underlagets användare, dels i intervjupersonernas sätt att relatera till underlagen och dels i beskrivningar av politikerrollen och den egna och andra politikers användning. Samtidigt som en viss användare gestaltas i dessa beskrivningar – en användare som exempelvis har svårt att förhålla sig till analysmetodens innehåll – sker det också en aktiv konstruktion av användning och av olika roller.
I denna del av kapitlet ska jag i tur och ordning behandla tjänstemannen, politikerrollen och de intervjuade politikernas beskriv- ningar av hur de samhällsekonomiska underlagen används. Tjänstemannen är en användare som inte nämns i de andra kapitlen men som är en viktig förmedlare av underlag till politikerna.
Tjänstemannen
Som jag berörde ovan framhåller politikerna tjänstemännen som ett viktigt stöd i den politiska prioriteringsprocessen. Den intervjuade tjänstemannen är chef för enheten Infrastruktur och kollektivtrafik på regionen. Under prioriteringsdiskussionerna har han funnits till hands för att svara på frågor om enskilda objekt, frågor som anknyter till samhällsekonomiska analyser och andra objektsunderlag. Som redan nämnts är det också tjänstemännen som sammanställer faktabladen. Den intervjuade tjänstemannen beskriver arbetet med faktabladen som ett ”hästjobb”. Han förklarar:
[…] eftersom grundunderlaget är skrivet av olika personer i olika organisationer så har du olika valör på orden och så. ”Mycket viktig” kan betyda väldigt olika saker […]. Så man får ju på något sätt krypa tillbaka och bli lite mer – jag höll på att säga vetenskaplig – lite mer, lite objektiv. Fånga in vissa kriterier, fånga in vissa strukturer kanske man kan säga och det försökte vi göra.50
Problemet med att ”mycket viktig” kan betyda många olika saker är en brist på precision som ges en organisatorisk förklaring – att underlagen skrivs av många olika personer i olika organisationer. Intervjupersonen är inte helt nöjd med resultatet. Han säger att de lyckades ”sådär” och talar om att nå en balans som ibland saknas i faktabladet:
[…] när man läser olika faktablad [för enskilda objekt] och försöker bilda sig uppfattningen om vilket av […] tre [objekt]
som är viktigast så tycker jag utifrån min kunskap om dem och min hyggligt objektiva inställning att [jag] kan säga att trean var absolut viktigast, det är inget snack om saken, sedan är det lite jämt mellan ettan och tvåan. Men läser du bara texten så kanske du får uppfattningen att ettan eller tvåan är absolut viktigast. Och då blir det lite fel för då gör vi inte det lätt för politikerna som ska läsa.51
I båda citaten konstrueras tjänstemannarollen med hänvisning till objektivitet. Det ger hans kunskap en tyngd – när han uttalar sig om faktabladets kvalitet gör han det i kraft av att vara insatt och saklig. När jag ber honom utveckla varför kvaliteten i faktabladet brister återkommer intervjupersonen till svårigheten att hantera kvalitativa beskrivningar:
Ja… jag tror att det beror på att… dels – ibland kan man kvantifiera saker. Det är lite grann, det kommer tillbaka till den här samhällsekonomiska kalkylen. Ibland kan man kvantifiera saker och vi har som människor ibland en övertro på det som är kvantifierat. Ibland kan vi inte göra det och då måste du beskriva det i kvalitativa termer och det tror jag är hyggligt lätt att göra om det är en person som skriver hela tiden och skriver underlaget från början till slut men så är inte fallet. Vi tar ju över […] underlag som kommer ifrån Vägverket, ibland Banverket, ibland från Västtrafik – som är skrivet av helt olika personer inom de här organisationerna. […] Och då blir det nästan omöjligt för oss att klara det också, så att det har sina brister men sedan kan man ju – och det tror jag vi sa också – att det här är ett försök att få ihop fakta om respektive objektsförslag. Läs det inte för gravallvarligt och använd huvudet för att jämföra emellan.52
De kvalitativa beskrivningarna framstår här både som nödvändiga och problematiska. De beskrivs i citatet som det som inte kan beräknas, ett tema som även förekom i kapitel tre. Samtidigt som intervjupersonen intar en skeptisk hållning till kvantifieringen utgör siffror ändå inte ett översättningsproblem på samma sätt som kvalitativt uttryckta effekter. De komplicerar inte användningen av underlag på samma sätt som kvalitativa termer gör. Om detta är orsaken till att den sammanvägda bedömningen och icke prissatta effekter utelämnades ur faktabladet är oklart. När jag frågar om dessa delar kan tjänstemannen inte ge mig ett klart svar på varför de inte togs med men han säger att ”värderande omdömen är väldigt svåra att jämföra med värderande omdömen för
51 20100825. 52 Ibid.
andra objekt särskilt om det är olika personer och olika myndigheter som har skrivit.”53
Intervjupersonen säger att han i sin roll som tjänsteman tycker att det vore angeläget att prestera ett lite bättre underlag. Men han menar också att faktabladets betydelse har varit begränsad.
