Fakulteten för samhälls- och livsvetenskaper Statsvetenskap III
Anja Stålhammar
Implementering av miljökvalitetsmål
i mindre kommuner
- En fallstudie av Torsby kommuns arbete med att
implementera delmålet Planeringsunderlag
Implementation of environmental objectives in smaller
municipalities
- A case study of the implementation of the interim target Programs and strategies for planning in Torsby municipality
Examensarbete 15 poäng Politices Magisterprogrammet
Termin: Vårterminen 2009
Handledare: Freddy Kjellström Examinator: Malin Stegman-Mccallion
ABSTRACT
Anja Stålhammar
Implementation of environmental objectives in smaller municipalities - A case study of the implementation of the interim target Programs and strategies for planning in Torsby municipality
Tutor: Freddy Kjellström Political Science III Karlstad University, June, 2009
The aim of this dissertation is to examine why smaller municipalities1 in Sweden experience difficulties when implementing the 16 environmental objectives that are designed to solve Sweden’s environmental problems.
The theoretical framework used for this dissertation is implementation theory which provides three conditions that need to be met in order to have a successful implementation.
These three conditions have shaped the research questions that examine if Torsby municipality has the “understanding,” “ability” and “will” needed to implement the decision correctly.
The dissertation employs a case study method to examine why Torsby municipality has experienced difficulties implementating the target: programmes and strategies for planning, which is an interim target to environmental objective number 15: A good built environment.
Qualitative text analysis and interviews with politicians and civil servants from Torsby municipality and the county administration board of Värmland have been conducted in order to answer the research questions.
The material used for this dissertation is mostly from the government bills that are the foundation of the Swedish environmental policy and the documents and reports about the environmental objectives that the National Board of Housing, Building and Planning (Boverket), the Swedish Environmental protection agency (Naturvårdsverket), and the Environmental objectives council (Miljörådet) have released.
The result of this dissertation supports previous research which has shown that smaller municipalities have problems implementating the environmental objectives due to a lack of financial resources. This dissertation also shows that the problems can be due to a lack of understanding the purpose of the objectives. This leads to a lack of political will to implement the objectives. Since the municipalities do not have the political will to implement the objectives the appropriate resources needed for a successful implementation are not appointed and therefore the municipalities are not able to fully implement the environmental objectives.
1 Municipalities with less than 20 000 inhabitants.
FÖRORD
Härmed riktar jag ett stort tack till stipendiekommittén vid Karlstads Universitet för resestipendiet som gjorde att jag kunde göra de resor som behövdes för uppsatsen.
Jag vill även tacka Torbjörn Almroth, Märet Engström och Gösta Kihlgren för att de tog sig tid att medverka i intervjuerna.
Jag vill också tacka min handledare Freddy Kjellström för alla goda råd.
Till sist vill jag även passa på att tacka min familj för allt stöd och konstruktiv kritik.
Karlstad, Juni 2009.
Anja Stålhammar
Innehållsförteckning
ABSTRACT
FÖRORD
1. INLEDNING ...6
1.2. Ämnesval och problembild...6
1.3. Syfte och övergripande forskningsfråga...7
1.4. Disposition...8
2. MILJÖKVALITETSMÅL...9
2.1. De 16 miljökvalitetsmålen…...9
2.2. Miljömål nummer 15 – God bebyggd miljö...10
3. IMPLEMENTERINGSTEORI OCH METODISKT TILLVÄGAGÅNGSSÄTT...11
3.1. Implementeringsteori ...11
3.2 Implementeringsproblematiken...11
3.3. Olika perspektiv...11
3.4. Villkor för lyckad implementering...12
3.4.1. Tillämparen måste förstå beslutet...13
3.4.2. Tillämparen måste kunna genomföra beslutet...14
3.4.3. Tillämparen måste vilja genomföra beslutet...15
3.5. Tidigare forskning...16
3.6. Angreppssätt...17
3.7. Val av studieobjekt och dess Avgränsning...18
3.7.1. Val av Kommun...18
3.7.2. Val av miljömål ...18
3.8. Material...20
3.9. Intervjuer ...20
3.10. Kvalitativ textanalys...21
3.11. Källkritik...22
3.12. Validitet och Reliabilitet...22
4. RESULTATREDOVISNING...24
4.1. Förstå...24
4.1.1. Utbildning... 24
4.1.2. Kompetens...24
4.1.3. Ansvarsroll...25
4.1.4. Kunskapsunderlag och anvisningar...26
4.2. Kunna ...27
4.2.1. Finansiella resurser...27
4.2.2. Styrmedel...27
4.2.3. Översiktsplan...28
4.2.4. Klimat och energiplan...30
4.3. Vilja...30
4.3. Torsbys intresse...31
5. ANALYS ...32
5.1. Förstå...32
5.2. Kunna...33
5.3. Vilja...34
6. SLUTSATSER ...35
6.1. Slutsatser och rekommendationer...35
7. KÄLLFÖRTECKNING ...38
7.1. Tryckta källor...38
7.2. Elektroniska källor...38
7.3. Intervjuer...40
7.4. Övriga källor...40
Bilaga 1 – Koncept till Torsby kommuns lokala miljömål...41
Bilaga 2 – Intervjuguide för intervju med Torbjörn Almroth...42
Bilaga 3 – Intervjuguide för intervju med Gösta Kihlgren...43
Bilaga 4 – Intervjuguide för intervju med Märet Engström...44
1. INLEDNING
1.1. Ämnesval och problembild
Det är av stor betydelse för deomkrati och tillit i ett samhälle att de representanter som medborgarna har valt att lägga sina röster på verkligen implementerar de åtgärder de lovat.
Det är svårt att implementera besluten i praktiken exakt så som beslutfattarna vill ha det och problem vid implementeringen kan lätt uppstå. Dessa problem kan innebär att slutresultaten inte blir som beslusfattarna tänkt sig och målen med besluten nås inte.2 Det är därför viktigt att undersöka varför dessa implementeringsproblem uppstår för att kunna stärka demokratin och för att medborgarna ska kunna lita på att de politiska representanter de valt att lägga sin röst på utför de åtgärder de lovat.
Ett beslut som det har uppstått problem kring är implementeringen av de 16 miljökvalitetsmålen.3 År 1998 satte Regeringen upp miljökvalitetsmål som går ut på att Sveriges miljöproblem ska vara lösta inom en generation. Varje mål har ett antal delmål som ses som trappsteg för att nå det slutgiltiga målet.4 I en lägesrapport till Statens Offentliga Utredning om miljömålssytemet uppgavs att det råder ett ”genomförandeunderskott” vid implementeringen av miljömålen. Det konstateras att olika åtgärder har föreslagits och beslut har fattats om att genomföra dessa åtgärder men av olika skäl har de inte genomförts.5 Ett implementeringsproblem kan alltså anas vid implementeringen av de 16 miljömålen. Om inte implementeringen av miljömålen verkställs så som beslutsfattarna har tänkt sig kommer inte Svergies miljöproblem att kunna lösas.
I miljömålsarbetet har varje länsstyrelse till uppgift att formulera regionala miljömål som är anpassade till länet. Kommuner, näringsliv och privatpersoner ska sedan anpassa sina verksamheter efter dessa mål.6 Varje år utför Miljörådet en uppföljning av hur arbetet med miljömålen går. På Miljörådets hemsida publiceras en lista med indikationer för hur arbetet
2 Sannerstedt, Anders. (2008) ”Implementering – hur politiska beslut genomförs i praktiken.” Ur Politik som organisation - förvaltningens grundproblem. Red. Bo Rothstein. (SNS Förlag. Tredje upplagan.
Mölnlycke, Sverige). s. 28.
