I direktiven ges utredningen i uppdrag att ta ställning till hur många le-damöter som skall arbeta i ett ”lagråd”, varmed får förstås
”lagrådsavdelning”. Därvid preciseras ramarna för behandlingen av frågan till att avse huruvida regeln om minst tre ledamöter per avdel-ning bör överges, generellt eller i vissa fall, och huruvida möjligheten att förordna en fjärde ledamot bör finnas kvar.
Utredningen konstaterade i delbetänkandet (s. 22 f) att en lösning på Lagrådets personella problem onekligen skulle kunna vara att minska det normala antalet ledamöter till två, åtminstone för vissa ärenden.
Lagrådets auktoritet skulle emellertid därigenom bli lidande. Med tre ledamöter, som visat sig vara en lämplig diskussionsgrupp, har det varit möjligt att besätta en majoritet av platserna på en avdelning med leda-möter som är mest hemmastadda på det lagstiftningsområde som saken berör. Samtidigt har synpunkter från en tredje ledamot, med annan bakgrund än majoriteten, kunnat bidra till att allsidigt belysa lagstift-ningsprodukterna. Utredningen framhöll redan i delbetänkandet att den lutade åt att avstyrka alternativet med mindre än tre ledamöter på av-delning.
Såvitt gällde alternativet med en fjärde ledamot ansåg utredningen att frågan borde tas upp till diskussion men att den – mot bakgrund av att sammansättningar med fyra ledamöter sällan förekom – på det hela taget saknade praktisk betydelse.
8.3.2 Historisk återblick
När Lagrådet inrättades 1909 föreslogs i propositionen rörande Lag-rådets inrättande (21 § 1809 års regeringsform) att Lagrådet skulle be-stå av två ledamöter av Högsta domstolen och en av Regeringsrättens lagfarna ledamöter (prop. 1908:37 s. 2 och 40 ff). Vidare föreslogs att tre extra ordinarie ledamöter skulle kunna förordnas om det prövades nödvändigt. Dessa skulle ha samma kompetens som krävdes för att kunna utnämnas till justitieråd. Konstitutionsutskottet avstyrkte emel-lertid förslaget beträffande utnämnande av tre extra ordinarie ledamöter och framhöll i stället att Lagrådet borde bestå av fyra ordinarie leda-möter, varav tre justitieråd och ett regeringsråd. Motiveringen till att sammansättningen skulle vara denna var enligt KU att auktoriteten hos ett lagråd därigenom skulle stärkas (KU 1908:10 s. 173 ff och 180).
Dessutom ansåg KU att ytterligare ledamot, som var känd för insikt,
er-farenhet och redlighet, skulle kunna förordnas till ledamot för att Lag-rådet skulle få tillgång till den speciella sakkunskap som kunde krävas för att bedöma ett visst lagförslag. Kraven på den extra ledamoten var identiska med de allmänna kvalifikationerna för dem som skulle be-kläda rikets högsta ämbeten. Riksdagen gick på KU:s linje och antog slutligt förslaget 1909 (rskr. 1909:19). Grundläggande regler om sam-mansättningen togs upp i 21 § 1809 års regeringsform.
Vid 1965 års lagrådsreform, genom vilken Lagrådet gavs möjlighet att arbeta på avdelningar, beslutades att Lagrådet eller lagrådsavdelning skulle bestå av tre justitieråd och en av Regeringsrättens lagfarna le-damöter, dock med den avvikelsen att Kungl. Maj:t skulle ha möjlighet att i stället för ett av justitieråden förordna annan lagfaren, skicklig och oväldig person att tjänstgöra som ledamot. Vidare skulle möjligheten att för visst ärende anlita en extra ledamot behållas. Förslaget, som medförde en ändring i 21 § regeringsformen, antogs av riksdagen (prop. 1964:140, KU 1964:19 s. 38 ff och 1965:19, rskr. 1965:162).
1977 års lagrådsutredning tog åter upp frågan om antalet ledamöter och avdelningar i Lagrådet (Ds Ju 1977:10, intagen som bil. 1 i SOU 1978:34). Utredningen konstaterade att det enda alternativet till den rå-dande modellen med fyra ledamöter var en sammansättning med tre le-damöter. Därvid vägdes de båda konstellationernas för- och nackdelar mot varandra. I vågskålen för alternativet med fyra ledamöter fanns främst att fördelarna med den kollegiala arbetsformen visat sig komma väl till sin rätt med just detta antal ledamöter. Granskningens allsidig-het, liksom möjligen yttrandenas betydelse, skulle dessutom reduceras om ledamöternas antal minskades till tre. Vidare uttrycktes vissa far-hågor för att arbetsbördan skulle öka för var och en av ledamöterna om de endast var tre, särskilt som arbetet med att upprätta utkasten till ytt-randena med denna lösning skulle fördelas på ett färre antal personer än tidigare. Å andra sidan fann Lagrådsutredningen att det eventuella merarbetet för envar av ledamöterna inte skulle behöva få någon större återverkan på det löpande arbetet. Lagrådsutredningen pekade därvid särskilt på att prövningstillståndsfrågor handlades med endast tre leda-möter i såväl Högsta domstolen som Regeringsrätten. Sammanfatt-ningsvis ansåg Lagrådsutredningen att fördelarna med avdelningar be-stående av endast tre ledamöter övervägde nackdelarna, i vart fall om det behövdes för att totalt sett öka Lagrådets granskningskapacitet (SOU 1978:34 s. 267 f).
