En metod för att uppskatta effekterna av en åtgärd är som vi tidigare sagt att jämföra situationen efter åtgärden med situationen före åtgärden. I vårt fall handlar det om att jämföra utsläpp före och efter ett nytt villkor medan tiden däremellan hänförs till före- tagens eget arbete.
En avgörande fråga är hur lång tid som ska räknas som ”före” och hur lång tid som ska räknas som ”efter”. Det är möjligt att ett villkor i vissa fall börjar verka innan det träder i kraft, till exempel redan från det att själva beslutet fattas. Mot detta talar att företag in- te får vidta några åtgärder förrän tillstånd har getts och att åtgärderna oftast innebär en hel del arbeten. Men det kan också tänkas att det tar ett tag efter ikraftträdandet innan full verkan har uppnåtts. En lång tidsperiod ger således en större chans att fånga upp den förändring som hänger samman med ett nytt villkor. Men det är också så att en lång tidsperiod riskerar att fånga upp mer än det som hänger samman med det ändrade vill- koret. Vi har därför valt att presentera två alternativa beräkningar. Vår metod och den tid som vanligen förflyter mellan beslut och ikraftträdande av villkor medför att vi ri- skerar att underskatta myndighetens arbete.
I det första fallet räknar vi på skillnaden mellan två år, året när villkoret ändrades28 mi-
nus året före ändringen. Exempelvis fick Aspa bruk ett nytt villkor för utsläpp av COD för år 2000. Detta år var COD utsläppen ca 37 kg per ton massa. År 1999 var utsläppen
27 I Naturvårdsverket rapport, Miljöstörande anläggningar, 10-årigt program för översyn av utsläppsvill-
koren, redovisas en bedömning av då rådande BAT-nivåer för bland annat sulfatmassaproduktion.
28
Med ändring avses här att villkoret införs eller att det ändras, till exempel lägre utsläpp av COD räknat per kg tillståndsgiven mängd massa. Som ändring räknas också när villkoret byter sort från till exempel kg COD per ton massa till kg COD per dygn (eller tvärtom).
ca 46 kg per ton massa. I det här fallet antas att det nya villkoret minskade utsläppen med skillnaden mellan 46 och 37 dvs. med 9 kg per ton massa.
I det andra fallet räknar vi på skillnaden mellan tre år, året före och året efter ändringen.
Ändrades villkoret år 1999 så har vi tittat på skillnaden mellan åren 2000 och 199829.
Eftersom vi saknar data för år 2001 så har vi för ändringar som skedde år 2000 varit tvungna att endast räknat på skillnaden mellan år 2000 och år 1999.
Man bör, om det går, också ta hänsyn till att företagens produktion ändras över tiden. I fallet Aspa bruk minskade utsläppen med ca 4 kg per ton när det första villkoret inför- des år 1994. Räknat i 1994 års produktion motsvarar 4 kg en utsläppsminskning med ca 480 ton eller ca 120 ton per kilos minskning. År 2000 har produktionen ökat varför var- je kilos minskning motsvarar drygt 170 ton per kg. För att ta hänsyn till att produktio- nen förändras över tiden har vi valt att räkna ut effekten av samtliga utsläppsminskning- ar som om de skett år 2000. För Aspa bruk innebär detta att vi räknar med att alla änd- ringar, oavsett när de skett, av COD-utsläppen motsvarar drygt 170 ton per kg. I något enstaka fall när uppgifter har saknats för år 2000 har det senast tillgängliga året använts i stället.
År 2000 var utsläppen av COD ca 190 000 ton från de 22 anläggningar som ingår i ut- värderingen. Hade det inte skett någon minskning av de relativa utsläppen under perio- den 1981 till 2000 hade utsläppen varit 460 000 ton större. Även om flera anläggningar hade villkor för COD redan år 1981 så tog det några år innan samtliga anläggningar fått sina villkor. Att det inte fanns något villkor för COD behöver dock inte betyda att ut- släppen av organiska ämnen var oreglerade, det kan ju till exempel ha funnits ett villkor
för utsläpp av BOD30. En del av den observerade utsläppsminskningen har således skett
innan villkor fanns för COD. För de år när det finns ett villkor handlar det om en minsk- ning av dagens utsläpp med ca 310 000 ton COD. Våra beräkningar utgår från dessa 310 000 ton.
I Tabell 2 nedan presenteras resultaten för COD och processvavel. Av tabellen framgår att myndigheten har haft en stor påverkan på utsläppen. I storleksordningen hälften av COD-minskningen kan hänföras till myndighetens arbete. För processvavel kan med den här ansatsen en sjundedel av utsläppen hänföras till myndighetens arbete.
29
I de fall att två eller flera villkorsändringar sker i en följd till exempel 1998 och 1999 så räknar vi på skillnaden mellan åren 2000 och 1997 för att undvika att räkna förändringen mellan 1998 och 1999 två gånger.
30
Även om det finns ett samband mellan COD och BOD har vi här avstått från att göra en omräkning från BOD till COD.
Tabell 2 Beräknade minskningar av COD och processvavel genom åtgärder av myn- digheter och företag
COD Processvavel
Utsläpp år 2000 190 000 ton 3 600 ton
Så här mycket högre hade utsläppen varit år 2000 om inga åt- gärder vidtagits under perioden 1981–2000 (detta på grund av ökad produktion).
