En jämförelse med Finland

I den här bilagan jämför vi och kompletterar våra erfarenheter med några av de intres- santa resultat som nyligen tagits fram i ett projekt avseende den finska massaindustrin. Projektet påbörjades sommaren 1998 och avslutades i mars 2001. Arbetet har genom- förts av en grupp bestående av Mikael Hildén, Jukka Lepola, Per Mickwitz, Marika Palosari och Jukka Similä (Finlands miljöcentral), Aard Mulders och Stefan Sjöblom (Helsingfors universitet) och Evert Vedung (Uppsala universitet). Slutrapporten

”Evaluation of Environmental Policy Instruments, – a case study of the Finnish pulp &

and paper and chemical industries” är (i december 2001) under publicering. Studien är i

första hand inriktad på reglering men tar även upp effekter av elbeskattning och miljö- ledningssystem. Vi har valt att huvudsakligen beröra de delar av rapporten som kan jämföras med vår studie, det vill säga tillståndsprövning av massaindustrin.

Då förhållandena för massaindustrin är ganska lika i Sverige och Finland bidrar den fin- ska rapporten till att sprida ljus över områden som vi inte har kunnat beröra i vår utvär- dering av den svenska massaindustrin. Rapporten ger också en möjlighet till internatio- nell utblick och jämförelse för de områden som vi har berört i vår utvärdering.

De utvärderingskriterier som används i den finska rapporten är följande:

1. Relevans (Relevance) Är målet med åtgärden relevant för att lösa miljöproblemet. 2. Effekt (Impact) Vilka effekter har åtgärden (förväntade, oväntade, etc.).

3. Måluppfyllelse (Effectivness) I vilken utsträckning uppnås målet med åtgärden. 4. Effektivitet (Efficiency) Motiverar resultaten de uppoffringar som behövs.

5. Acceptans (Acceptability) I vilken utsträckning accepterar individer och organisatio- ner åtgärden.

6. Transparens och deltagarnas rättigheter (Transparency and participatory rights) I vil- ken utsträckning kan utomstående se hur styrningen går till och vilka dess effekter är. Vilka får delta.

7. Rimlighet (Equity) Fördelas åtgärdens resultat, kostnader och vinster på ett rimligt sätt.

8. Flexibilitet (Flexibility) Hur väl kan åtgärden anpassas till ändrade förhållanden. 9. Förutsägbarhet (Predictability) I vilken utsträckning är det möjligt att förutsäga re-

sultatet av åtgärden.

10. Uthållighet (Sustainability) I vilken utsträckning kvarstår miljöeffekterna av åtgär- den över tiden.

En stor fördel är att de valda kriterierna sträcker ut och definierar en arena för utvärde- ring som utöver de ”vanliga” ekonomiska kriterierna effekt, måluppfyllelse och effekti- vitet även tar med allmänna kriterier som relevans och uthållighet och demokratikrite- rier som acceptans och rimlighet.

Utöver dessa tio kriterier som bildar grund för redovisningen av styrmedlens effekter har man i stort följt Evert Vedungs [1998] klassificering. Vedung utgår från en modell där en förvaltning producerar en ”slutprestation”, till exempel ett beslut om villkor för utsläpp. Slutprestationen ger i sin tur sedan upphov till ”omedelbart utfall”, ”mellanligg- ande utfall” och ”slutligt utfall”. Det omedelbara utfallet kan till exempel vara att företa- get beslutar att investera i reningsutrustning, ett mellanliggande utfall kan till exempel vara att utsläppen minskar medan ett slutligt utfall kan vara att miljön förbättras. De här utfallen eller effekterna av den åtgärd som studeras kan sedan i sin tur klassificeras efter om de var avsedda eller oavsedda, om de skedde inom det huvudsakliga syftet med åt- gärden (huvudeffekter eller effekter inom målområdet) eller ej (sidoeffekt, bieffekt eller effekt utanför målområdet) och om effekterna var positiva eller negativa (eller saknade effekt).

I den finska studien konstateras att det kan vara svårt att skilja på huvudeffekter och si- doeffekter. När en reglering har funnits under flera år så kan den ha utvecklats så att det som inledningsvis var en sidoeffekt har inordnats som en av huvudmotiven för regle- ringen och därför blivit en huvudeffekt.

Som sidoeffekter av införandet av regleringar på miljöområdet nämns den ökade efter- frågan på miljöexpertis både på den offentliga sidan och på den privata sidan. En ökad miljömedvetenhet anges både som en orsak till miljöregleringar och som en effekt av dessa. I studien sägs om den ökade miljömedvetenheten att den från början var en ovän- tad effekt.