3 Miljömål och Miljökvalitetsmål används i denna studie synonymt.
4 Miljörådet. (2009) Miljömålsportalen. ”Om miljömålen.” Stockholm. <http://www.miljomal.nu/Om- miljomalen/> (28-04-09)
5 Miljörådet. (2008) ”Miljömålen – Nu är det bråttom!” Utvärdering av Sveriges miljömål 2008. 31-03-08.
<http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-1264-9.pdf> (31-05-09) s. 8
6 Miljörådet. (2009) Miljömålsportalen. ”Vem gör vad?” Stockholm. <http://www.miljomal.nu/Undre- meny/Vem-gor-vad/> (01-06-09)
med miljömålen utvecklas i landet totalt och i de olika länen. Möjligheterna att Sverige som helhet ska kunna nå miljömålen är mycket små.7
Ett av de län som det har uppstått problem i är Värmlands län. Miljörådet anger på sin hemsida att det är ”mycket svårt att nå [målet] inom den utsatta tidsramen.”8 I en undersökning gjord av RUS och Boverket om hur kommunerna arbetar med miljömål nummer 15, som handlar om God Bebyggd Miljö, anges det att de mindre kommunerna Torsby, Grums och Årjäng i Värmland har särskilt svårt att nå målet.9
Det är av stor vikt att de beslut som tas faktiskt implementeras på avsett sätt. När problem kan anas vid implementeringen av beslut är det därför viktigt ur ett samhällsvetenskapligt och demokratiskt perspektiv att försöka finna orsakerna till detta. Tidigare forskning gjord av Miljörådet har visat att mindre kommuner har svårt att nå miljömålen på grund av brist på finansiella resuser.10 I det följande undersöks om detta är den enda orsaken eller om det även finns andra skäl till att mindre kommuner har problem att implementera miljömålen.
1.2. Syfte och övergripande forskningsfråga
Syftet är att undersöka varför mindre kommuner11 har svårt att implementera de 16 miljömålen. För att uppnå syftet med uppsatsen avgränsas studien till att i en fallstudie granska hur en mindre kommuns politiker och tjänstemän hittills har arbetat med att implementera delmålet: planeringsunderlag, som är ett delmål till miljömål nummer 15: God bebyggd miljö. Av tidsbrist kommer endast en kommun att kunna undersökas. Av de tre kommuner som har svårt att nå miljömålen valdes Torsby kommun ut till fallstudien.
Undersökningen utmynnar i slutsatser och rekommendationer om vad som krävs för att nå målet i det undersökta fallet. Förhoppningsvis kan dessa slutsatser och rekommendationer även generaliseras till andra mindre kommuner i Sverige som har svårt att implementera miljömålen. Den övergripande forskningsfrågan som ska besvaras är:
Hur har implementeringen av delmålet planeringsunderlag skett i Torsby Kommun?
7 Miljörådet. (2008) ”Miljömålen – Nu är det bråttom!”
8Miljörådet. (2009) Miljömålsportalen. ”Når vi Värmlands miljömål?” Stockholm.
<http://www.miljomal.se/Systemsidor/Regionala-miljomal1/?eqo=1&t=Lan&l=17> (31-05-09)
9 Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål. (2009) ”Miljömålsenkät 2008.”
<http://www.rus.lst.se/miljomalsenkat2008.html> (31-05-09)
10 Miljörådet. (2008) ”Miljömålen - Nu är det bråttom!”
11 Kommuner med färre än 20 000 invånare.
1.3. Disposition
I nästa avsnitt beskrivs miljökvalitetsmålen med speciell betoning på det delmål som uppsatsen undersöker.
I avsnitt tre presenteras implementeringsteorin och studiens metodiska tillvägagångssätt som är starkt kopplad till teorin.
Därefter följer resultatredovisningen, där resultatet av intervjuerna och textanalysen presenteras. Resultatet av varje villkor presenteras var för sig.
I avsnitt 5 analyseras resultatet av intervjuerna och textanalysen utifrån de tre villkor som finns inom implementeringsteori. I detta avsnitt besvaras de tre frågeställningarna och den övergripande forskningsfrågan.
I det avslutande diskussionsavsnittet presenteras de slutsatser och rekommendationer som uppsatsen utmynnar i och den relevans som studien har. Avsnitt innehåller även en diskussion om begränsningar i studien och förslag till nya forskningsämnen.
2. MILJÖKVALITETS MÅL
I följande avsnitt ges en generell bakgrundsbeskrivning av de 16 miljökvalitetsmålen och även en speciell beskrivning av delmålet som undersöks i denna uppsats.
2.1. De 16 Miljökvalitetsmålen
I april 1998 antog riksdagen 15 Miljökvalitetsmål med syftet att de stora miljöproblemen ska vara lösta inom en generation. I november 2005 antogs ytterligare ett miljömål och Riksdagen beslutade även om olika delmål för att göra miljöarbetet mer konkret. De 16 miljökvalitetsmålen och de 72 tillhörande delmålen beskriver det tillståndet som är hållbart för miljön på lång sikt.12
Miljömålen ska fungera som riktlinjer när myndigheterna, näringsliv och privatpersoner arbetar med miljön. Länsstyrelsernas uppgift i miljömålsarbetet är att se till att miljömålen nås i länet och att anpassa miljömålen till de regionala förutsättningarna. Kommunerna har ett ansvar i miljömålsarbetet att ta fram lokala miljömål och åtgärdsstrategier för hur målen ska nås. Alla miljömål ska vara vägledande för kommunernas arbete med den fysiska planeringen och samhällsbyggandet.13
16 Miljökvalitetsmål
1. Begränsad klimatpåverkan 2. Frisk luft
3. Bara naturlig försurning 4. Giftfri miljö
5. Skyddande ozonskikt 6. Säker strålmiljö 7. Ingen övergödning
8. Levande sjöar och vattendrag
9. Grundvatten av god kvalitet
10. Hav i balans samt levande kust
och skärgård
11. Myllrande våtmarker 12. Levande skogar
13. Ett rikt odlingslandskap 14. Storslagen fjällmiljö 15. God bebyggd miljö
16. Ett rikt växt- och djurliv
Källa: http://www.miljomal.se
12 Miljö och samhällsbyggnadsdepartementet. ”Sammanfattning av regeringens proposition 2004/05:150, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag.”
<http://www.regeringen.se/content/1/c6/04/76/46/57b8b44b.pdf> (04-05-09.) s. 3
13 Miljörådet. (2009) Miljömålsportalen. ”Vem gör vad.” <http://www.miljomal.se/Undre-meny/Vem-gor-vad>
Stockholm. (02-05-09)
2.2. Miljömål nummer 15 – God Bebyggd miljö
Miljömål nummer 15 ”God Bebyggd Miljö” innehåller sju stora delmål som sträcker sig över olika områden och inte har någon koppling till varandra. Delmålen är:
Planeringsunderlag, Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, Buller, Uttag av naturgrus, Avfall, Energianvändning m.m. i byggnader och God inomhusmiljö.14
Denna uppsats undersöker varför Torsby kommuner hittills har haft svårt att implementera delmål 1: Planeringsunderlag. Det regionala delmålet: Planeringsunderlag för Värmland är identiskt med det nationella delmålet och lyder:
Senast år 2010 ska fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för:
• hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att transportbehovet minskar och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras,
• hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas till vara och utvecklas,
• hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras, vårdas och utvecklas för såväl natur- och kulturmiljö som frilufts ändamål, samt hur andelen hårdgjord yta i dessa miljöer fortsatt begränsas,
• hur energianvändningen ska effektiviseras för att på sikt minskas, hur förnyelsebara
energiresurser ska tas till vara och hur utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft ska främjas.
Källa: http://www.miljomal.se/15-God-bebyggd-miljo/Delmal/Planeringsunderlag-2010/
Delmålet kan således delas in i fyra underlag, det första gäller minskning av transportbehov, det andra gäller kultur, det tredje underlaget gäller grön- och vattenstruktur och det fjärde underlaget gäller energianvändning.
14 Miljörådet. (2009) Miljömålsportalen. ”15. God Bebyggd Miljö.” <http://www.miljomal.nu/15-God-bebyggd- miljo/> Stockholm. (01-06-09)
3. IMPLEMENTERINGSTEORI OCH METODISKT TILLVÄGAGÅNGSSÄTT I följande kapitel presenteras implementeringsteori och studiens metodiska tillvägagångssätt som är starkt kopplad till teorin.
