den övergripande forskningsfrågan.
I det avslutande diskussionsavsnittet presenteras de slutsatser och rekommendationer som uppsatsen utmynnar i och den relevans som studien har. Avsnitt innehåller även en diskussion om begränsningar i studien och förslag till nya forskningsämnen.
2. MILJÖKVALITETS MÅL
I följande avsnitt ges en generell bakgrundsbeskrivning av de 16 miljökvalitetsmålen och även en speciell beskrivning av delmålet som undersöks i denna uppsats.
2.1. De 16 Miljökvalitetsmålen
I april 1998 antog riksdagen 15 Miljökvalitetsmål med syftet att de stora miljöproblemen ska vara lösta inom en generation. I november 2005 antogs ytterligare ett miljömål och Riksdagen beslutade även om olika delmål för att göra miljöarbetet mer konkret. De 16 miljökvalitetsmålen och de 72 tillhörande delmålen beskriver det tillståndet som är hållbart för miljön på lång sikt.12
Miljömålen ska fungera som riktlinjer när myndigheterna, näringsliv och privatpersoner arbetar med miljön. Länsstyrelsernas uppgift i miljömålsarbetet är att se till att miljömålen nås i länet och att anpassa miljömålen till de regionala förutsättningarna. Kommunerna har ett ansvar i miljömålsarbetet att ta fram lokala miljömål och åtgärdsstrategier för hur målen ska nås. Alla miljömål ska vara vägledande för kommunernas arbete med den fysiska planeringen och samhällsbyggandet.13 16 Miljökvalitetsmål 1. Begränsad klimatpåverkan 2. Frisk luft 3. Bara naturlig försurning 4. Giftfri miljö 5. Skyddande ozonskikt 6. Säker strålmiljö 7. Ingen övergödning
8. Levande sjöar och vattendrag
9. Grundvatten av god kvalitet
10. Hav i balans samt levande kust och skärgård 11. Myllrande våtmarker 12. Levande skogar 13. Ett rikt odlingslandskap 14. Storslagen fjällmiljö
15. God bebyggd miljö
16. Ett rikt växt- och djurliv
Källa: http://www.miljomal.se
12
Miljö och samhällsbyggnadsdepartementet. ”Sammanfattning av regeringens proposition 2004/05:150, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag.”
<http://www.regeringen.se/content/1/c6/04/76/46/57b8b44b.pdf> (04-05-09.) s. 3 13
Miljörådet. (2009) Miljömålsportalen. ”Vem gör vad.” <http://www.miljomal.se/Undre-meny/Vem-gor-vad> Stockholm. (02-05-09)
2.2. Miljömål nummer 15 – God Bebyggd miljö
Miljömål nummer 15 ”God Bebyggd Miljö” innehåller sju stora delmål som sträcker sig över olika områden och inte har någon koppling till varandra. Delmålen är: Planeringsunderlag, Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, Buller, Uttag av naturgrus, Avfall, Energianvändning m.m. i byggnader och God inomhusmiljö.14
Denna uppsats undersöker varför Torsby kommuner hittills har haft svårt att implementera delmål 1: Planeringsunderlag. Det regionala delmålet: Planeringsunderlag för Värmland är identiskt med det nationella delmålet och lyder:
Senast år 2010 ska fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för:
• hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att
transportbehovet minskar och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras,
• hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas till vara och utvecklas,
• hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras, vårdas och
utvecklas för såväl natur- och kulturmiljö som frilufts ändamål, samt hur andelen hårdgjord yta i dessa miljöer fortsatt begränsas,
• hur energianvändningen ska effektiviseras för att på sikt minskas, hur förnyelsebara
energiresurser ska tas till vara och hur utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft ska främjas.
Källa: http://www.miljomal.se/15-God-bebyggd-miljo/Delmal/Planeringsunderlag-2010/
Delmålet kan således delas in i fyra underlag, det första gäller minskning av transportbehov, det andra gäller kultur, det tredje underlaget gäller grön- och vattenstruktur och det fjärde underlaget gäller energianvändning.