Då utvecklingen och sociala förändringar har påverkat företagens utsläpp är det inte lätt att särskilja regleringens effekter. Man säger sig dock ha lyckats hitta en effekt av samt- liga styrmedel som man har utvärderat.

Resultaten av den finska utvärderingen återges nedan fördelat på de tio utvärderingskri- terierna. I samband med detta görs även en jämförelse med våra resultat från den sven- ska massaindustrin.

Relevans

En huvudfråga är om regleringen bidrar till och är riktad mot att lösa viktiga miljöpro- blem. Framväxten av lagstiftningen på miljöområdet (i Finland) visar att miljö från bör- jan inte var huvudfrågan utan att det handlade om skydd av ägande, vattenägarnas rätt gentemot företagen. När miljöfrågorna sedan kom i fokus tog det lång tid för lagstift- ningen att få genomslag. För fosfor tog det mer än ett årtionde från det att den första an- läggningen hade fått ett villkor tills samtliga hade fått detta. För AOX tog det så lång tid för villkoren att träda i kraft att utsläppen på grund av marknadsefterfrågan redan hade sjunkit väsentligt.

Jämför vi detta med svenska förhållanden finner vi att det även här har tagit lång tid in- nan samtliga anläggningar har fått tillstånd och relevanta villkor. År 1981 saknade nio anläggningar villkor för utsläpp av processvavel medan fem anläggningar saknade vill-

kor för COD och BOD7. Först år 1992 hade samtliga 22 anläggningar villkor för pro-

cessvavel och först år 1994 hade alla villkor för COD alternativt BOD7.

Vår slutsats blir att miljöproblemen till följd av utsläppen från massaindustrin var så pass allvarliga när regleringen påbörjades att det rimligen inte kan råda något tvivel om att själva regleringen sker inom ett relevant område. Den tid det tagit för styrmedlet att verka minskar till viss del styrmedlets relevans.

Effekt

Det råder inget tvivel om att regleringarna har haft effekt inom målområdet. Utsläpps- nivåerna har fallit både i Finland och i Sverige. I den finska studien konstaterar man att detta har visats med hjälp av statistiks analys, analys av legala dokument och intervjuer. Men samtidigt har man också sett exempel där villkorsnivåerna har saknat effekt. Minskningen i utsläpp av klor anses i första hand vara orsakat av marknadsefterfrågan medan prövningen saknar eller har haft liten direkt inverkan.

Man presenterar inte kvantifieringar av effekterna (utsläppsminskningar) liknade de vi gjort i den här studien (se ovan). Även om förhållandena har varit något olika i Sverige och Finland och våra utvärderingar har tagit lite olika utgångspunkter är det tydligt att tillståndsprövningen haft betydande effekter i båda länderna. Tydligast gäller detta för utsläppen av BOD/COD.

Måluppfyllelse

I den finska rapporten relateras utsläppen till olika program på vatten- och luftområdet.

Målen för det första nationella vattenprogrammet var en reduktion av BOD7 med 69

procent och fosfor med 25 procent mellan åren 1972 och 1985, målen nåddes dock inte. Däremot nåddes målet för utsläpp av kväve (ej ökning), då utsläppen av kväve minska- de.

För det andra vattenprogrammet som beslutades år 1988 ställdes som mål upp att utsläp-

pen av BOD7 skulle minska med 65 procent och fosfor med 25 procent mellan åren

1986 och 1995. Båda målen uppnåddes. Det tredje vattenprogrammet som beslutades år 1998 är för tidigt att utvärdera då det sträcker sig fram till år 2005.

För svavelutsläppen förs en diskussion utifrån internationella överenskommelser. Här konstateras att utsläppsmålen avsåg hela ekonomin, att målen har nåtts samt att utsläp- pen från massaindustrin har minskat.

Den finska studien tar sin början tidigare än vår studie. Man jämför till exempel Sverige och Finland och konstaterar att Sverige tidigare (1965) än Finland (1970) frångick en fast relation mellan utsläpp av BOD och producerad mängd massa. Utvecklingen under senare år (1990-talet) är dock mer likartad, till exempel sammanfaller utvecklingen av AOX-utsläppen.