Tjänstemannen avfärdar inte den samhällsekonomiska analysen som kunskapsunderlag, han säger att den har ett värde och att den är ett rimligt baskrav, men uttrycker i samtliga tre intervjuer en skeptisk och problematiserande hållning mot att den och andra formaliserade metoder ges ett allt för stort utrymme i planeringen. Han försvarar utrymmet för politiken och tillbakavisar den samhällsekonomiska analysen ur ett samhällsutvecklingsperspektiv. Han hänvisar både till bredare perspektiv – helhetsbilder som baseras på många olika kunskapskällor – och till specifika regionala förutsättningar. Tjänstemannen respekterar trafikverkens ”fackkompetens” som han menar är värdefull men karaktäriserar den också som teknisk och ibland skrivbordsmässig, det senare i negativ bemärkelse. Trafikverkens kunskap omfattar inte det viktiga breda samhällsperspektivet som krävs i planeringen och den respekterar inte alltid de regionala förutsättningar och skillnader som finns, menar han.
[…] idéer har väl alltid något gott i sig men ibland är de också lite… kanske för skrivbordsmässiga, lite för mycket etta och nolla. Verkligheten är mer komplicerad än så: det är lite vitt och lite svart och sedan är det en stor fet grå zon och det är oftast där man rör sig.54
I en annan passage säger intervjupersonen att ”kompetensen att sätta in infrastrukturen i breda sammanhang – den har inte trafikverken”55. I den sista intervjun uttrycker han en snarlik hållning: ”vi har myndigheter som har oerhört mycket kompetens på teknikområdet men de är inte samhällsplanerare.”56
Tjänstemannen problematiserar med andra ord den samhälls- ekonomiska analysen med hänvisning till behovet av ett brett perspektiv. Här menar han att regionen och politiken har sin styrka. När jag frågar om hur han ställer sig till de ställningstaganden som
53 20100825. 54 20080402. 55 Ibid. 56 Ibid.
gjorts i regeringens proposition57 om att samhällsekonomisk effektivitet ska väga tungt säger tjänstemannen:
Det är ju… med det uttalandet är det ju inte riktigt klart hur man ser på, om man exakt ska leva efter de här samhällsekonomiska kalkylerna. Jag tror att alla vet – och det vet ju regeringen inte minst – att det finns en hel del svårigheter att få de här samhällsekonomiska kalkylerna att ge ett korrekt råd för om man ska göra si eller […] så. För det första är de dåliga att på att mäta effekter om man genomför större åtgärder som är lite systemförändrande.58
Här ifrågasätts det samhällsekonomiska underlagets förmåga att fungera som ett prioriteringsverktyg på basis av analysmetodens kapacitet att hantera systemförändring. Intervjupersonen relaterar systemförändrande åtgärder till järnvägssatsningar:
Det finns en samhällsekonomisk kalkylmodell som är
ofullständig [emfas]. Som inte – det tror jag att många är
överens om – inte på ett likvärdigt sätt behandlar exempelvis väg- och järnvägsprojekt. Som inte fångar in […] vad man ibland kallar för dynamiska effekter, som är dålig på att fånga in systemeffekter.59
Detta säger intervjupersonen är ”ett stort och gigantiskt… prioriteringsproblem”60 i den nationella planeringen, troligtvis för att han uppfattar att underlaget har ett större inflytande hos de nationella planupprättarna, det vill säga trafikverken. Även i den sista intervjun, som gjordes efter den senaste metodutvecklingen, vidhåller tjänstemannen i stort sett samma inställning. När jag frågar om vad han har märkt av metodutvecklingen är det inte något särskilt. På min fråga om de samlade effektbedömningarna svarar han att han inte är ”så jättebra på dem, måste jag erkänna, vilket indikerar att jag inte är sådär vansinnigt fascinerad av resultatet heller.”61 Metodutvecklingen innebär säkert en förbättring men det gör, enligt honom, inte underlaget mer relevant:
[…] det är ju duktigt folk som sitter och pillar med de här kalkylerna och jag är övertygad om att de förbättrar dem varje gång men de hamnar ju i […] antaganden som sedan 57 Prop. 2008/09:35. 58 20081118. 59 20080402. 60 Ibid. 61 20100825.
