Direktiven

I utredningens direktiv nämns uppslag angående Lagrådets organisation som utredningen endast i korthet berört i sitt delbetänkande. Samtliga utgår från grundtanken att det är av största vikt att hushålla med Högsta domstolens och Regeringsrättens resurser så att inte fler domare från dessa domstolar tas i anspråk än vad som oundgängligen krävs med hänsyn till lagstiftningsarbetet.

En sådan möjlighet erbjuder sig i fråga om bestämmelsen i lagråds-lagen (2 § första stycket) rörande det totala antalet justitieråd och rege-ringsråd som samtidigt får tas i anspråk för laggranskningsarbetet.

Sammanlagt nio sådana ledamöter får samtidigt tjänstgöra i Lagrådet.

Utredningen skall enligt direktiven undersöka om det efter den för-ändrade dimensioneringen av de högsta instanserna är möjligt eller lämpligt att så många som nio justitieråd och regeringsråd tjänstgör i Lagrådet. Ett alternativ som förs fram är att antalet minskas från nio till sex.

Frågeställningen hör enligt direktiven bl.a. samman med hur många avdelningar som Lagrådet maximalt skall kunna arbeta i. Enligt 1 § lag-rådslagen består Lagrådet av högst fyra avdelningar; regeringen be-stämmer enligt andra stycket med hänsyn till arbetsbördan i Lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning. Departementschefen anför-de i specialmotiveringen (prop. 1978/79:195 s. 68 ff) att bestämmelsen i nämnda stycke skulle anses innefatta en befogenhet för regeringen så-väl att besluta om att inrätta avdelning som att dra in avdelning, i första hand avdelning med högst nummer. Det förutsattes vidare att samråd äger rum med Högsta domstolen och Regeringsrätten innan regeringen beslutar att avdelning skall inrättas eller dras in.

8.5.2 Historisk återblick

Vid 60-talets början hade lagstiftningsverksamheten blivit så omfattan-de att omfattan-det uppstått behov av att utöka Lagråomfattan-dets arbetskapacitet. I en promemoria, upprättad inom Justitiedepartementet i augusti 1963, för-ordades att Lagrådet borde förstärkas för att laggranskningsarbetet skulle underlättas och påskyndas. I prop. 1964:140, som byggde vidare på synpunkterna i departementspromemorian, föreslogs att Lagrådet skulle kunna arbeta på avdelningar. Förslaget, som medförde en

änd-SOU 2001:88 Lagrådets sammansättning 61

ring i 21 § regeringsformen, antogs av riksdagen (KU 1964:19 s. 38 ff och 1965:19, rskr. 1965:162, SFS 1965:115).

1965 års lagrådslag, som antogs i anslutning till ändringen i rege-ringsformen, innebar att Lagrådet skulle kunna bedriva arbete på två avdelningar, en ordinarie och en extra. Den sistnämnda avdelningen skulle träda i tjänst endast när Konungen förordnade därom. Detta tänktes bli fallet när arbetsbördan i Lagrådet kunde antas bli särskilt betungande (prop. 1965:27, 1LU 16, rskr. 1965:157, SFS 1965:186).

Lagrådet förstärktes ytterligare 1968, då riksdagen beslutade att Lagrådet skulle kunna arbeta på tre avdelningar, varav en ordinarie.

Lösningen sågs som ett provisorium och motiverades av den ökade lag-stiftningstakten (prop. 1968:15 s. 10, 13 och 14, 1LU 1968:14 s. 10, rskr. 78, SFS 1968:57).

1977 års lagrådsutredning tog åter upp frågan om antalet ledamöter och avdelningar i Lagrådet (Ds Ju 1977:10, intagen som bil. 1 i SOU 1978:34) och anförde följande:

Det är tydligt att det i och för sig inte är lämpligt med många avdel-ningar i lagrådet. Redan tre avdelavdel-ningar kan möjligen framstå som en väl stor organisation. Möjlighet att låta lagrådet arbeta på tre av-delningar finns emellertid redan för närvarande och bör kunna god-tas även i fortsättningen. Utredningen vill inte heller avvisa en möj-lighet till fyra avdelningar. Så många avdelningar bör dock inte fin-nas annat än rent tillfälligt när arbetsbördan oundgängligen kräver det. Mot bakgrund härav kan i fråga om antalet ledamöter på avdel-ning framhållas att, om avdelavdel-ning skall bestå av fyra ledamöter, man erhåller högst tre avdelningar och detta endast under förutsättning att nio ledamöter av de båda högsta domstolarna och tre andra ju-rister tas i anspråk. Vid en sammansättning med tre ledamöter kan man däremot – med sammanlagt nio ledamöter från högsta domstol-en och regeringsrättdomstol-en – alltid räkna med tre avdelningar och, om tre av lagrådsledamöterna rekryteras utanför kretsen av aktiva justitie-råd och regeringsjustitie-råd, även fyra avdelningar.

Lagrådsutredningen förordade att högst nio justitieråd och regeringsråd skulle få tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet (s. 268).