3.1. Implementeringsteori
För att undersöka varför mindre kommuner har svårt att implementera miljömålen används implementeringsteori som teoretisk ram. Implementeringsteori har valts eftersom denna teori fokuserar på tillämparens verkställande av besluten. Implementeringsteori lyfter även fram de villkor som behöver vara uppfyllda för att en lyckad implementering ska kunna genomföras. Dessa tre villkor beskrivs och operationaliseras i avsnitt 3.4. För att förankra implementeringsteorin i empirin ska Torsby kommuns arbete med miljömålen granskas efter de villkor som behöver vara uppfyllda.
3.2. Implementeringsproblematiken
I en utopisk demokrati röstar medborgarna på kandidater som lovar genomföra olika löften om de blir valda. Den kandidat som fått mest röster ska sedan representera folket. När folket valt sina representanter kan de luta sig tillbaka och låta representanterna göra jobbet och verkställa de löften som de lovat genomföra.15 Verkligheten ser annorlunda ut. Det är inte ofta som de beslut som fattas av förtroendevalda faktiskt implementeras på det sättet de är ämnade att göra. Implementeringsproblem uppstår när de politiska besluten inte genomförs så som beslutsfattarna har avsett.16 Implementeringsproblem kan t.ex. visa sig när ingen verksamhet bedrivs eller när verksamheten bedrivs men inte i önskvärd riktning. Det kan också vara fel typ av verksamhet som har genomförts.17 Det är viktigt både ur ett demokratiskt och samhällsvetenskapligt perspektiv att undersöka varför dessa implementeringsproblem existerar och vad som kan göras för att motverka dem.
3.3. Olika teoretiska perspektiv
För att beskriva relationen mellan beslutsfattare och tillämpare finns det tre olika perspektiv inom implementeringsforskningen. När en undersökning av relationen mellan beslutsfattare och tillämpare ska göras bör perspektiv väljas utifrån det område som studeras.
15 Held, David. Demokratimodeller. Daidalos. Andra upplagan. 2005. p. 225 f.
16 Sannerstedt, Anders. s. 19
17 Ibid.
Det första perspektivet, det traditionella, passar bäst på områden där politiska beslut studeras. Enligt detta perspektiv ska tillämparen handla i enighet med beslutsfattarnas styrning.18
Enligt det andra perspektivet, närbyråkratperspektivet, utformas politiken på den lägsta nivån, hos dem som i sitt praktiska arbete tolkar besluten. Enligt detta perspektiv har de proffesionellt arbetande människorna stor frihet i hur de tolkar och tillämpar besluten så att det därför blir de som är de faktiska tillämparna av besluten. Detta perspektiv passar bäst när områden där människor tvingas att ta individuella beslut studeras. Exempel på områden är t.ex.
djurskyddsinspektörer, poliser, läkare etc.19
Det tredje perspektivet är nätverksperspektivet, som granskar hur politiken utformas på mellannivån, mellan tillämpare och beslutsfattare. Detta perspektiv kan ses som ett mellanting mellan det traditionella perspektivet och närbyråkraternas perspektiv eftersom det studerar nätverket mellan beslutsfattarna och verkställarna. Aktörerna kan vara t.ex. statliga, regionala, kommunala eller privata. Eftersom alla aktörer har olika intressen måste förhandlingar ske för att beslut ska kunna fattas.20 Nätverksperspektivet har valts som perspektiv för denna uppsats av anledningen att det fokusera på hur samarbetet mellan de olika aktörerna ser ut. Nätverksperspektivet kommer att användas för att undersöka hur aktörer från länsstyrelsen och kommunen samarbetar för att nå målet.
3.4. Villkor för lyckad implementering
Lennart Lundquist är en implementeringsforskare som har tagit fram tre villkor som ska vara uppfyllda för att en lyckad implementering ska kunna ske. Om ett eller flera villkor inte är uppfyllda anses det vara orsaken till att implementeringen misslyckats. Villkoren fokuserar främst på tillämparen, men belyser även samarbetet mellan de olika aktörerna.21 Denna uppsats utgår från Anders Sannerstedts tolkning och presentation av Lennart Lundquists tre villkor. De tre villkoren styr forskningens upplägg och frågeställningarna.
Villkoren är:
tillämparen skall förstå beslutet
tillämparen skall kunna genomföra beslutet tillämparen skall vilja genomföra beslutet
18 Ibid., s. 20
19 Ibid., s. 22
20 Ibid., s. 23
21 Sannerstedt, Anders. s.20f
För att en lyckad implementering ska kunna ske måste alla tre villkor vara uppfyllda. De tre villkoren har alltså en stark koppling till varandra.
Nedan följer en teoretisk beskrivning av varje villkor, följt av frågeställning och operationaliseringen som möjliggör undersökning om villkoren är uppnådda eller inte.
3.4.1 Tillämparen skall förstå beslutet
För en framgångsrik implementering krävs att tillämparen förstår beslutet och dess syfte.
En bristande kunskap om innebörden av besluten kommer att påverka implementeringen. 22 Tillämparna och beslutsfattarna måste ha samma bild av de mål som ska uppnås. Detta sker om målen är klara och inte motstridiga och om styrningen från beslutsfattarna är tydlig.23
Den frågeställning som valts för att undersöka villkoret ”förstå” lyder:
1) Förstår Torsbys Kommuns politiker och tjänstemän innebörden av delmålet:
Planeringsunderlag?
Operationalisering av egenskapen ”förstå”
Tillvägagångssättet för att undersöka om villkoret förstå är uppnått är till viss del hämtat från Anders Sannerstedt och består av att följande studeras:
Utbildning – Det som undersöks är om tillämparna på Torsby kommun får någon utbildning i hur de ska arbeta för att nå målen eftersom utbildning kan öka förståelsen för syftet och innebörden av målen.
Kompetens – Kompetens har två betydelser, kunskap och behörighet. Den typen av kompetens som undersöks i denna uppsats är kunskap. För att förstå syftet och innebörden av målet krävs att tillämparna har kompetens att arbeta med målen, därför undersöks om kommunens anställda har kompetens att arbeta med miljömålen.
Ansvarsroll – För att miljömålen ska kunna bli rätt implementerade krävs att kommunen och länsstyrelsen förstår sin ansvarsroll och att ansvarsrollen är tydlig.24
Anvisningar och kunskapsunderlag – För att villkoret ”förstå” ska vara uppnått krävs det även att beslutsfattarens styrning är klar och tydlig. Om det finns en brist
22 Vedung, Evert. (1998) Utvärdering i politik och förvaltning. Studentlitteratur. Andra upplagan. Lund, Sverige.
s. 180.
23 Sannerstedt, Anders. s. 29
24 Ibid. s. 30
i samordningen kan implementeringsproblem uppkomma.25 Ett sätt varpå beslutsfattaren, dvs. länsstyrelsen kan styra kommunerna är genom kunskapsunderlag och anvisningar. Därför undersöks om kommunerna får anvisningar och kunskapsunderlag av Länsstyrelsen och om dessa är klara och tydliga.
3.4.2. Tillämparen skall kunna genomföra beslutet
Detta villkor är främst riktat till tillämparen men även beslutsfattarna är involverade eftersom de kan avgöra vilka resurser som tillämparna får för att verkställa besluten.
Villkoret innebär att tillämparen måste ha de resurser och de verktyg som krävs för att kunna genomföra besluten i praktiken. Resurserna kan bestå av en lämplig budget för att kunna genomföra besluten och kan även inkludera de styrmedel som krävs.26
Den frågeställning som valts för att undersöka villkoret ”kunna” lyder:
2) Kan Torsby Kommuns politiker och tjänstemän implementera delmålet:
planeringsunderlag?
Operationalisering av egenskapen ”kunna”
Även tillvägagångssättet för att undersöka villkoret kunna är till viss del hämtat från Anders Sannerstedt och innebär att följande undersöks:
Finansiella resurser – För att kunna implementera ett beslut krävs det att tillämparen har tillräckliga finansiella resurser.27 Därför undersöks om kommunen anser att de har de finansiella resurser som krävs för att nå målet.