14
Miljörådet. (2009) Miljömålsportalen. ”15. God Bebyggd Miljö.” <http://www.miljomal.nu/15-God-bebyggd-miljo/> Stockholm. (01-06-09)
3. IMPLEMENTERINGSTEORI OCH METODISKT TILLVÄGAGÅNGSSÄTT
I följande kapitel presenteras implementeringsteori och studiens metodiska tillvägagångssätt som är starkt kopplad till teorin.
3.1. Implementeringsteori
För att undersöka varför mindre kommuner har svårt att implementera miljömålen används implementeringsteori som teoretisk ram. Implementeringsteori har valts eftersom denna teori fokuserar på tillämparens verkställande av besluten. Implementeringsteori lyfter även fram de villkor som behöver vara uppfyllda för att en lyckad implementering ska kunna genomföras. Dessa tre villkor beskrivs och operationaliseras i avsnitt 3.4. För att förankra implementeringsteorin i empirin ska Torsby kommuns arbete med miljömålen granskas efter de villkor som behöver vara uppfyllda.
3.2. Implementeringsproblematiken
I en utopisk demokrati röstar medborgarna på kandidater som lovar genomföra olika löften om de blir valda. Den kandidat som fått mest röster ska sedan representera folket. När folket valt sina representanter kan de luta sig tillbaka och låta representanterna göra jobbet och verkställa de löften som de lovat genomföra.15 Verkligheten ser annorlunda ut. Det är inte ofta som de beslut som fattas av förtroendevalda faktiskt implementeras på det sättet de är ämnade att göra. Implementeringsproblem uppstår när de politiska besluten inte genomförs så som beslutsfattarna har avsett.16 Implementeringsproblem kan t.ex. visa sig när ingen verksamhet bedrivs eller när verksamheten bedrivs men inte i önskvärd riktning. Det kan också vara fel typ av verksamhet som har genomförts.17 Det är viktigt både ur ett demokratiskt och samhällsvetenskapligt perspektiv att undersöka varför dessa implementeringsproblem existerar och vad som kan göras för att motverka dem.
3.3. Olika teoretiska perspektiv
För att beskriva relationen mellan beslutsfattare och tillämpare finns det tre olika perspektiv inom implementeringsforskningen. När en undersökning av relationen mellan beslutsfattare och tillämpare ska göras bör perspektiv väljas utifrån det område som studeras.
15
Held, David. Demokratimodeller. Daidalos. Andra upplagan. 2005. p. 225 f. 16
Sannerstedt, Anders. s. 19 17
Det första perspektivet, det traditionella, passar bäst på områden där politiska beslut studeras. Enligt detta perspektiv ska tillämparen handla i enighet med beslutsfattarnas styrning.18
Enligt det andra perspektivet, närbyråkratperspektivet, utformas politiken på den lägsta nivån, hos dem som i sitt praktiska arbete tolkar besluten. Enligt detta perspektiv har de proffesionellt arbetande människorna stor frihet i hur de tolkar och tillämpar besluten så att det därför blir de som är de faktiska tillämparna av besluten. Detta perspektiv passar bäst när områden där människor tvingas att ta individuella beslut studeras. Exempel på områden är t.ex. djurskyddsinspektörer, poliser, läkare etc.19
Det tredje perspektivet är nätverksperspektivet, som granskar hur politiken utformas på mellannivån, mellan tillämpare och beslutsfattare. Detta perspektiv kan ses som ett mellanting mellan det traditionella perspektivet och närbyråkraternas perspektiv eftersom det studerar nätverket mellan beslutsfattarna och verkställarna. Aktörerna kan vara t.ex. statliga, regionala, kommunala eller privata. Eftersom alla aktörer har olika intressen måste förhandlingar ske för att beslut ska kunna fattas.20 Nätverksperspektivet har valts som perspektiv för denna uppsats av anledningen att det fokusera på hur samarbetet mellan de olika aktörerna ser ut. Nätverksperspektivet kommer att användas för att undersöka hur aktörer från länsstyrelsen och kommunen samarbetar för att nå målet.