Rättighetsskyddsutredningen betonade att det fanns starka skäl att organisera Lagrådet så att antalet avdelningar och därmed Lagrådets kvantitativa kapacitet kunde anpassas efter variationer i tillströmningen av granskningsuppgifter. I huvudsak anslöt sig Rättighetsskydds-utredningen till LagrådsRättighetsskydds-utredningens förslag beträffande de organisato-riska frågorna och om arbetsformerna (SOU 1978:34 s. 147).

I propositionen 1978/79:195 (KU 39, rskr. 359) förklarade departe-mentschefen att han godtog Rättighetsskyddsutredningens förslag av-seende Lagrådets sammansättning (s. 49). Antalet avdelningar, samtli-ga likställda med varandra, skulle därmed vanligen uppgå till tre med möjlighet att tidvis låta fyra avdelningar tjänstgöra. I förslaget utgick man från att det alltid skulle finnas åtminstone en avdelning i Lagrådet.

Flera än sammanlagt nio justitieråd och regeringsråd skulle inte samti-digt få tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet.

I samband med den senaste ändringen av ledamotsantalet för Högsta domstolen och Regeringsrätten pekade regeringen på att antalet leda-möter i dessa domstolar har betydelse också för Lagrådets granskning av regeringens lagförslag med hänsyn till att främst justitieråd och re-geringsråd tjänstgör i detta. Regeringen, som betonade att man på bästa sätt måste hushålla med Högsta domstolens och Regeringsrättens resur-ser, anförde att fler domare från de högsta domstolarna inte fick tas i anspråk för arbete i Lagrådet än vad som oundgängligen krävdes med hänsyn till lagstiftningsarbetet. Å andra sidan måste det enligt rege-ringen finnas så många ledamöter i de båda domstolarna att man klarar både den dömande och den laggranskande verksamheten (prop.

1995/96:116 s. 13 f).

Tendensen har de senaste åren varit att antalet ledamöter i de högsta domstolarna sjunkit, främst mot bakgrund av ändringar i domförhets-reglerna. Det är därvid särskilt möjligheten till enmansprövning i dis-pensfrågor som har inneburit att ett färre antal ledamöter erfordrats.

En närmare redogörelse för dimensioneringen av de högsta dom-stolarna har lämnats i delbetänkandet (s. 14 ff). Det kan emellertid upp-repas att en skrivelse från Högsta domstolen i fråga om antalet leda-möter i domstolen behandlades i prop. 1995/96:116 (s. 10 ff). Högsta domstolen föreslog i skrivelsen att minimiantalet ledamöter skulle minskas till 16 och betonade samtidigt att det inte borde finnas rättsliga hinder för en anpassning av ledamotsantalet till vad som vid varje tid-punkt behövs. Förslaget föranledde att lydelsen av 3 kap. 4 § rätte-gångsbalken ändrades (bet. 1995/96:JuU16, rskr. 1995/96:173, SFS 1996:157). Domförhetsreglerna ändrades samtidigt på så sätt att en av-delning av Högsta domstolen blev domför med endast en ledamot vid prövning av fler typer av frågor än vad som tidigare varit fallet. Enligt propositionen (s. 12) var det från flera synpunkter önskvärt att undvika att mål och ärenden handlades i en mera kvalificerad sammansättning än saken krävde.

Enligt uppgifter från 2001 års verksamhetsplan för Högsta domstol-en avgår fyra justitieråd med ålderspdomstol-ension 2000–2002. Till följd av besparingskrav gjorde Högsta domstolen en framställning hos re-geringen om att de två först avgångna inte skulle ersättas, vilket skulle

SOU 2001:88 Lagrådets sammansättning 63

innebära en minskning av antalet ledamöter från 18 till 16. För tillfället är antalet justitieråd således 16. Som en jämförelse kan nämnas att domstolen så sent som 1993 hade 24 ledamöter.

I samband med att den senaste ändringen av Högsta domstolens sammansättning ägde rum skrev även Regeringsrätten till regeringen med en begäran om att minimiantalet ledamöter skulle minskas, näm-ligen från 16 till 14 (prop. 1995/96:116 s. 12 f, bet. 1995/96:JuU16, rskr. 1995/96:173, SFS 1996:156). Regeringsrätten förklarade att den hade gjort bedömningen att arbetsbelastningen under hösten 1996 skulle vara sådan att 14 regeringsråd kunde hantera den. I proposition-en framhöll regeringproposition-en att det, på samma sätt som för Högsta domstol-en, var viktigt att det inte fanns några rättsliga hinder mot att anpassa ledamotsantalet till vad som behövdes vid varje tidpunkt. Regeringens förslag blev därmed att Regeringsrätten skulle bestå av 14 ledamöter eller det högre antal som behövs (3 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). En ytterligare uppstramning av domförhets-reglerna, med innebörd att ensamdomarbehörigheten borde utvidgas, initierades i lagstiftningsärendet men genomfördes först år 1998 (SFS 1998:373).

Regeringsrätten har för närvarande 18 regeringsråd.