Styrmedel - Vilka styrmedel som kommunen har ska undersökas eftersom det är viktigt att kommunen har styrmedel för att kunna implementera beslutet.28
Översiktsplan – I den rapport som Boverket och Naturvårdsverket tillsammans givit ut påpekas det att arbetet med att inarbeta miljömålen i översiktsplanen är ett viktigt styrmedel för kommunerna. Därför undersöks om Torsby kommun arbetar
25 Ibid. s.29
26 Ibid. s. 35
27 Ibid. s .36
28 Annerberg. Rolf. (2009) ”Miljöutredningen generellt.” Miljömålsdagarna 2009. Konferens om miljömålen annordnad av Länsstyrelsen i Värmland, Miljömålsrådet och Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål (RUS). Värmlands Museum. 24-04-09.
med att få de tre första underlagen i delmålet: Planeringsunderlag inarbetade i översiktsplanen.
Klimat och energiplan – Ett viktigt styrmedel för att kunna nå det fjärde underlaget i delmålet: Planeringsunderlag är att arbeta med det i klimat och energiplanen.
Därför ska det undersökas hur Torsby kommun arbetar med miljömålen i klimat- och energiplanen.
3.4.3. Tillämparen skall vilja genomföra beslutet
Detta villkor handlar om att tillämparna måste ha ett intresse och engagemang för att genomföra besluten. Om tillämparna är negativa till besluten kommer det att påverka deras sätt att implementera besluten. 29 Den frågeställning som valts för att undersöka villkoret ”vilja” lyder:
3) Vill Torsby Kommuns politiker och tjänstemän implementera delmålet ”planeringsunderlag”?
Operationalisering av egenskapen ”vilja”
Det blir svårt att mäta den faktiska viljan, istället blir det den upplevda viljan som mäts.
Detta mäts genom att fråga varje intervjuperson om hur de upplever sin grupps eget intresse och även undersöka hur de upplever andra gruppers intresse. Genom att göra detta skapas förhoppningsvis en bild av hur viljan ser ut hos de tre intervjuade grupperna.
Om det visar sig att Torsby kommun inte har intresse och engagemang för att arbeta med miljömålen ska det även undersökas hur länsstyrelsen i Värmland arbetar för att öka intresset och engagemanget hos kommunens politiker och tjänstemän.
29 Sannerstedt, Anders. s. 37
3.5. Tidigare forskning
Största delen av forskningen om implementering görs inom de områden där implementeringen har misslyckats.30 Forskare är ofta mer intresserade av att undersöka varför implementeringen inte har lyckats än att undersöka varför implementeringen har lyckats.
År 1973 publicerade Jeffrey L. Pressman och Aaron Wildawsky en bok som beskrev hur politiska intentioner sällan förverkligas. Denna bok ses av många som början på implementeringsforskningen. Pressman och Wildawsky belyste problemen med att implementera beslut i den offentliga sektorn. Efter att Pressman och Wildawsky publicerade sin bok 1973 blev fler och fler forskare intresserade av att undersöka olika implementeringsproblem.31
Dr. Carl Dalhammar och Dr. Victoria Wibeck från forskningsprogrammet ”Environmental Goal Achievement under uncertainty” har tagit fram en rapport som heter ”Miljömålsarbete – Styrning och uppföljning.” Denna rapport analyserar och diskuterar problem med det svenska miljömålssystemet på lokal, regional och central nivå, främst med avseende på styrning och uppföljning. Rapporten poängterar vikten av att integrera miljöfrågorna i näringslivet och andra grupper som inte aktivt arbetar för att nå målen men ändå är viktiga aktörer för att målen ska kunna nås. Rapporten poängterar även att det är viktigt att lägga mer fokus på kommunikation genom att föra dialoger med olika aktörer om hur de ska arbeta med miljömålen.32
Ytterligare forskning om Miljömålsarbetet är rapporten ”Planera med miljömål – En Vägvisare” som Boverket och Naturvårdsverket har tagit fram. Syftet med denna rapport var att ta fram metoder och visa på de instrument som kan användas för att integrera miljömålen i den kommunala planeringen. Denna rapport behandlar även teorier om hur en hållbar utveckling kan nås med hjälp av att arbeta med miljömålen i den översiktliga fysiska planeringen. Förhoppningen med projektet var att de metoder och verktyg som visades i rapporten ska användas av kommuner i deras planeringsarbeten. Slutsatserna som dras i rapporten är att de nationella miljökvalitetsmålen kan vara en utgångspunkt vid formuleringen av lokala miljömål för kommunerna. Rapporten visar även att det är viktigt att i ett tidigt
30 Graham, Andrew. (2005) ”Pressman/wildawsky and Bardach: Implementation in the public sector, past, present and future.” Queens University, School of Policy Studies. 25-06-05.
<http://post.queensu.ca/~grahama/publications/IMPLEMENTATION.pdf> (05-05-09) s. 1
31 Graham, Andrew. s. 2
32 Dalhammar, Carl och Wibeck, Victoria. (2009) ”Miljömålsarbete – Styrning och uppföljning. En rapport från forskningsprogrammet ENGO.” CSPR Report 09:02 Centre for Climate Science and Policy Research, Norrköping, Sweden. <http://www.cspr.se/content/1/c6/14/40/05/ENGO-rapport%2009.02.pdf.> (06- 05-09)
skede av översiktsplaneringsprocessen föra dialoger om miljömål i planeringen med t.ex.
politiker, planerare, miljövårdare och experter inom olika områden.33
”Miljömålen nu är det bråttom” är en utvärdering av miljömålen gjord av miljömålsrådet år 2008. Varje år har miljömålsrådet i uppgift att utvärdera hur arbetet med miljömålen går i Sverige. I utvärderingen diskuteras olika orsaker till varför arbetet med miljömålen går dåligt i Sverige. Orsakerna kan sammanfattas som att: faktorer i vår omvärld påverkar miljömålen och det tar tid för naturen att återhämta sig. Utvärderingen ger även olika förslag som kan förbättra arbetet med miljömålen, dessa är t.ex. att många av miljömålen behöver skärpas och nya delmål införas. Utvärderingen påpekar att små kommuner ofta saknar personal och resurser som krävs för att kunna implementera miljömålen.34
3.6. Angreppssätt
Denna uppsats är en kvalitativ implementeringsstudie av förklarande karaktär som syftar till att undersöka varför mindre kommuner har svårt att implementera miljömålen. För att uppnå detta syfte är studien utformad så att den använder metoden fallstudie för att undersöka varför implementeringen hittills inte har lyckats i Torsby kommun. En fallstudie kännetecknas av att den undersöker en undersökningsenhet för att få detaljerade kunskap.35 Metoden fallstudie har valts för att kunna få djupgående kunskaper om ett fall, för att sedan kunna dra slutsatser som kan gälla även utanför ramen av det undersökta fallet. För att undersöka varför implementeringen hittills inte har lyckats i Torsby kommun har tre frågeställningar utformats utifrån implementeringsteori. De tre frågeställningarna handlar om i vilken utsträckning Torsby kommuns politiker och tjänstemän förstår, kan, och vill implementera delmålet planeringsunderlag. Dessa frågeställningar besvaras dels genom samtalsintervjuer med tjänstemän och politiker på Torsby kommun och Värmlands länsstyrelse, och dels genom en kvalitativ textanalys av olika dokument.
33 Boverket och Naturvårdsverket. (2000) ”Planera med miljömål – en vägvisare.” September 2000.
<http://www.boverket.se/Global/Webbokhandel/Dokument/2000/planera_med_miljomal_en_vagvisa re.pdf> (03-05-09)
34 Miljörådet. (2008) ”Miljömålen – Nu är det bråttom!”
35 Esaiasson, Peter., et al. (2007) Metodpraktikan – Konsten att studera samhälle, individ och marknad. Norstedts Juridik AB. Tredje Upplagan. Vällingby, Sverige. s. 121.