Rättighetsskyddsutredningen såg stora fördelar med 1977 års lag-rådsutrednings förslag i fråga om ledamotsantalet, inte minst utifrån aspekten att det medgav att tre lagrådsavdelningar organiserades utan att någon utomstående behövde anlitas. Om en fjärde ledamot undan-tagsvis behövdes, borde enligt utredningen ett pensionerat justitie- eller
SOU 2001:88 Lagrådets sammansättning 51
regeringsråd eller annan utomstående jurist anlitas (SOU 1978:34 s.
147).
Förslaget om sammansättningen fördes fram i propositionen 1978/79:195 och godtogs av riksdagen (KU 39, rskr. 359). Enligt spe-cialmotiveringen till 3 §, enligt vilken antalet ledamöter per avdelning föreslogs vara normalt tre med möjlighet att förordna ytterligare en le-damot vid behandling av visst ärende, antogs att avdelningen skulle väcka frågan om förstärkande av avdelningen. Det förutsattes att sam-råd ägde rum med avdelningen och de högsta domstolarna innan rege-ringen beslutade om sådan förstärkning. Förutsättningen för att fyra le-damöter skulle få delta var att särskilda skäl förelåg.
8.3.3 Överväganden och förslag
Lagrådsavdelning skall även fortsättningsvis bestå av tre ledamöter.
Om särskilda skäl föreligger, skall en fjärde ledamot kunna utses för behandlingen av ett visst ärende.
Även om utredningens strävan är att minska påfrestningarna på de hög-sta domstolarna i fråga om personella resurser, finns det anledning att iaktta försiktighet när det gäller ingrepp i bestämmelserna om leda-motsantalet. Tre ledamöter på avdelning enligt den gällande huvud-regeln har visat sig utgöra ett lämpligt antal för diskussioner. Med detta antal erhålls också garantier för att ärendet får en allsidig belysning. En majoritet av ledamöterna har nämligen regelmässigt hört till en krets som haft förtrogenhet med det lagstiftningsområde som berörs, sam-tidigt som synpunkter från en ledamot med annan bakgrund ofta kunnat ge värdefulla kompletterande insikter. Om endast två ledamöter sattes att utföra samma uppgifter, torde vissa kvalitativa följder inträda. Där-till kommer att avfattningen av själva yttrandet skulle behöva fördelas på två i stället för tre ledamöter, vilket i sig skulle innebära en be-tydande ökning av arbetsbördan. Det kan inte uteslutas att en sådan ordning i längden skulle leda till att Lagrådets yttranden av praktiska skäl blir tämligen knapphändiga. Ur rent arbetsmässig synvinkel är där-för tre ledamöter att där-föredra. En minskning av antalet ledamöter till två per avdelning skulle också tveklöst få mindre önskvärda återverkningar på Lagrådets auktoritet. Särskilt tydligt framstår detta dilemma om ev.
meningsskiljaktigheter skulle uppstå mellan de två ledamöterna. En dif-ferentiering av ledamotsantalet mellan två och tre ledamöter beroende på ärendenas art eller svårighetsgrad ter sig inte som någon realistisk ordning. För övrigt kan erinras om att föga betydelsefulla eller från
lag-rådssynpunkt ointressanta lagförslag enligt 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen knappast bör hänskjutas till Lagrådet.
Ett slopande av möjligheten att förordna en fjärde ledamot (3 § första stycket lagrådslagen) framstår i sig inte som någon särskilt kon-troversiell fråga. Bestämmelsen har de senaste åren utnyttjats ytterst sparsamt. Såvitt framgår av Lagrådets tjänstgöringslistor skedde detta senast år 1990, då två av Lagrådets avdelningar under knappt två må-naders tid bestod av fyra ledamöter i samband med att Lagrådet hade förelagts att yttra sig över förslag om skattelagstiftning. Trots att ett antal större ärenden därefter handlagts av Lagrådet, bl.a. förslag till miljöbalk 1997 och förslag till inkomstskattelag 1999, har endast tre ledamöter tjänstgjort på varje avdelning. Därmed är också sagt att någ-ra personalbespanåg-rande vinster inte kan åstadkommas genom en ändring i denna del. Utredningen anser dessutom att det inte kan uteslutas att det för vissa fall är av värde att förordna ytterligare en ledamot som förstärkning till en befintlig avdelning. Möjligheten att utse en fjärde ledamot får anses som ett komplement till vad som föreskrivs om an-litande av sakkunnig för visst ärende (10 § andra stycket lagrådslagen), om än med den skillnaden att en sakkunnig endast biträder Lagrådet utan att ges det inflytande som tillkommer en ledamot.
Utredningen förordar således att antalet ledamöter på lagrådsavdel-ning skall vara tre, vilket alltså inte innebär någon förändring jämfört med gällande regler. Om särskilda skäl föreligger, skall även i fortsätt-ningen en fjärde ledamot kunna utses för behandlingen av visst ärende.
I det senare återkommer utredningen till vem som skall ges be-slutanderätten rörande förordnande av den fjärde ledamoten. Intitiativet till en sådan förstärkning lär emellertid i praktiken tas av den avdelning som berörs.