3.4. Villkor för lyckad implementering
Lennart Lundquist är en implementeringsforskare som har tagit fram tre villkor som ska vara uppfyllda för att en lyckad implementering ska kunna ske. Om ett eller flera villkor inte är uppfyllda anses det vara orsaken till att implementeringen misslyckats. Villkoren fokuserar främst på tillämparen, men belyser även samarbetet mellan de olika aktörerna.21 Denna uppsats utgår från Anders Sannerstedts tolkning och presentation av Lennart Lundquists tre villkor. De tre villkoren styr forskningens upplägg och frågeställningarna.
Villkoren är:
tillämparen skall förstå beslutet
tillämparen skall kunna genomföra beslutet tillämparen skall vilja genomföra beslutet 18 Ibid., s. 20 19 Ibid., s. 22 20 Ibid., s. 23 21 Sannerstedt, Anders. s.20f
För att en lyckad implementering ska kunna ske måste alla tre villkor vara uppfyllda. De tre villkoren har alltså en stark koppling till varandra.
Nedan följer en teoretisk beskrivning av varje villkor, följt av frågeställning och operationaliseringen som möjliggör undersökning om villkoren är uppnådda eller inte.
3.4.1 Tillämparen skall förstå beslutet
För en framgångsrik implementering krävs att tillämparen förstår beslutet och dess syfte. En bristande kunskap om innebörden av besluten kommer att påverka implementeringen. 22 Tillämparna och beslutsfattarna måste ha samma bild av de mål som ska uppnås. Detta sker om målen är klara och inte motstridiga och om styrningen från beslutsfattarna är tydlig.23
Den frågeställning som valts för att undersöka villkoret ”förstå” lyder:
1) Förstår Torsbys Kommuns politiker och tjänstemän innebörden av delmålet:
Planeringsunderlag?
Operationalisering av egenskapen ”förstå”
Tillvägagångssättet för att undersöka om villkoret förstå är uppnått är till viss del hämtat från Anders Sannerstedt och består av att följande studeras:
Utbildning – Det som undersöks är om tillämparna på Torsby kommun får någon utbildning i hur de ska arbeta för att nå målen eftersom utbildning kan öka förståelsen för syftet och innebörden av målen.
Kompetens – Kompetens har två betydelser, kunskap och behörighet. Den typen av kompetens som undersöks i denna uppsats är kunskap. För att förstå syftet och innebörden av målet krävs att tillämparna har kompetens att arbeta med målen, därför undersöks om kommunens anställda har kompetens att arbeta med miljömålen.
Ansvarsroll – För att miljömålen ska kunna bli rätt implementerade krävs att kommunen och länsstyrelsen förstår sin ansvarsroll och att ansvarsrollen är tydlig.24
Anvisningar och kunskapsunderlag – För att villkoret ”förstå” ska vara uppnått krävs det även att beslutsfattarens styrning är klar och tydlig. Om det finns en brist
22
Vedung, Evert. (1998) Utvärdering i politik och förvaltning. Studentlitteratur. Andra upplagan. Lund, Sverige. s. 180.
23
Sannerstedt, Anders. s. 29 24
i samordningen kan implementeringsproblem uppkomma.25 Ett sätt varpå beslutsfattaren, dvs. länsstyrelsen kan styra kommunerna är genom kunskapsunderlag och anvisningar. Därför undersöks om kommunerna får anvisningar och kunskapsunderlag av Länsstyrelsen och om dessa är klara och tydliga.