3.7. Val av studieobjekt och dess avgränsning
3.7.1 Val av kommun
En brist som finns i tidigare studier om miljömålen är att länsstyrelsen ofta ges benämningen tillämpare. Tillämparna av besluten ligger på sex olika nivåer. Det är regeringen, ansvarig myndighet, länsstyrelserna, kommunerna och även näringslivet och privatpersoner som ska tillämpa miljömålen.36 Av tidsbrist kommer inte alla sex nivåer av tillämpare kunna undersökas utan fokus kommer att ligga på en nivå. Eftersom kommunerna dels är de viktigaste aktörerna för att nå flera av miljömålen, dels själva kan prioritera sitt arbete kommer denna uppsats att undersöka hur kommunerna tillämpar miljömålen.37
Resultatet av en enkät som RUS och Boverket utförde år 2008 visade att de kommuner i Värmlands län som hade svårast att nå miljömålen var de små kommunerna, Torsby, Grums och Årjäng. Av tidsbrist kan inte alla tre kommuner undersökas. För denna uppsats har typfallet Torsby Kommun valts. Torsby Kommun kan sägas vara representativ för mindre kommuner i Sverige, dvs. kommuner med färre än 20 000 invånare.
3.7.2 Val av miljömål
I denna uppsats har avgränsningen gjorts till att endast undersöka hur Torsby Kommun förstår kan och vill genomföra ett delmål till ett av de 16 miljökvalitetsmålen. Delmålet som har valts är delmål 1 ”Planeringsunderlag” till miljömål nummer 15 ”God Bebyggd Miljö.”
En av anledningarna till denna avgränsning är att det öppnar upp möjligheten att göra en djupare studie. I sin uppsats ”Implementering av miljökvalitetsmål - En analys kring miljömålsarbetet vid Länsstyrelserna i Blekinge, Skåne och Örebro län” har Jannike Ludvigsson genomfört en liknande studie som denna där hon undersökt hur implementeringen av tre av de 16 miljömålen gått till i tre länsstyrelser. Eftersom varje miljömål har ytterligare ca 10 delmål och alla dessa delmål är anpassade efter de olika länen har Ludvigsson undersökt ungefär 30 olika delmål. Genom att undersöka så många län och så många mål blir det väldigt mycket material att studera på endast 10 veckor. På grund av detta lyckades
36 Miljörådet. ”Vem Gör Vad.”
37 Boverket. (1999) ”Miljömål och fysiskplanering.” Karlskrona.
<http://www.boverket.se/Global/Webbokhandel/Dokument/1999/miljomal_och_fysisk_planering.pdf
> (01-06-09) s. 11.
Ludvigsson inte dra några generella slutsatser för alla de fall hon undersökte.38 För att undvika att få samma problem som Ludvigsson fick i sin studie kommer denna studie endast granska ett delmål till ett av de 16 miljömålen. Genom att göra detta kan en mer djupgående studie göras och förhoppningsvis kan generella slutsatser dras utifrån det undersökta fallet.
Avgränsningen till att endast undersöka delmålet ”planeringsunderlag” gjordes även på grund av att det är ett av de få mål som har indikatorer för hur arbetet går på kommunal nivå.
De senaste 4 åren har samverkansorganet Regionalt Uppföljnings System (RUS) och Boverket gjort enkätundersökningar. I dessa undersökningar har enkäter skickats till nästan alla kommuner i hela landet där de har fått besvara hur de arbetar med miljömål 15. Denna uppsats undersöker hur arbetet med miljömålen ser ut på kommunal nivå. De övriga målen saknar samma uppföljning på kommunal nivå som denna enkätundersökning har givit miljömål 15.
I lägesrapporten till regeringens offentliga utredning av miljömålssystemet uppgav utredningsgruppen olika problem med att nå miljömålen. Det största av dessa problem var att många av målen är relaterade till hur det går internationellt sett.39 På grund av att tid inte finns för att undersöka hur det internationella arbetet går och hur detta påverkar Sveriges arbete har ett mål valts som ej är internationellt beroende. Därmed kan tillämparna inte skylla på att deras arbete är beroende av hur det ser ut i andra länder.
Ännu en andledning till varför delmålet planeringsunderlag har valts är att det endast rör kommunens eget arbete med miljömål. Delmålet har inte att göra med näringslivet, privatpersoner eller andra aktörer.
Ett problem som uppkommer när ett så specifikt miljömål har valts är att de rekommendationer och slutsatser som studien utmynnar i, endast kan antas gälla för mindre kommuners arbete med miljömål som har samma kriterier som delmålet planeringsunderlag.
Slutsatserna i denna studie kan alltså endast gälla för kommuners arbete med miljömål som rör kommunernas eget arbete och som inte är beroende av hur det internationella arbetet med miljö ser ut.
38 Ludvigsson, Jannike. (2008) Implementering av miljökvalitetsmål – en analys kring miljömålsarbetet vid Länsstyrelserna i Blekinge, Skåne och Örebro län. Uppsats i Statsvetenskap. Växjö Universitet.
39 Annerberg, Rolf. (2009) Översyn av miljömålssystemet – en lägesrapport. Statens offentliga utredningar.
Utredningen om miljömålsystemet. Dnr M 2008:02/18. 27-02-09.
3.7. Material
Materialet som ligger till grund för denna uppsats är främst intervjuer med personal från Torsby Kommun och länsstyrelsen i Värmland. Detta betyder att uppsatsen till största del grundas på primärkällor. Eftersom primärkällor är förstahandskällor där deltagaren redogör för något som de själva har upplevt anses de vara mer trovärdiga än sekundärkällor.40
Material kommer även hämtas från bland annat de olika propositioner som ligger till grund för Miljömålsarbetet, främst Proposition 2004/05:150 ”svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag” och Proposition 1997/98:145 ”svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige.” Annat material som används är den rapport som Boverket och Naturvårdsverket gjort, ”planera med miljömål” där de visar hur miljömålen kan vara guidande i arbetet med samhällsplanering.41 Material hämtas även ur de dokument som finns på Miljörådets hemsida, dokument som finns på den miljömålsansvarige myndigheten Boverkets hemsida, den lägesrapport som finns till den pågående Statens Offentliga Utredning om miljömålssystemet och även de olika lagarna som styr kommunernas arbeten med miljö.
3.8. Intervjuer
Metoden som har valts för att genomföra intervjuer är samtalsintervjuer av informantundersökningskaraktär. Anledningen till att denna typ av intervjumetod har valts är på grund av att den låter intervjuaren se intervjupersonerna som ”vittnen” till hur arbetet med miljömålen går till. Intervjupersonerna kan i en informantundersökning bidra med olika bitar för att kunna konstruera en hel bild av hur verkligheten ser ut. Denna typ av intervju används i undersökningar där man vill kunna framställa den tydligaste bilden av vad som faktiskt har hänt och hur arbetet fungerat.42 I samtalsintervjuerna används intervjufrågorna endast som en guide på frågor som ska ställas, men ordningen måste inte följas. Möjligheten finns att ställa följdfrågor och för den intervjuade personen att vidareutveckla sina svar. På detta sätt blir intervjun mer som ett samtal mellan den intervjuade personen och intervjuaren.
Det teoretiska perspektivet ”nätverksperspektivet” har valts och formar metoden för intervjuerna. I nätverksperspektivet fokuserar undersökningen på de aktörer, både
40 Hellspong, Lennart. ”Källkritisk analys.” Metoder för brukstextanalys. Studentlitteratur AB. Lund, Sverige.
http://www.studentlitteratur.se/files/sites/metoder7556/kanalys.pdf. (12-05-09.)
41 Boverket och Naturvårdsverket. (2000) ”Planera med miljömål – en vägvisare.”
42 Esaiasson, Peter., et al. s. 258
beslutsfattare och tillämpare, som arbetar med att implementera beslutet. Därför ska intervjuer göras i tre steg med tre olika aktörer, nämligen tjänstemän på kommunen, politiker på kommunen och tjänstemän på länsstyrelsen.