kommer att diskuteras och användas olika av olika intressenter. […] Det finns en hel del sådant som det inte går att få svar på någonstans.62
De antaganden som intervjupersonen exemplifierar i anslutning till ovanstående citat har att göra med framtidens bränslepris och fordonsutveckling. Tjänstemannen identifierar sig inte med den syn på underlagets roll i planeringen som han förknippar med trafikverkens metodutvecklare:
Jag tycker att det finns grupper av människor inom de här organisationerna som på något sätt tror att man – i olika analysverktyg – kan räkna ut och komma fram till att ’såhär borde en prioritering se ut’. Vi har ju en lite annan utgångspunkt – vi tror att åtgärderna måste sättas in i ett sammanhang: i ett geografiskt sammanhang, i ett tidsmässigt sammanhang och i ett sektorsövergripande sammanhang och i ett utvecklingssammanhang. Och utifrån det så kanske man säger […] att av de här räknevännernas fyra objekt så är det tre som är lite ointressanta för oss – ur det samlade perspektivet – det är bara ett som är kvar. Och då tittar vi ju på: är det bra eller inte? Det är något grundläggande… det finns grundläggande olika synsätt på hur det här ska arbetas fram […].63
Enligt tjänstemannen har metodutvecklingen inte inneburit några revolutionerande förändringar utan framstår snarare som en del av ett ständigt förbättringsarbete som andas en övertro på analysmetodens betydelse i planeringen. Han motsätter sig inte metodutveckling men tycker inte heller att den ligger i linje med den grundsyn på planeringen som han själv företräder. Han säger: ”hur bra du än utvecklar kalkylmetoden, hur bra du än utvecklar sammanvägd effektbedömning så är inte det […] ett tillräckligt underlag.”64
Den intervjuade tjänstemannen menar att den samhällsekonomiska kalkylen ska användas – han refererar genomgående till kalkylen – men att det ska ske med viss eftertanke. Användaren bör inte bara titta på kvoten. Med en lämplig användning kan man få en uppfattning om ett objekt har stora nyttor eller inte. Det samhällsekonomiska underlaget kan emellertid inte vara utslagsgivande i en prioritering, menar han. Han hävdar att den samhällsekonomiska lönsamheten är mer användbar i jämförelsen mellan olika utformningar av ett och samma
62 20100825. 63 Ibid. 64 Ibid.
objekt än mellan olika objekt.65 Svaret på frågan om vilken prioritering som är den bästa – om det ens finns ett rätt svar – hittar man inte i det samhällsekonomiska underlaget utan i systemperspektivet och det breda samhällsperspektivet66 och det är, enligt tjänstemannen, ett svar som ges av politiken.
Just för att det handlar om komplexa beslut – en utgångspunkt även för ASEK och SIKA i kapitel tre men som då ledde till den motsatta slutsatsen – kan den samhällsekonomiska analysmetoden och andra formaliserade underlag bara utgöra en liten del av grunden för prioriteringsbeslut:
Det är många hänsyn som ska tas, det är många överväganden som ska göras och det är definitivt [emfas] överväganden som mycket mer lämpar sig att göras utifrån ett helhetsperspektiv än från ett stuprörsperspektiv […].67
Här betonas vikten av ett helhetsperspektiv. Tjänstemannen förespråkar ett brett kunskapsintag för att hantera komplexiteten: ”det finns också kunskaper inom näringsliv, organisationer och kommuner inte minst!”68 Han ger här uttryck för en bredare syn på vad som är relevant kunskap och markerar också politikens utrymme i beslutsfattandet. Han säger att Västra Götalandsregionen försöker hitta metoder att prioritera med hänsyn till hela trafiksektorn utifrån:
[…] det här breda samhällsperspektivet, då tror vi att man kanske har bäst förutsättningar att hamna rätt eller så rätt som möjligt för jag tror inte att det finns, vet inte ens om det finns, teoretiskt, något som är exakt rätt i de sammanhangen utan det är ju ett antal avvägningar som måste göras och ibland är det äpplen och päron och det är ju inte så lätt att jämföra det. Det är ju ett av de tillfällen där politiken har sin styrka […] – om man kunde bevisa att A är bättre än B som är bättre än C då kunde vi ju låta tjänstemännen hantera detta rätt upp och ner […] men det är inte så, det här är ju fullt av andra överväganden och värderingar.69
Markeringen av politikens utrymme i beslutsfattandet och planeringen innebär gränsdragningar mellan den egna rollen och politikerrollen, vilket även citatet ovan illustrerar. Tjänstemannen säger:
65 20080402, 20081118. 66 20080402. 67 Ibid. 68 Ibid. 69 Ibid.