3.4.2. Tillämparen skall kunna genomföra beslutet
Detta villkor är främst riktat till tillämparen men även beslutsfattarna är involverade eftersom de kan avgöra vilka resurser som tillämparna får för att verkställa besluten.
Villkoret innebär att tillämparen måste ha de resurser och de verktyg som krävs för att kunna genomföra besluten i praktiken. Resurserna kan bestå av en lämplig budget för att kunna genomföra besluten och kan även inkludera de styrmedel som krävs.26
Den frågeställning som valts för att undersöka villkoret ”kunna” lyder:
2) Kan Torsby Kommuns politiker och tjänstemän implementera delmålet:
planeringsunderlag?
Operationalisering av egenskapen ”kunna”
Även tillvägagångssättet för att undersöka villkoret kunna är till viss del hämtat från Anders Sannerstedt och innebär att följande undersöks:
Finansiella resurser – För att kunna implementera ett beslut krävs det att tillämparen har tillräckliga finansiella resurser.27 Därför undersöks om kommunen anser att de har de finansiella resurser som krävs för att nå målet.
Styrmedel - Vilka styrmedel som kommunen har ska undersökas eftersom det är viktigt att kommunen har styrmedel för att kunna implementera beslutet.28
Översiktsplan – I den rapport som Boverket och Naturvårdsverket tillsammans givit ut påpekas det att arbetet med att inarbeta miljömålen i översiktsplanen är ett viktigt styrmedel för kommunerna. Därför undersöks om Torsby kommun arbetar
25 Ibid. s.29 26 Ibid. s. 35 27 Ibid. s .36 28
Annerberg. Rolf. (2009) ”Miljöutredningen generellt.” Miljömålsdagarna 2009. Konferens om miljömålen annordnad av Länsstyrelsen i Värmland, Miljömålsrådet och Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål (RUS). Värmlands Museum. 24-04-09.
med att få de tre första underlagen i delmålet: Planeringsunderlag inarbetade i översiktsplanen.
Klimat och energiplan – Ett viktigt styrmedel för att kunna nå det fjärde underlaget i delmålet: Planeringsunderlag är att arbeta med det i klimat och energiplanen. Därför ska det undersökas hur Torsby kommun arbetar med miljömålen i klimat- och energiplanen.
3.4.3. Tillämparen skall vilja genomföra beslutet
Detta villkor handlar om att tillämparna måste ha ett intresse och engagemang för att genomföra besluten. Om tillämparna är negativa till besluten kommer det att påverka deras sätt att implementera besluten. 29 Den frågeställning som valts för att undersöka villkoret ”vilja” lyder:
3) Vill Torsby Kommuns politiker och tjänstemän implementera delmålet ”planeringsunderlag”?
Operationalisering av egenskapen ”vilja”
Det blir svårt att mäta den faktiska viljan, istället blir det den upplevda viljan som mäts. Detta mäts genom att fråga varje intervjuperson om hur de upplever sin grupps eget intresse och även undersöka hur de upplever andra gruppers intresse. Genom att göra detta skapas förhoppningsvis en bild av hur viljan ser ut hos de tre intervjuade grupperna.
Om det visar sig att Torsby kommun inte har intresse och engagemang för att arbeta med miljömålen ska det även undersökas hur länsstyrelsen i Värmland arbetar för att öka intresset och engagemanget hos kommunens politiker och tjänstemän.
29
3.5. Tidigare forskning
Största delen av forskningen om implementering görs inom de områden där implementeringen har misslyckats.30 Forskare är ofta mer intresserade av att undersöka varför implementeringen inte har lyckats än att undersöka varför implementeringen har lyckats.