I steg 1 kommer en intervju att göras för att få kännedom om hur tjänstemännen på Torsby kommun arbetar med miljömålen. Tjänstemännen på kommunen har ansvaret för att förverkliga de beslut som den politiska sidan fattar. Den person som har valts för att ge en bild av hur tjänstemännen arbetar med miljömålen är Torbjörn Almroth som är chef för miljö- och byggnadsnämnden i Torsby och även Torsbys stadsarkitekt. Miljö- och byggnadsnämnden har fått i uppdrag av kommunfullmäktige att bland annat arbeta med att ta fram en ny översiktsplan. Delmålet som undersöks handlar just om samhällsplanering och det är Almroths ansvarsområde och han kan därför ge detaljerad information om hur bland annat arbetet med Torsbys kommuns översiktsplanering utförs.
I steg 2 utförs intervjuer för att få kännedom om hur politiker arbetar med miljömålen.
Politikerna i Torsby kommun har ansvaret för att de viktiga politiska besluten som rör miljömålsarbetet fattas. Gösta Kihlgren (S) har valts som intervjuperson för att få reda på hur politiker i Torsby kommun arbetar med miljömålen. Kihlgren är ledamot i kommunfullmäktige, medlem i kommunstyrelsen och i kommunstyrelsens samhällsutskott.
Kihlgren är medlem i Socialdemokraterna som har majoritet i Torsby kommunfullmäktige.
I steg 3 kommer en intervju att utföras med länsstyrelsen i Värmland för att få kännedom om hur länsstyrelsen i Värmland samarbetar med Torsby Kommun för att nå miljömålen.
Märet Engström har valts som intervjuperson på grund av att hon är enhetschef för den enhet som har hand om samordningen av miljömålsarbetet. Engström är den person på länsstyrelsen som har störst kunskap om hur arbetet med miljömålen är organiserat.
3.9. Kvalitativ textanalys
För att komplettera den information som fås av intervjuerna kommer en kvalitativ textanalys av olika dokument som beskriver arbetet med miljömålen att utföras. Genom att använda en kvalitativ textanalys kan en djupare inblick i ämnet fås. Eftersom det teoretiska nätverksperspektivet har valts, där fokus ligger på att undersöka hur olika aktörer arbetar, passar den kvalitativa textanalysen väl för denna studie eftersom med hjälp av den kan
tankestrukturen hos olika aktörer klargöras.43 En kvalitativ textanalys utförs genom att noggrant läsa hela texter och olika delar av texter för att ta fram det väsentlig ur dem.44
3.10. Källkritik
Källkritik är en uppsättning regler som används för att bedöma trovärdigheten i det material som har inhämtats.45 Den källkritiska regel som har mest betydelse i denna undersökning är regeln om tendens. Tendens handlar om att den som blir intervjuad kan ha en avsikt av att ange en tillrättalagd version av verkligheten.46 T.ex. kan politiker som intervjuas i kommunen ge en bild av att kommunens arbete med miljömålen fungerar utmärkts eftersom det snart är val i kommunen och den intervjuade har ett intresse av att bli omvald. Tjänstemännen på kommunen och länsstyrelsen kan även ha en avsikt att ange att deras arbeta med miljömålen går bättre än vad det gör i verkligheten eftersom de inte vill medge att de gör ett dåligt arbete.
För att utföra en bra studie kommer politikerns och tjänstemännens egna intressen hållas i minnet när intervjuerna analyseras. För att avgöra tendensen i källorna kommer de intervjuade personernas svar att jämföras med varandras. Även genom att komplettera intervjuerna med en kvalitativ textanalys kommer sannolikheten att upptäcka om källorna är tendensiösa att öka. Informationen som fås av intervjuerna kommer att kunna stärkas eller dementeras med hjälp av den kvalitativa textanalysen.
3.12. Validitet och Reliabilitet
Validitet kan delas in i extern och intern validitet. Med extern validitet menas att undersökningens slutsatser även ska kunna gälla för andra fall som inte har undersökts i studien. De begränsningar som finns med den externa validiteten i denna studie är att endast ett fall har undersökts. Möjligheterna att generalisera slutsatserna till andra fall kan ifrågasättas. För att stärka slutsatserna från denna studie behöver fler fall undersökas.
Med hög intern validitet menas att mätinstrumenten har en hög förmåga att mäta det som de påstår mäta. Intern validitet kan delas in i begreppsvaliditet och resultatsvalidiet. Med
43 Esaiasson, Peter., s. 237.
44 Ibid.
45 Ibid. s. 313.
46 Ibid. s. 314.
begreppsvaliditet menas att det finns en överensstämmelse mellan den teoretiska och den operationella indikationen och att studien inte har systematiska fel. Risken att få brister i begreppsvaliditet i en studie, är högre ju större avståndet är mellan den teoretiska definitionen och den operationella indikationen. Med komplicerade teoretiska begrepp, som de som används i denna studie, blir det svårt att göra en vattentät operationalisering och det är stor risk att brister i validiteten uppstår. 47 För att skydda denna studie mot brister i begreppsvaliditeten har en utförlig beskrivning gjorts om hur de teoretiska begreppen har blivit operationaliserade.
Den andra delen av intern validitet är resultatsvalidiet. En god resultatsvalidiet nås genom att studien har en god begreppsvaliditet och en hög reliabilitet.48 Med reliabilitet menas att studien är tillförlitlig. Eftersom en kvalitativ undersökning har utförts där endast ett objekt har undersökts, innehåller denna studie inte tillräckligt mycket data för att kunna utföra ett statistiskt test för att mäta reliabilitet. Det finns ett så kallat ”test-retest” som går ut på att forskaren ska kunna göra om undersökningen vid ett senare tillfälle och kunna dra samma slutsatser49. Eftersom denna studies slutsatser är beroende av den tiden som intervjuerna gjordes vid är inte ett test-retest lämpligt för att bedöma reliabiliteten i denna studie. Istället för att göra ett statistiskt reliabilitetstest eller en empirisk prövning av reliabiliteten kommer en kvalitativ diskussion om reliabilitet föras.
För att skydda studien mot brister i reliabiliteten har intervjuguiden utformats så att cirka tre frågor i intervjuerna är kopplade till samma frågeställning. Genom att ha flera frågor som undersöker samma frågeställning ökar tillförlitligheten och därmed reliabiliteten i studien.
Brister i reliabiliteten uppkommer främst på grund av slarv eller slump vid datainsamlingen.
Detta kan t.ex. vara att forskaren hör fel, skriver ner fel information, eller att missförstånd uppkommer vid intervjuer.50 För att försöka undvika att reliabilitets brister uppkommer i utförandet av denna studie ska en röst-inspelare medtagas på intervjuerna samtidigt som anteckningar förs. Dessutom ska de intervjuade personerna få tillfälle att läsa igenom kapitlet med resultatredovisningen innan det analyseras. Detta ger de intervjuade personerna tillfälle att påpeka om ett missförstånd har uppkommit vid intervjuerna. På detta sätt minskar chansen för att brister i reliabiliteten i form av skrivfel, hörfel eller missförstånd uppkommer.
47 Ibid. s. 63
48 Ibid. s. 70
49 Ibid. s. 71
50 Ibid. s.70
4. RESULTATREDOVISNING
Nedan följer resultatsredovisningen av samtalsintervjuerna med Torbjörn Almroth, Gösta Kihlgren och Märet Engström och även resutlatet av den kvalitativa textanalysen av olika dokument som berör miljömålsarbetet.
4.1 Förstå
Det första kravet är att tillämparen ska förstå målet. Detta sker när tillämparen förstår syftet med målen, och när tillämparen och beslutsfattarna har samma bild av de mål som ska uppnås.51
4.1.1 Utbildning
För att undersöka hur tillämparen förstår miljömålen så har utbildning till Torsbys kommuns politiska och administrativa sida undersökt. De personer som arbetar på Torsby kommun och som intervjuades i denna undersökning uppgav att de inte har genomgått någon sorts utbildning om hur de bör arbetar med att nå målen i samhällsplaneringen.
Märet Engström från länsstyrelsen nämnde att träffarna som Länsstyrelsen anordnar med Kommunerna är riktade till deras miljöinspektörer.
