Analys av direktiven

Av sammanfattningen i direktiven följer att syftet med utredningen är att säkerställa att i detaljplaner skapade byggrätter tas i anspråk utan onödigt dröjsmål. Bakgrunden är bostadsbehovet. Redan här framgår att utredningens uppdrag berör byggrätter inom detaljplan. Det be-tyder att uppdraget inte omfattar bebyggelse utanför detaljplan för områden som regleras enbart genom översiktsplan eller genom områdesbestämmelser. Som närmre kommer att framgå av kapitel 4 innehar kommunerna enligt Plan- och Bygglagen (2010:900), fram-över PBL, det s.k. planmonopolet. En kommun ska alltid upprätta en översiktsplan som omfattar hela kommunen. Därutöver ska bebyg-gelse enligt PBL som huvudregel planläggas genom detaljplan eller områdesbestämmelser. Detaljplan krävs om det handlar om ny sam-manhållen bebyggelse eller bebyggelse som ska förändras eller bevaras i ett sammanhang.

Det framgår vidare att det enbart handlar om byggrätter för bostads-ändamål, bakgrunden till utredningen är behovet av nya bostäder. Där-med faller byggrätter för andra ändamål än bostäder utanför uppdraget.

2.1.2 Allmän bakgrund

I direktivet hänvisas till olika utredningar. Det handlar om Lant-mäteriets PM från 2013, redovisningar från länsstyrelserna i Stock-holm, Uppsala, Östergötland, Skåne och Västra Götaland från 2014 och en rapport från Sweco på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting, framöver SKL, för tiden 2008–2012.

I direktivet drar regeringen den slutsatsen att det av detta material klart framgår att det finns ett antal byggrätter som inte tagits i an-språk, att det finns olika orsaker till det och dessa kan bedömas mot-svara flera års bostadsproduktion.

En utgångspunkt för utredningen är att den utifrån denna formu-lering bör kunna utgå från att det finns ett stort antal byggrätter som inte tagits i anspråk. Vi kommer att beskriva och utgå från de redo-visade rapporterna, men även fördjupa oss i vissa samband.

En komplikation för utredningen kan vara det omfattande lag-stiftningsarbete som sker på andra håll om bostadsfrågor. Under vår utredningstid har flera utredningar behandlat närliggande ämnen, särskilt, N 2017:01 Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering, N 2017:04, Utredningen om kommunal planering för bostäder, och N 2017:02, Översiktsplaneutredningen. Därtill kommer utredningar som nyligen har analyserat frågor som ligger nära vårt uppdrag.

Innebörden bör vara att dessa utredningar kan föreslå föränd-ringar i det som utgör grunden för denna utredning. Den nu gällande lagstiftningen kan därmed komma att förändras under vår utred-ningstid eller kort tid därefter, men att om så kommer att ske är omöjligt att bedöma på förhand.

En fråga blir då hur detta ska hanteras i vår utredning. En nödvän-dig utgångspunkt kan vara att utgå från gällande lagstiftning, även om självklart samråd med dessa pågående utredningar bör ske så långt som möjligt.

Sammantaget kan en arbetshypotes vara att utredningen bör utgå från de i direktiven angivna rapporterna, men vidare i viss utsträck-ning utreda de olika sambanden. Utredutsträck-ningen måste vidare kunna utgå från befintlig lagstiftning, men samråda med andra pågående utredningar, vars förslag kan kollidera med våra. Eftersom avgräns-ningsfrågan är särskilt komplicerad kommer vi att ta upp den såväl i kapitel 4 som i kapitel 5.

2.1.3 Juridisk bakgrund

Av direktiven följer att de rättsområden som behöver beskrivas och analyseras är regelverket i PBL om detaljplan, särskilt genomförandet, med bl.a. markanvisningsavtal och exploateringsavtal. Därtill kommer kommunernas möjligheter att lösa in mark enligt såväl PBL som andra lagar, exempelvis Expropriationslagen (1972:719).

2.1.4 Beskrivning av vårt uppdrag i direktiven

Av direktiven framgår att den övergripande frågan regeringen vill ha svar på är vilka möjligheter kommunerna har att säkerställa att bygg-rätterna som tillskapas genom detaljplaneläggning kan genomföras utan onödigt dröjsmål. Utredningen uppdrag är därför följande:

1. Kartlägga kommunernas möjligheter, som beskrivs i direktivet, att göra detta och analysera hur effektiva dessa instrument är.

De instrument som beskrivs är angivna i PBL. Det handlar för det första om att kommunen ska bestämma en genomförandetid mellan 5–15 år i detaljplanen. Vidare att kommunen ska upprätta en planbeskrivning om hur planen ska genomföras och om det ska ske genom exploateringsavtal eller markanvisningar. I direktivet nämns särskilt att dessa avtal kan innehålla överenskommelser om tiden, bestämmelser om vite och om återgång av mark. Slutligen nämns kommunernas möjlighet att efter genomförandetiden lösa in kvartersmark som inte har bebyggts enligt detaljplan.

2. Även studera, analysera och redovisa andra eventuellt förekom-mande kommunala metoder som används för att byggrätter tas i anspråk.

En slutsats är att utredningen för att uppfylla dessa två punkter dels måste analysera lagstiftningen för att mer i detalj klarlägga vilka möjlighet och hinder som PBL innebär för genomförande-tid, planbeskrivning, exploateringsavtal, markanvisning och mark-inlösen. Därutöver måste kommunernas tillämpning klarläggas.

Det måste förstås ske i samråd med SKL och olika kommuner.

3. Utredningen ska också sprida information om goda exempel av effektiva metoder.

Det bör ske genom en särskild beskrivning i betänkandet

uti-4. Utredningen ska bedöma om det finns behov att förstärka kom-munernas möjlighet att säkerställa att detaljplanerna genomförs.

Här bör det handla om att bedöma om det behövs en större spridning av de goda exempel som finns och om metoderna är tillräckliga för att lösa problemen eller om de krävs en förändring.

Vi bör avgöra om det är kommunernas tillämpning som brister eller om det finns hinder i lagstiftningen.

5. Om det finns behov, eller om det framstår som svårt för kom-munerna att ingå avtal med samma innebörd lägga fram förslag, inklusive författningsförslag, som stärker kommunernas möjlig-heter.

Innebörden är att utredningen vid behov ska lägga fram förslag som stärker kommunerna.

2.1.5 Konsekvensbeskrivning

Utöver huvuduppdraget ska utredningen genomföra en sedvanlig kon-sekvensbeskrivning enligt kommittéförordningen. Om förslagen på-verkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser göras. Detsamma gäller samhällsekonomiska konsekvenser. För kost-nadsökningar och intäktsminskningar för stat, kommuner eller lands-ting ska en finansiering föreslås.

Vidare ska förslagens konsekvenser för den kommunala själv-styrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små före-tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags anges. Detsamma gäller för jämställd-het och för möjligjämställd-heterna att nå de integrationspolitiska målen.

Av direktiven följer vidare att utredningen ska redovisa konse-kvenserna förslagen kan få för bostadsbyggandet.

Konsekvensanalysen bör lämpligen ske med konsultstöd.