460 000 ton 9 300 ton
Varav minskning under de år när villkor finns 310 000 ton 7 500 ton Alternativ 1: Varav minskning i samband med villkor, skillnad
mellan året när villkoret ändrades minus året före ändringen. 130 000 ton 1 100 ton Myndighetens andel av total minskning om myndighetens arbete
beräknas enlig alternativ 1 40 % 15 %
Alternativ 2: Varav minskning i samband med villkor, skillnad
mellan året före och året efter ändringen. 190 000 ton 1 000 ton Myndighetens andel av total minskning om myndighetens arbete
beräknas enlig alternativ 2 60 % 15 %
För AOX har vi haft svårigheter att få ett tillräckligt material. Vi har enbart använt upp- gifter för sex anläggningar, inte heller för dessa finns samtliga uppgifter. Antalet kan jämföras med att det var elva som år 2000 producerade massa som blekts med klorhalti-
ga kemikalier. Fyra företag har övergått till helt klorfria blekningsprocesser.31 Här talar
vi dessutom om uppgifter från en relativt kort tidsperiod, från början på 1990-talet utom för en anläggning där det finns uppgifter från slutet av 1980-talet. När vi tittar på detta begränsade material tonar följande bild fram.
De sex anläggningarna har tillsammans ökat sin produktion av massa som bleks med klorhaltiga kemikalier. När de fick sitt första villkor producerade de ungefär 1,2 miljo-
ner ton massa32 per år och släppte ut 1 000 ton AOX. År 2000 hade produktionen ökat
till 1,4 miljoner ton medan utsläppen minskat till ca 300 ton AOX33. Utsläppen hade år
2000 varit ca 860 ton större utan åtgärder om man tar hänsyn till den ökade produktio-
nen. Tittar vi på förändringar av utsläppen i samband med att villkor ändras34 hamnar vi
på en minskning med 770 ton. Även för AOX indikerar materialet således att myndig- heten bidragit substantiellt till att utsläppen minskat.
31 Branschföreningen Skogsindustrierna menar att den individuella prövningen har haft betydelse för att
anläggningar har valt att sluta eller minska produktionen av massa som bleks med klorhaltiga kemikalier. Andra pekar på betydelsen av konsumenternas efterfrågan och på den tekniska utvecklingen, IVA [1994]. 32Här talar vi enbart om massa som blekts med klorhaltiga kemikalier
33
Som jämförelse kan nämnas att utsläppen, från de tolv anläggningar för vilka vi har uppgifter för år 2000, var totalt 730 ton. Resonemanget rör således endast en begränsad del av industrins utsläpp. 34
Med ändring menas här att villkor införs (här faller en uppgift bort på grund av brist på data) eller änd- ras räknat per kg tillståndsgiven mängd.
Fördelen med den här metoden är att den är relativt enkel att förklara och intuitivt till- talande. Dessutom är metoden datasnål eftersom man inte behöver känna till företagens teknikutveckling. Metoden tillåter också att sambandet mellan villkorsnivå och utsläpp ändras över tiden. Nackdelen med metoden är att den inte tar hänsyn till om företaget genomför någon egen teknikutveckling i samband med själva villkorsändringen vilket
överskattar ”myndighetens” insats.35
Ett annat problem är att det tar ett tag mellan att det finns ett beslut till dess att villkoret träder i kraft. Detta innebär att det finns en förtida anpassning från företagets sida, en anpassning som i så fall inte ingår i beräkningen vilket medför att myndighetens arbete underskattas. En variant av den här förtida anpassningen är om företagen till exempel på grund av information om vilka krav som har ställts på andra företag i förväg anpassar sig till ett förväntat resultat av en kommande prövning. I den finska studie som vi åter-
kommer mer utförligt till senare konstateras:36
”In most cases measures to reduce pollution have been undertaken because operators have had a rational expectation that demands will become stricter, often following market pressures that have already been evident.”
Metoden tar inte heller hänsyn till om företagen även efter att villkoret har börjat gälla
fortsätter att minska utsläppen för att komma på ett ”säkerhetsavstånd”37 från villkoret.
Detta innebär att det kan finnas en anpassning i efterhand från företagets sida, en an- passning som i så fall inte ingår i beräkningen vilket medför att myndighetens arbete även här underskattas.
Som nämnts tidigare är det därför viktigt att tolka resultaten av våra beräkningar som storleksordningar och inte som exakta värden.
Observera också att det kan vara en stor skillnad mellan förändring i villkor och föränd- ringen av utsläppen till följd av de ändrade villkoren. Skillnaden kan förklaras av att myndigheten bekräftar företagens (eget) arbete tidigare år. Det går således inte att en- bart använda information om villkorsnivåer för att uppskatta effekterna av myndighe- tens arbete.
Slutsatsen blir, trots de problem som finns, att miljöprövningen har haft en substantiell betydelse för minskningen av de aktuella företagens utsläpp. Företagens eget arbete har också haft stor betydelse. Särskilt stor betydelse verkar företagens arbete har varit för att komma till rätta med utsläppen av processvavel. Något oväntat verkar myndigheten ha haft störst inflytande på AOX-utsläppen, den parameter som vi inledningsvis bedömde
35 I kommentar från Per Mickwitz, Finlands miljöcentral, pekas på att oberoende av alternativ finns tolk-
ningsproblem. För företagen lönar det sig ofta att göra miljöinvesteringar i samband med de övriga för- ändringarna av produktionen. Sålunda är det troligt att även sådana förändringar som inte direkt är drivna av tillståndsvillkoren sker vid samma tidpunkt.
36 I ”Evaluation of Environmental Policy Instruments, – a case study of the Finnish pulp & and paper and
chemical industries” är (i december 2001) under publicering.
37 För att till exempel undvika att produktionen måste inskränkas på grund av att ett villkor riskerar att
borde ha påverkats av marknaden mer än myndigheten. Resultatet kan dock endast hän- föras till det begränsade antalet av företag som fortsatt att producera massa som blekts med klorhaltiga kemikalier. De intressantaste effekterna när det gäller marknadspåver- kan finns rimligen hos de företag som helt eller delvis har gått över till produktion där massan bleks utan klorhaltiga kemikalier.