Den här tidsskillnaden gör att det, trots att länderna är så lika ändå finns problem om man vill göra jämförelser mellan länderna för att avgöra om en strategi för styrning har varit effektivare än en annan. Sverige var visserligen före med att minska BOD-utsläp- pen, men i perioden för Finlands andra vattenprogram, 1986–1995 minskade man i Fin- land utsläppen med 65 procent. Detta kan jämföras med att utsläppen från de anlägg- ningar i Sverige som vi studerat, som minskade sina utsläpp från 80 000 ton till 66 000 ton, det vill säga med 17 procent. Även om vi tar hänsyn till att produktionen har ökat under perioden och i stället räknar med relativa utsläpp, det vill säga kg per ton massa, så sjönk utsläppen från 13,3 till 10,0 kg per ton massa eller med ”bara” 24 procent. En

förklaring till detta kan vara att BOD7 är den fraktion av organisk substans som bryts

ned lätt. Det tas om hand vanligen genom extern rening. Det satsade Finland tidigt på, medan man i Sverige i större utsträckning använt interna åtgärder för att minska orga- nisk substans generellt.

Det är naturligtvis bra för miljön om en minskning kommer så tidigt som möjligt. För företagen är det dock inte självklart att en tidig minskning är att föredra. Det kan vara bättre att inte ta de risker som det innebär att ta täten i en miljöteknikutveckling. Även konjunkturläge, miljö som konkurrensfaktor och investeringscykler är frågor man behö- ver ta hänsyn till. Här är det bra om ett styrmedel är flexibelt.

Ett annat problem när man jämför mot mål för att se effekterna av ett styrmedel är att man riskerar att missa ändrade förhållanden. En ökad eller minskad produktion (som har skett oberoende av styrmedlet) påverkar ju måluppfyllelsen. Även andra bakomliggande faktorer kan ha ändrats oberoende av styrmedlet.

För att få en uppfattning om de svenska anläggningarna når uppställda mål har vi jäm- fört de BAT-nivåer som rådde år 1992 med de utsläpp som skedde år 2000. BAT är inte den enda faktor som prövningsmyndigheten har att ta hänsyn till men den är en ”vägvi- sare” som pekar ut vart man kan nå. BAT har naturligtvis förändrats sedan 1992 varför företagen nu har större tekniska möjligheter att minska utsläppen. Vi konstaterar att man efter åtta år i vissa fall fortfarande inte har nått ned till 1992 års BAT-nivåer (se tidigare avsnitt).

Effektivitet

Ett sätt att mäta effektivitet är att genomföra en kostnads/nytta- (C/B) analys. I rappor- ten konstateras att det finns flera problem med att genomföra en C/B-analys när det gäl- ler regleringar. Målet med regleringen rör ofta sådant som det inte finns något mark- nadspris på och har karaktären av kollektiva nyttigheter. Det är också svårt att hänföra en viss effekt till en viss reglering. Man konstaterar också att kostnaderna av en regle- ring i första hand avser indirekta effekter i form av uteblivna investeringar, minskad in- novationstakt, arbetslöshet etc.

På grund av de svårigheter som finns har man inte själva kunnat säga särskilt mycket om relationerna mellan kostnad och nytta med regleringen av pappers- och massaindu- strin. Däremot hänvisar man till en finsk studie av Gynther, m.fl.:

Gynther L., S. Torkkeli and T. Otterström 1999. Suomen teollisuuden päästöjen ympäristökustannukset: tapaustarkasteluna metsäteollisuus (Environmental Costs of Emissions from Finnish Industry – a Case study of Forest Industries), Suomen ympäristö, 347, Ympäristöministeriö, Helsinki.

I den studien uppskattas nyttan under perioden 1989–1997 av minskade föroreningsut- släpp till vatten till 2 275 miljoner finska mark och nyttan av minskade luftföroreningar till 244 miljoner finska mark. Investeringskostnaderna för att uppnå dessa förbättringar uppskattas till 619 miljoner finska mark för minskningen av vattenföroreningarna och till 85 miljoner finska mark för minskningen av luftföroreningarna.

De här uppgifterna kan inte användas för att direkt se nettonyttan av tillståndsprövning- en då författarna inte har relaterat nyttan till olika regleringar. Man har inte heller beak- tat andra kostnader än investeringskostnaderna. Hildén m.fl. drar dock slutsatsen att Gynther med fleras resultat ger en stark indikation på att nyttan av regleringen av pap- pers- och massaindustrin överstiger kostnaderna.

