverantörers tjänster kan bestå i att leverera själva spelet eller att leverera verktyg som spelföretag kan använda för att själva utveckla spel. I många fall kan tjänsterna också bestå i

SOU 2020:77 Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel

109

att sköta hela driften av spelverksamheten, inklusive transaktionerna mellan spelare och spelföretag.19

Det är ett begränsat antal programvaruutvecklare som förser merparten av den svenska spelmarknaden med spelprogramvara. Enligt uppgifter som utredningen tagit del av dominerades mark- naden för programvara till online-kasinospel under första kvartalet 2019 av några få större aktörer, varav de sju största, NetEnt, Play´n GO, Microgaming, Red Tiger, SG Digital, Playtech och Yggdrasil, stod för 65 procent av marknaden. Flera av dessa är svenskregistr- erade bolag. För live-kasinospel är marknaden ännu mer koncen- trerad med två dominerande aktörer, Evolution Gaming och NetEnt, varav båda är registrerade i Sverige. För s.k. sportböcker till vadhållning finns det två leverantörer som helt dominerar mark- naden, Kambi och SBTech, varav den förstnämnda är svensk- registrerad. Samtidigt finns en utveckling, framför allt på marknaden för programvara till online-kasinospel, mot att det blir allt vanligare med mellanhänder, s.k. game aggregation platforms (GAP), som förser licenshavare med spel från flera olika, ofta mindre, verksam- heter som bedriver utveckling av spelprogramvara. Exempel på GAP är iSoftBet och NetEnt Connect.

Ett flertal aktörer på den svenska spelmarknaden har efter om- regleringen efterfrågat en ökad reglering av underleverantörs- marknaden för att på så sätt uppnå en högre kanalisering. Aktörer från spelbranschen som utredningen har pratat med har framfört att flera av de större spelprogramvaruutvecklarna visserligen redan i dag kräver att de spelföretag som de samarbetar med har licens, men att det skiljer sig åt mellan spelprogramvaruutvecklare. Enligt de aktörer som utredningen har haft kontakt med skulle ett licens- eller till- ståndskrav för underleverantörer, kombinerat med ett uttryckligt förbud för dessa att samarbeta med olicensierade spelföretag, därför bidra till att stänga ute olicensierat spel. Som redogjorts för ovan finns en motsvarande reglering i dag i Storbritannien.20 _{Enligt den}

brittiska spellagen, Gambling Act 2005, ska den som tillverkar, till- 19 _{Prof Dr Julia Hӧrnle, Dr Alan Littler, Dr Gareth Tyson, Eranjan Padumadasa, Dr Maria}

José Schmidt-Kessen och Damilola Isaac Ibosiola, Evaluation of Regulatory Tools for Enforcing Online Gambling Rules and Channelling Demand towards Controlled Offers (2018).

20 _{Det betyder dock inte att spelprogramvaran som sådan är oreglerad i andra länder. I Sverige,}

liksom i många andra EU-länder, finns krav på att spelprogramvaran ska uppfylla vissa tekniska krav och ha genomgått certifiering av en tredje part, ett s.k. ackrediterat organ (se 16 kap. spellagen).

Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel SOU 2020:77

110

handahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara ha en s.k. gambling software operating license. Om en licensierad program- varuutvecklare exempelvis tillhandahåller spel till ett olicensierat spelföretag som riktar sig till den brittiska marknaden, kan licensen återkallas. I licensvillkoren för spelföretagen (B2C-företagen) anges att all spelprogramvara som används måste vara tillverkad, tillhanda- hållen, installerad och ändrad av någon som har en gambling soft- ware operating license.21 _{Företrädare för UK Gambling Commiss-}

ion, som administrerar och utövar tillsyn över licenssystemet i Stor- britannien, har för utredningen uppgett att licensordningen på ett effektivt sätt har bidragit till att stänga ute olicensierat spel i landet.22

Den nya spelregleringen som gäller i Sverige sedan 1 januari 2019 bygger på att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska ha licens för att tillhandahålla spel, och att aktörer utan licens ska stängas ute (prop. 2017/18:220 s. 85). Utestängningen av olicensi- erat spel är avgörande för en fungerande spelmarknad, dels för att upprätthålla ett starkt konsumentskydd och rättvisa konkurrens- villkor, dels för att säkerställa ett rättvist skatteintag. Det är därför av största vikt att det finns effektiva och ändamålsenliga verktyg i regleringen för att motverka olovligt spel. Det går inte att utesluta att en tillståndsreglering skulle göra att vissa olicensierade spel- företag ersätter tillståndsgivna underleverantörer med andra under- leverantörer. En sådan regleringen torde dock innebära att utbudet av attraktiva spel minskar betydligt för olicensierade spelbolag. Ut- redningen bedömer därför, i likhet med Spellicensutredningen och merparten av de branschaktörer som utredningen har pratat med, att ett krav på tillstånd för spelprogramvara skulle bidra till att tillhanda- hållandet av olicensierat spel på den svenska spelmarknaden försvåras.