År 1973 publicerade Jeffrey L. Pressman och Aaron Wildawsky en bok som beskrev hur politiska intentioner sällan förverkligas. Denna bok ses av många som början på implementeringsforskningen. Pressman och Wildawsky belyste problemen med att implementera beslut i den offentliga sektorn. Efter att Pressman och Wildawsky publicerade sin bok 1973 blev fler och fler forskare intresserade av att undersöka olika implementeringsproblem.31
Dr. Carl Dalhammar och Dr. Victoria Wibeck från forskningsprogrammet ”Environmental Goal Achievement under uncertainty” har tagit fram en rapport som heter ”Miljömålsarbete – Styrning och uppföljning.” Denna rapport analyserar och diskuterar problem med det svenska miljömålssystemet på lokal, regional och central nivå, främst med avseende på styrning och uppföljning. Rapporten poängterar vikten av att integrera miljöfrågorna i näringslivet och andra grupper som inte aktivt arbetar för att nå målen men ändå är viktiga aktörer för att målen ska kunna nås. Rapporten poängterar även att det är viktigt att lägga mer fokus på kommunikation genom att föra dialoger med olika aktörer om hur de ska arbeta med miljömålen.32
Ytterligare forskning om Miljömålsarbetet är rapporten ”Planera med miljömål – En Vägvisare” som Boverket och Naturvårdsverket har tagit fram. Syftet med denna rapport var att ta fram metoder och visa på de instrument som kan användas för att integrera miljömålen i den kommunala planeringen. Denna rapport behandlar även teorier om hur en hållbar utveckling kan nås med hjälp av att arbeta med miljömålen i den översiktliga fysiska planeringen. Förhoppningen med projektet var att de metoder och verktyg som visades i rapporten ska användas av kommuner i deras planeringsarbeten. Slutsatserna som dras i rapporten är att de nationella miljökvalitetsmålen kan vara en utgångspunkt vid formuleringen av lokala miljömål för kommunerna. Rapporten visar även att det är viktigt att i ett tidigt
30
Graham, Andrew. (2005) ”Pressman/wildawsky and Bardach: Implementation in the public sector, past, present and future.” Queens University, School of Policy Studies. 25-06-05.
<http://post.queensu.ca/~grahama/publications/IMPLEMENTATION.pdf> (05-05-09) s. 1 31
Graham, Andrew. s. 2 32
Dalhammar, Carl och Wibeck, Victoria. (2009) ”Miljömålsarbete – Styrning och uppföljning. En rapport från forskningsprogrammet ENGO.” CSPR Report 09:02 Centre for Climate Science and Policy Research, Norrköping, Sweden. <http://www.cspr.se/content/1/c6/14/40/05/ENGO-rapport%2009.02.pdf.> (06-05-09)
skede av översiktsplaneringsprocessen föra dialoger om miljömål i planeringen med t.ex. politiker, planerare, miljövårdare och experter inom olika områden.33
”Miljömålen nu är det bråttom” är en utvärdering av miljömålen gjord av miljömålsrådet år 2008. Varje år har miljömålsrådet i uppgift att utvärdera hur arbetet med miljömålen går i Sverige. I utvärderingen diskuteras olika orsaker till varför arbetet med miljömålen går dåligt i Sverige. Orsakerna kan sammanfattas som att: faktorer i vår omvärld påverkar miljömålen och det tar tid för naturen att återhämta sig. Utvärderingen ger även olika förslag som kan förbättra arbetet med miljömålen, dessa är t.ex. att många av miljömålen behöver skärpas och nya delmål införas. Utvärderingen påpekar att små kommuner ofta saknar personal och resurser som krävs för att kunna implementera miljömålen.34
3.6. Angreppssätt
Denna uppsats är en kvalitativ implementeringsstudie av förklarande karaktär som syftar till att undersöka varför mindre kommuner har svårt att implementera miljömålen. För att uppnå detta syfte är studien utformad så att den använder metoden fallstudie för att undersöka varför implementeringen hittills inte har lyckats i Torsby kommun. En fallstudie kännetecknas av att den undersöker en undersökningsenhet för att få detaljerade kunskap.35 Metoden fallstudie har valts för att kunna få djupgående kunskaper om ett fall, för att sedan kunna dra slutsatser som kan gälla även utanför ramen av det undersökta fallet. För att undersöka varför implementeringen hittills inte har lyckats i Torsby kommun har tre frågeställningar utformats utifrån implementeringsteori. De tre frågeställningarna handlar om i vilken utsträckning Torsby kommuns politiker och tjänstemän förstår, kan, och vill implementera delmålet planeringsunderlag. Dessa frågeställningar besvaras dels genom samtalsintervjuer med tjänstemän och politiker på Torsby kommun och Värmlands länsstyrelse, och dels genom en kvalitativ textanalys av olika dokument.