4.1.2. Kompetens
Kompetens är viktigt i miljömålsarbetet. Om kommunen inte har kompetens så finns det heller ingen förståelse för hur viktigt det är att arbeta med delmålet planeringsunderlag.
Arbetet med miljömålen är inte bindande för kommunerna, utan det sker endast om kommunerna vill arbeta med det. Finns det ingen person på kommunen som har kompetens att kunna inse hur viktigt det är att arbeta med delmålet planeringsunderlag så kommer ingen att driva arbetet framåt.
I den enkät som RUS och Boverket gav ut ställdes frågor till kommunerna om deras kompetens. Personen som fyllde i enkäten för Torsby Kommun svarade att kommunen har arkitekts kompetens, men inte antikvarisk kompetens och inte kompetens att beakta energi, grön- och vattenstrukturen i planeringen.52
51 Ibid. s.29
52Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål. ”Miljömålsenkät 2008.”
Frågan ställdes till Almroth om hur han ser på problemet med att kommunerna inte har den kompetens som krävs för att nå målet. Enligt Almroth bottnar detta i att Kommunstyrelsen inte har ett intresse av att arbeta med miljömål och har därför inte tillsatt några resurser för att få igång arbetet.
4.1.3. Ansvarsroll
Proposition 2004/05:150 nämnder att: ”Kommunerna är de viktigaste aktörerna för att delmålet Planeringsunderlag skall uppnås eftersom de har det huvudsakliga ansvaret för den fysiska planeringen.”53 Det står även att ”Kommunerna har en särskilt viktig funktion i arbetet med att anpassa, utveckla och omsätta miljökvalitetsmålen på lokal nivå.”54
När frågan om ”Vilken roll kommunerna har i miljömålsarbetet och hur väl Värmlands kommuner lever upp till denna roll” ställdes till Engström svarade hon:
”De har en jätte viktig roll, de är de viktigaste aktörerna och regeringen skulle uppskatta om de tydligare visade hur de ska arbeta med målen. Det finns inget måste för kommunerna, de har inget riktat uppdrag till sig. Det sker på en politisk acceptans att de känner att de behöver jobba med det.”
Engström nämnde även att:
”Många av de mindre kommuner som har problem i Värmland anser att de har en fin och vacker natur miljö och behöver inte jobba med att förbättra miljön. Om man på kommunledningens sida säger nej, det finns inte några problem så är det svårt att arbeta med det.”
När frågan ställdes till Torbjörn Almroth om hur kommunstyrelsen i Torsby kommun ser på sin ansvarsroll gavs svaret att:
”Kommunstyrelsen har inte tyckt att det är prioriterat att göra miljömålsarbete i kommunen.”
Almroth och Gösta Kihlgren (S) nämnde båda att även om inte kommunen arbetar specifikt med just miljömålen gör kommunerna mycket annat miljöarbete i kommunen.
Som svar på frågan ”Hur ser Torsby kommuns miljö och byggnadsnämnd på sin ansvarsroll i miljömålsarbetet?” Angav Almroth att:
”Miljö och byggnämnden har inte fått uppdraget av kommunstyrelsen att arbeta med lokala miljömål.”
53 Miljö och samhällsbyggnds Departementet. (2005) Regeringens Proposition: 2004/05:150. ”Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag.” 04-05-05.
<http://www.regeringen.se/content/1/c6/04/41/28/77c488d4.pdf> (02-06-09) s. 186.
54 Ibid. s. 343
4.1.4. Kunskapsunderlag och Anvisningar
För att villkoret ”förstå” ska vara uppnått krävs det även att beslutsfattarens styrning är klar och entydig.55 Tillämparna måste veta vad som förväntas av dem, vad de ska göra och även hur de ska göra arbetet. Därför har denna uppsats undersökt om länsstyrelsen ger kommunerna kunskapsunderlag och anvisningar.
Länsstyrelsen har fått extra resurser för att arbeta med miljömålsarbetet som inte kommunerna har fått.56 Därför är det extra vikigt att länsstyrelsen hjälper kommunerna att nå målen. I proposition 1997/98:145 står det: ”Kommuner och länsstyrelser bör samverka i arbetet med att följa upp de nationella miljökvalitetsmålen i den lokala och regionala samhällsplaneringen.”57 På Miljörådets hemsida står det att: ”Länsstyrelserna ska ge kommunerna underlag och hjälpa dem att formulera lokala mål och åtgärdsprogram.”58 Det står även i Länsstyrelsernas regleringsbrev för budgetåret 2009 att: ”Länsstyrelserna ska i bred förankring i länet utveckla regionala åtgärdsprogram för att nå miljökvalitetsmålen...”59
Som svar på frågan om ”Länsstyrelsen i Värmland har givit kommunen några anvisningar, åtgärdsprogram/strategier eller liknande” svarade Almroth:
”...har letat igenom mina papper och kollat på Internet och inte hittat några sådana anvisningar.”
I en enkätundersökning som gjordes av RUS och Boverket år 2008 angav Torsby Kommun att kommunen ej hade tillgång till aktuella och regionala planeringsunderlag för de frågor som delmål 1 gäller och att behovet finns inom områden för trafik, kultur, estetik, grön och vattenstruktur.60
När Engström frågas om hur väl länsstyrelsen i Värmland lever upp till sin roll i miljömålsarbetet svarar hon:
”Det rent tekniska, att jobba med att bryta ner och regionalisera målen och att rapportera tillbaka är Värmland bra på.”
Engström nämner att det som Länsstyrelsen kan bli bättre på är att sätta ihop åtgärdsprogram och visa vad som görs för att nå varje mål. Hon nämner även att länsstyrelsen kan bli bättre på att skaffa fram de underlag som kommunerna behöver för att arbeta med
55 Sannerstedt, Anders. s.29
56 Annerberg. Rolf. ”Miljöutredningen generellt.”
57 Regeringens proposition: 1997/98:145. ”svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige.” Stockholm.
07-05-97. <http://www.regeringen.se/content/1/c4/13/05/4008ccd5.pdf> (02-06-09) s.299
58 Miljörådet. ”Länsstyrelsenrna.”
59 Finansdepartementet. (2009) ”Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Länsstyrelserna.” Stockholm. 18- 12-08.<http://www.lst.se/NR/rdonlyres/543708A9-EC61-4C8E-9B96-
FAE5152B9B46/123504/Regleringsbrev2009.pdf> (01-06-09) s. 15.
60 Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål. ”Miljömålsenkät 2008.”
målen. Engström poängterar att det pågår ständigt ett arbete med att ta fram broschyrer som ges till kommunerna med exempel på hur andra kommuner har gjort arbetet med miljömålen.
På frågan om arbetet pågår med att ta fram andra anvisningar och kunskapsunderlag än de broschyrer som finns, svarar Engström att hon vet att kommunerna efterfrågar underlag och hon har försökt lyfta denna fråga på Länsstyrelsen, men länsstyrelsens åsikt går i sär på denna fråga. Många på länsstyrelsen anser att de redan har broschyrer och dokument som är tillräckliga.
Engström berättar även att:
”...med kulturmiljöarbetet så försöker man arbeta med att göra ett kulturmiljöprogram för hela länet där kommunerna kan se hur länsstyrelsen tycker att de ska arbeta med kultur. Det görs små långsamma steg framåt med att ta fram kunskapsunderlag men det behövs göras mycket mer.”
4.2. Kunna
För att kravet ”kunna” ska vara uppfyllt måste tillämparna ha de resurser och verktyg som krävs för att nå målet.
4.2.1 Finansiella resurser
När frågan om ”Kommunens miljö- och byggnadsnämnd har de resurser som krävs för att kunna nå delmålet planeringsunderlag”, svarar Almroth:
”Kommunstyrelsen har inte tillsatt några resurser för att arbeta med miljömålen.
Så länge man har andra frågor som man anser är viktigare så kommer inte kommunstyrelsen att tillsätta några resurser till miljömålsarbetet.”
Kihlgren (S) berättar att miljö- och byggnadsnämnden har stor arbetsbelastning eftersom mycket utbyggnader och planarbeten sker i kommunen. Han anser att miljö- och byggnadsnämnden har arbetat utefter sin förmåga med de resurser de har.