Redan i nuläget är det ett brott att främja deltagandet i olovligt spel (19 kap. 2 § spellagen). En tillståndsreglering skulle dock ge Spelinspektionen andra möjligheter än i dag att ställa krav på och direkt vända sig till spelprogramvaruutvecklaren för att förhindra att dennes spel används i samband med olovligt spel. En sådan möjlighet bedöms särskilt viktig mot bakgrund av den utveckling på spel- marknaden som varit, där de olicensierade spelföretagen i regel är

21 _{Gambling Commission, Licence conditions and codes of practice (July 2020), Licence}

condition 2.2.1.

SOU 2020:77 Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel

111

etablerade i andra länder än Sverige och därför kan vara svåra för Spelinspektionen att nå i sin tillsyn.

Ett tillståndskrav innebär en relativt stor inskränkning i den grundlagsstadgade näringsfriheten (2 kap. 17 § regeringsformen [1974:152]) och en inträdesbarriär särskilt för små företag som vill konkurrera på marknaden. Det är därför inget som bör införas utan att särskilda skäl föreligger. Utredningen kan också konstatera att betaltjänst-, internet- och medieleverantörer underställs särskilda skyldigheter i spellagen i syfte att stänga ute olicensierat spel, men att tillstånd enligt lagen inte krävs för sådan verksamhet.23 _{Man kan}

tänka sig att på motsvarande sätt nöja sig med att införa en bestäm- melse i spellagen om att spelprogramutvecklare inte får samarbeta med olicensierade spelföretag. En spelprogramvaruutvecklare har dock, jämfört med de nyss nämnda aktörerna, en mer direkt anknyt- ning till och är en integrerad del av spelmarknaden. Det är exempel- vis inte ovanligt förekommande med vinstdelningsmodeller i samar- betena mellan licenshavare och spelprogramvaruleverantörer. Spel- programvaruutvecklare påverkas redan i dag av flera av spellagens bestämmelser om bl.a. tekniska krav, certifiering och krav på spelens utformning. Erfarenheter från Storbritannien visar också att en till- ståndsreglering för spelprogramvara kan stärka arbetet mot olicensi- erat spel. Spelinspektionen skulle i ett sådant system ges möjlighet att förhandspröva om företaget har tillräckliga förutsättningar och rutiner för att säkerställa att aktören inte förser olicensierade spel- företag med spelprogramvara. Som redan påpekats skulle det också ge myndigheten utökade möjligheter att nå spelprogramvaruutveck- larna med tillsynsåtgärder, särskilt när dessa befinner sig i ett annat land än Sverige. Spellagen kräver i dag att den som innehar fysiska spelautomater ska ha tillstånd för det (11 kap. 7 §). Dessa regler syftar till att förhindra att spelautomater används för olovlig spel- verksamhet. Då det snarare är inom onlinespel som det olicensierade spelet förekommer förefaller det rimligt att åtminstone motsvarande krav som ställs på innehavare av spelautomater, också ställs på den som tillverkar och tillhandahåller programvara för onlinespel. Att motsvarande reglering finns i Storbritannien torde också innebära att den absoluta merparten av de aktörer som skulle omfattas av ett tillståndskrav redan tillämpar och är bekanta med en sådan reglering, 23 _{Jfr 18 kap. 26–28 §§ och 15 kap. 6 § spellagen samt 13 kap. 1 § spelförordningen}

Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel SOU 2020:77

112

vilket också bör begränsa den administrativa börda som ett till- ståndskrav skulle medföra. Exempelvis kräver vissa underleveran- törer redan i dag att spelföretagen som de samarbetar med ska leve- rera land- och IP-adresser för samtliga spelare som ansluter sig till deras spel. Därmed bör det redan i dag finnas tekniska förutsätt- ningar på plats för att möjliggöra en sådan kontroll som en till- ståndsreglering enligt den modell som diskuteras här förutsätter. En tillståndsreglering bör också leda till mer rättvisa konkurrensvillkor på underleverantörsmarknaden genom att försvåra för de mindre seriösa aktörerna som i dag väljer att samarbeta med spelföretag som tillhandahåller olovligt spel. Sammantaget bedömer utredningen att de begränsningar i näringsfriheten som ett tillståndskrav medför är proportionerliga och ändamålsenliga i förhållande till syftet att skydda svenska konsumenter och den svenska spelmarknaden från olicensierat spel. En sådan reglering bör därför vara förenlig med näringsfriheten.

Vissa aktörer har bett utredningen att överväga om tillståndskrav även bör gälla för betaltjänstleverantörer, för att på så sätt minimera tillgången till betalningslösningar för olicensierade spelföretag. Även om utredningen inte utesluter att en sådan utvidgning av tillstånds- regleringen kan komma att bedömas behövlig framöver, anser utred- ningen att det inte finns tillräckliga skäl för det i nuläget. Åtminstone bör effektiviteten av nu gällande regler om betalningsblockering, som finns i spellagen och spelförordningen, följas upp och utvärderas innan en sådan reglering aktualiseras.