Man noterar också att skillnader i marginalkostnad mellan olika anläggningar indikerar att man inte är kostnadseffektiv då det finns möjlighet att totalt sänka utsläppen utan att öka kostnaderna. Samtidigt konstateras dock att ett marginalkostnadsresonemang måste ta hänsyn till skillnader i lokal påverkan.

Vi har i vår studie inte kunnat göra några uppskattningar av kostnaderna och nyttan av den individuella prövningen i Sverige. Att vi till stor del har lyckats kvantifiera effekter- na på utsläppen av den individuella prövningen är dock ett viktigt men inte ett tillräck- ligt steg på vägen. När det gäller skillnader i marginalkostnader för att reducera utsläp- pen har vi inte analyserat dessa. Däremot har vi konstaterat att stora anläggningar och inlandsanläggningar har fått strängare villkor. Detta ligger i linje med ett samhällseko- nomiskt resonemang om det är så att de negativa miljöeffekterna är större inne i landet och om det är så att stora anläggningar har lägre marginalkostnader, till följd av stor- driftsfördelar, än vad små anläggningar har.

Acceptans

När det gäller acceptans konstaterar Hildén m.fl. att inga av de man har intervjuat45 har

ifrågasatt den individuella prövningen. Inte heller har kraven på avreglering varit en stor fråga i Finland. I vår utvärdering har vi inte berört detta kriterium.

Transparens och deltagarnas rättigheter

I Finland liksom i Sverige har information om utsläpp från enskilda anläggningar publi- cerats. Offentlighet gäller också för vilka villkor som gäller för olika anläggningar. Det- ta har öppnat för en granskning från allmänheten och för fritt utbyte av information mel- lan företag.

Även om det generellt finns en brist på beskrivningar av hur myndigheter har använt olika regleringar så bidrar vår utvärdering och den finska till ytterligare öppenhet. Den här öppenheten minskar risken för att vissa anläggningar till exempel genom skickligt förhandlande får fördelar jämfört med sina konkurrenter. Öppenheten blir således en av garanterna för att det vidmakthålls en sund konkurrens mellan företagen.

Rimlighet

Man konstaterar att det för pappers och massaindustrin i Finland under 1990-talet har saknats allvarliga miljökonflikter. Detta tolkas som att miljön har förbättrats, att det finns ett ökat förtroende för industrins förmåga att hantera utsläpp och ett förtroende för myndigheterna och tillståndsprövningen. Det kan också bero på att allmänheten har rik- tat sitt intresse mot andra miljöproblem.

Man tar också upp att risken för påverkan från företagen (regulatory capture) kan påver- ka rimligheten i utfallen av tillståndsprövningen. Utöver vår jämförelse mellan stora och små anläggningar har vi inte berört detta kriterium i vår utvärdering.

Flexibilitet

Det konstateras att tillståndsprövningen har varit mycket flexibel när det gäller en an- passning till allt lägre utsläppsnivåer. Men samtidigt sägs att regleringsinstrumentet en- dast långsamt har anpassat sig till nya miljöförutsättningar. Detta trots att lagstiftningen har varit generellt skriven. Det finns också områden där det kan bli problem att tillämpa den individuella prövningen. Ett sådant är regleringen av utsläppen av växthusgaser. Här finns det ingen reningsteknik som man kan utgå från vid sättandet av utsläppsvill- kor. Man tvingas istället ge sig in på företagens användning av råvaror och produktions- processer. En sådan reglering riskerar att medföra stora sidoeffekter.

Förutsägbarhet

Här anges att den långa tid som det tar från att en förhandling inleds tills den är slutförd gör att utfallet i praktiken faktiskt är ganska förutsägbart.

Detta är antagligen ett rimligt antagande även för svenska förhållanden. Det kan dock vara av intresse att skilja på förutsägbarheten vid enskilda beslut och en mer lågsiktig förutsägbarhet för en grupp av företag. Vi konstaterar till exempel att det fortfarande år 2000 fanns företag som inte klarade den BAT-nivå som gällde redan 1992. Det finns så- ledes en osäkerhet kring genomförandetid.

Då BAT-nivån beror på teknikutvecklingen och kraven på företagen till en del beror på BAT-nivån så finns det också en osäkerhet om hur långt miljökraven kommer att drivas och i vilken takt detta kommer att ske.

Uthållighet

Hildén m.fl. konstaterar att de studerade systemen för reglering har haft en uthållig på- verkan på den lokala och regionala miljön. Man finner också att sidoeffekter på utbild- ning och generell kunskap om tillståndet i miljön har bidragit till förbättringen av miljön kring punktkällor.