33
Boverket och Naturvårdsverket. (2000) ”Planera med miljömål – en vägvisare.” September 2000.
<http://www.boverket.se/Global/Webbokhandel/Dokument/2000/planera_med_miljomal_en_vagvisa re.pdf> (03-05-09)
34
Miljörådet. (2008) ”Miljömålen – Nu är det bråttom!” 35
Esaiasson, Peter., et al. (2007) Metodpraktikan – Konsten att studera samhälle, individ och marknad. Norstedts Juridik AB. Tredje Upplagan. Vällingby, Sverige. s. 121.
3.7. Val av studieobjekt och dess avgränsning
3.7.1 Val av kommun
En brist som finns i tidigare studier om miljömålen är att länsstyrelsen ofta ges benämningen tillämpare. Tillämparna av besluten ligger på sex olika nivåer. Det är regeringen, ansvarig myndighet, länsstyrelserna, kommunerna och även näringslivet och privatpersoner som ska tillämpa miljömålen.36 Av tidsbrist kommer inte alla sex nivåer av tillämpare kunna undersökas utan fokus kommer att ligga på en nivå. Eftersom kommunerna dels är de viktigaste aktörerna för att nå flera av miljömålen, dels själva kan prioritera sitt arbete kommer denna uppsats att undersöka hur kommunerna tillämpar miljömålen.37
Resultatet av en enkät som RUS och Boverket utförde år 2008 visade att de kommuner i Värmlands län som hade svårast att nå miljömålen var de små kommunerna, Torsby, Grums och Årjäng. Av tidsbrist kan inte alla tre kommuner undersökas. För denna uppsats har typfallet Torsby Kommun valts. Torsby Kommun kan sägas vara representativ för mindre kommuner i Sverige, dvs. kommuner med färre än 20 000 invånare.
3.7.2 Val av miljömål
I denna uppsats har avgränsningen gjorts till att endast undersöka hur Torsby Kommun förstår kan och vill genomföra ett delmål till ett av de 16 miljökvalitetsmålen. Delmålet som har valts är delmål 1 ”Planeringsunderlag” till miljömål nummer 15 ”God Bebyggd Miljö.”
En av anledningarna till denna avgränsning är att det öppnar upp möjligheten att göra en djupare studie. I sin uppsats ”Implementering av miljökvalitetsmål - En analys kring miljömålsarbetet vid Länsstyrelserna i Blekinge, Skåne och Örebro län” har Jannike Ludvigsson genomfört en liknande studie som denna där hon undersökt hur implementeringen av tre av de 16 miljömålen gått till i tre länsstyrelser. Eftersom varje miljömål har ytterligare ca 10 delmål och alla dessa delmål är anpassade efter de olika länen har Ludvigsson undersökt ungefär 30 olika delmål. Genom att undersöka så många län och så många mål blir det väldigt mycket material att studera på endast 10 veckor. På grund av detta lyckades
36 Miljörådet. ”Vem Gör Vad.” 37
Boverket. (1999) ”Miljömål och fysiskplanering.” Karlskrona.
<http://www.boverket.se/Global/Webbokhandel/Dokument/1999/miljomal_och_fysisk_planering.pdf > (01-06-09) s. 11.
Ludvigsson inte dra några generella slutsatser för alla de fall hon undersökte.38 För att