4.2.2. Styrmedel
Rolf Annerberg angav på konferensen om miljömål i april 2009 att: ”En stor svårighet med att nå miljömålen är att aktörer är osäkra på vilka styrmedel de har rådighet över.”61
61 Annerberg. Rolf. (2009) ”Miljöutredningen generellt.”
Även Charlotte Billgren från energimyndigheten angav att ”Många länsstyrelser och kommuner anser inte att de har rådighet över några styrmedel.”62
Frågan ställdes till Almroth om vilka styrmedel de har för att nå delmålet:
planeringsunderlag. Almroth svarade att kommunen har tillståndsgivning, tillsyn och olika planeringsprocesser. Almroth berättar att:
”Vi har t.ex. fått igenom en detaljplan för centrum där man gett tillstånd för byggnad av bostäder för att utnyttja servicen och energin som finns i centrum maximalt.”
Det finns dock inga riktlinjer eller vägledningar som anger hur miljömålen ska användas i tillsyn och tillståndsgivning.63 Det finns heller inga riktlinjer för varje enskild kommun om hur de bör arbeta med de olika målen i dessa processer. Olika kommuner har olika problem som de behöver arbeta med.
4.2.3 Översiktsplan
Plan och bygglagen (PBL) reglerar planläggningen av mark, vatten och byggande. PBL lagens skärptes 1996 och 1998 och då blev kraven på miljöhänsyn hårdare.64 PBL innehåller bland annat bestämmelser om att varje kommun måste ha en översiktplan där de miljö och riskfaktorer som kommunerna anser kan ha betydelse vid beslut om mark och vattenanvändning ska redovisas.65 De tre första underlag som delmålet: planeringsunderlag beskriver ska alltså enligt PBL finnas i översiktplaneringen. Därför kan delmålet:
planeringsunderlag ses som en konkretisering av bestämmelserna enligt PBL lagen.66 Det är dock upp till varje kommun att själv ta ställning till hur översiktsplaneringen ska utnyttjas.
Översiktsplanen är inte bindande utan ska endast ange en inriktning och ses som vägledande när kommuner t.ex. prövar bygglov enligt PBL lagen eller när tillståndsprövning för verksamhet enligt miljöbalken ska genomföras.67
62 Billgren, Charlotte. (2009) ”Energimyndighetens kartläggning av hur länsstyrelserna jobbar med de miljömål som är energi- och klimatrelaterade.” Miljömålsdagarna 2009. Konferens om miljömålen annordnad av Länsstyrelsen i Värmland, Miljömålsrådet och Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål (RUS). Värmlands Museum. 23-04-09
63 Naturvårdsverket. (2009) ”Tillsynsnytt” nummer 2 April 2009.
<http://www.naturvardsverket.se/upload/03_lagar_och_andra_styrmedel/tillsyn_och_egenkontroll/ny hetsbrevet_tillsynsnytt/TillsynsNytt_2009/TillsynsNytt_2009_02.pdf> (14-05-09)
64 Boverket och Naturvårdsverket. (2000) ”Planera med miljömål – en vägvisare.” s.43
65 Idib. s. 44
66 Länsstyrelsen Värmland. (2004) Miljötillståndet i Värmlangs län. Rapport 2004:12. s. 49
67 Boverket och Naturvårdsveret. s. 43
Boverket och Naturvårdsverket har gjort ett projekt som kallas SAMS – Samhällsplanering med Miljömål i Sverige. Rapporten som utgavs poängterade särskilt kommunernas möjlighet att arbeta med miljömålen i översiktsplaneringen.68
Torsby kommun anger på sin hemsida att arbetet pågår med att utforma en ny översiktsplan som kommer att färdigställas under år 2009. Miljö och byggnadsnämnden har fått i uppdrag av kommunfullmäktige att arbeta med att ta fram underlaget till översiktsplanen.
Frågan ställdes om vilket steg i översiktsplanerings processen som Torsby befinner sig i.
Almroth svarade att miljö- och byggnadsnämnden:
”...håller på att ta fram samrådsunderlag och kommer att ha samråd i augusti- september.”
Almroth berättade att:
”I det pågående arbetet med översiktsplanen formulerar man några mål som är anslutna till riks och regionalmålen.”
Almroth visade ett dokument (bilaga 1) som är ett koncept till lokala miljömål för kommunen. Detta dokument är endast ett utkast som kommer att utökas och senare i år läggas fram till kommunfullmäktige. De formuleringar som finns i detta dokument stämmer i princip överens med de formuleringar som finns de tre första underlagen i delmålet: ”planeringsunderlag.” Dokument kommer att ligga under rubriken ”Kommunala miljömål” i översiktsplanen. Almroth säger att:
”Nu finns det ju ett embryo i översiktsplanen till vad som skulle kunna bli ett miljömål inom det här området. Om kommunfullmäktige antar denna översiktsplan så har man en början till miljömål...”
På frågan om Kihlgren (S) tror att kommunfullmäktige kommer att vara positiv till översiktsplanen svarar han att han tror att:
”...planen ska gå igenom om den inte är alltför detaljerad och inte innebär för mycket kostnader.”
På Värmlands länsstyrelses hemsida nämns det att en av de viktigaste åtgärderna för att nå miljömålet God Bebyggd Miljö är att hjälpa kommunerna med deras arbete med översiktsplaneringen.69
68 Boverket och Naturvårdsveret. S. 43-55.
69 Länsstyrelsen i Värmland. (2008) ”Miljömål för Värmlands län 2008.” Karlstad.
<http://www.vattern.lst.se/NR/rdonlyres/6381F22B-4420-4301-9625- E32B1B129134/0/15God_bebyggd_miljo.pdf> (26-05-09) s.1
Som svar på frågan om ”Hur länsstyrelsen i Värmland samarbetar med de olika kommunerna för att nå delmålet: planeringsunderlag i översiktsplaneringen” berättar Engström att problemet man har haft med de flesta kommuner i Värmland var att deras översiktsplaner inte var uppdaterade. Några kommuner hade översiktsplaner som var 15-20 år gamla. Men hon berättar att tack vare samarbetet med RUS och Boverket har detta blivit uppmärksammat i de enkäter som har skickats ut till kommunerna. Nu pågår arbetet med att ta fram nya översiktsplaner i de flesta kommuner. Engström berättar att svårigheten med att hjälpa kommunerna att arbeta med miljömålen i sina översiktsplaner är att kommunerna har så starkt självstyre. Hon säger:
”Länsstyrelserna kan endast vara med och tycka och ge gransknings yttranden till översiktsplaneringen om de inte är överens med det kommunerna vill, de kan skicka med granskningsyttranden som alltid ska finnas i en bilaga till de olika planerna, men det är kommunerna själva som bestämmer vad de vill göra, kommunerna måste inte gå efter länsstyrelsernas yttranden alls.”
4.2.4. Klimat- och energiplan
De tre första underlagen som delmålet: ”planeringsunderlag” beskriver ska enligt PBL finnas i översiktplaneringen. Det fjärde underlaget handlar om energianvändning och kan nås genom att kommunerna arbetar med det i sina klimat- och energiplaner. Engström talar om att Värmlands kommuner är väldigt bra på att upprätta klimat- och energiplaner men tyvärr är Torsby en av de fyra kommuner i Värmland som har problem med att ta fram klimat- och energiplaner. Engström säger att:
”Om Torsby kommun lyckas göra en klimat- och energiplan och arbetar med klimat och energifrågor så kommer de även att vara på god väg att nå tre av de andra miljömålen.”
Almroth berättar att anledningen till att det har tagit lång tid för Torsby att upprätta en plan är på grund av att det för tillfället inte finns någon som arbetar med att ta fram en klimat- och energiplan, p.g.a. föräldraledighet.
4.3. Vilja
Villkoret vilja går ut på att tillämparna måste ha ett intresse och engagemang av att genomföra besluten. Om tillämparna är negativa till besluten så kommer detta påverka deras sätt att implementera besluten.70
70 Sannerstedt, Anders. s. 37
