Arbetet med att utse styrelser kan stärkas och bli mer transparent; ut-

bildning och kompetensutveckling för styrelserna kan vässas. Frågor som rör hur styrelser till kommunala bolag utses, samt hur kommunala bolagsstyrelser arbetar, har hamnat högt på den politiska dagordningen i Sverige. Bland annat har den svaga kvinnorepresentationen i bolagen debatterats liksom bolagsstyrelsernas kompetens, debatter som medfört att Utredningen om en kommunallag för framtiden (Dir. 2013:100) fått till uppgift att se över hur de kommunala bolagens styrelser utses. Med både kvantitativa och kvalitativa verktyg har vi närmat oss dessa

frågeställningar. I resultaten spårar vi ett missnöje med processen genom vilken partierna utser styrelseledamöter till Norrköpings kommunala bolag. Bland fullmäktigeledamöter som saknar styrelseuppdrag menar bara drygt hälften att processen är genomskinlig och en tredjedel anser att de befintliga processerna inte säkrar att lämpliga styrelseledamöter tas fram. I denna population menar endast 15 procent att det rådande sättet till stor del säkerställer att lämpliga kandidater utses till bolagsstyrelser. Även bland dem som sitter i bolagsstyrelser finns liknande åsikter, men missnöjet är mindre markerat i denna population. Också i ett par av våra kvalitativa intervjuer med centralt placerade partiföreträdare vädra- des ett missnöje med hur genomskinlig processen med att ta fram styrel-

sekandidater är. Resultaten implicerar att det finns skäl för partierna att göra en översyn över processerna genom vilka bolagsstyrelseledamöter utses.

Under 2013 debatterades det mycket på nationell nivå huruvida det finns brister i bolagsstyrelsernas arbete och på vilket sätt man kan höja kvaliteten i styrelsearbetet. Givet att problembeskrivningen stämmer, att styrelsernas arbete kan stärkas, väcks frågan: hur? Som berördes ovan är förstås ett sätt för partierna att utveckla sina interna nomineringsproces- ser för att på ett bättre sätt ta fram lämpliga kandidater. Ett annat sätt är att erbjuda styrelseledamöter olika typer av utbildningar. Vår studie ger vid handen att samtliga har erbjudits att gå en introducerande utbild- ning men att så många som 20 procent inte har deltagit. Det förefaller oss finnas en del utvecklingspotential när det kommer till frågan om utbildning och kompetensutveckling för styrelseledamöterna. När vi har fokuserat på den här frågan har ett antal frågor väckts som får betraktas som generellt relevanta för kommunsektorn och dessa är: Hur ofta ska utbildningar ges? Vad ska de innehålla? Vem ska ansvara för att de ges och vem ska hålla i dem? Ska de vara obligatoriska för alla styrelseleda- möter?

6. ”Personunion”: ett principiellt dilemma. Norrköping utgör inget un- dantag från kommunsverige i övrigt – även här finns en så kallad ”per- sonunion”. Det innebär att det finns en koncentration av uppdrag till ett mindre antal politiker, bland annat att ledamöter i kommunstyrelsen också sitter som styrelseledamöter i kommunens bolagssfär. En del av dem som tidigare har skrivit om detta har framhållit fördelarna med ett sådant system där ledande och erfarna politiker också tar plats i de kom- munala bolagsstyrelserna. Argumentet är att styrningen blir mer praktisk och effektiv. Dessa personer är nämligen redan insatta i kommunens or- ganisation och i de aktuella frågorna. Det gör att det blir lättare att hålla samman den interna styrningen då kommunikationen mellan centrala beslutsfattare sker löpande och kontinuerligt.

Samtidigt väcker ordningen frågor. Främst handlar det om en ”dubb- la stolar”-problematik som, utan att någon aktivt och medvetet ser till att det blir så, försvårar extern insyn, granskning och kontroll. Beslut riskerar att tas på väg till eller från möten inom den så kallade ”personu- nionen”, och protokollförs då inte.

En aspekt av denna fråga har att göra med att en av fyra styrelse- ledamöter också sitter i kommunfullmäktige. På papperet är det inte givet att rollerna är förenliga. Kommunfullmäktige har på papperet ägar- förhållande till bolagen. Det gör att en fullmäktigeledamot framför allt bör se på bolagen utifrån ett ägarperspektiv. Men för de personer som även sitter i de kommunala bolagen gäller att de också ska agera utifrån

bolagets perspektiv och se till bolagets bästa. Det innebär alltså att en av fyra styrelseledamöter sitter i den kanske inte rakt igenom bekväma situationen att de å ena sidan (som fullmäktigeledamöter) har ansvar för bolagsstyrningen, samtidigt som de å den andra (som styrelseledamöter) ska verkställa samma bolagsstyrning (och ha långtgående lojalitetskrav mot bolaget).

En tredje och allmängiltig aspekt rör ledamöter av kommunstyrel- ser som också har uppdrag inne i kommunens bolagssfär. I synnerhet gäller detta när det finns en överlappning av personer som sitter både i kommunernas moderbolags (motsvarande Rådhus AB i vår undersök- ning) styrelse och i kommunstyrelsen. Detta kan innebära två typer av styrningsdilemman. För det första innebär det att kommunstyrelsens le- damöter, som sedan 2013 har en förstärkt uppsiktsplikt över bolagen, i praktiken får ett slags uppsiktsplikt över sig själva. För det andra skulle det kunna få till följd att många av styrelseledamöterna i moderbola- get har stort inflytande över ägardirektiven. Då kommunstyrelser och dess tjänstemän plägar ta fram förslag till ägardirektiv (och sedan föreslår dessa för godkännande i fullmäktige) förefaller det i teorin kunna bli så att moderbolagen skriver sina egna ägardirektiv. I vilken utsträckning det verkligen fungerar såhär, eller om det finns mekanismer av makt- balans inbyggda i systemet som förhindrar detta, är en empirisk fråga som får undersökas från fall till fall. Men enbart att risken för detta finns, och att det åtminstone i teorin är så att de ”dubbla stolarna” kan utgöra problem för bolagsstyrning och ansvarsutkrävande, bör leda till en fördjupad diskussion om för- och nackdelarna med personunioner, i synnerhet i större kommuner.47

***

I anslutning till den sista punkten vill vi avsluta med en tämligen aktuell ut- veckling i Norrköpings kommun. Vad avser vår uppmaning om ökad diskus- sion kring för- och nackdelar med ”personunioner” inom kommunsektorn har Norrköpings kommunrevision tagit ett initiativ till att stärka medvetenheten om dilemman förknippade med detta. År 2012 publicerades en gransknings- rapport som gjordes på kommunrevisionens uppdrag (Kommunrevisionen 2012b). Syftet var att undersöka kommunstyrelsens uppsiktsplikt, exempelvis över de kommunala bolagen. I rapportens slutsatser påpekas att rapportering- en från de kommunala bolagen behöver förbättras samt att kommunstyrelsen behöver ha en enhetlig struktur för att utöva uppsiktsplikt över bolagen. Här uppmärksammades tillika att uppsikten åtminstone fram tills dess att gransk-

47 I mindre kommuner är det möjligt att problemet har en delvis annan karaktär. Här kan sådana situationer vara mer eller mindre oundvikliga med tanke på de problem partierna uppger att få tillräckligt många intresserade av att ta på sig uppdrag.

ningen gjordes hade utövats informellt. Granskarna ansåg därför att en forma- lisering av uppsikten var nödvändig, och följaktligen, att en personunion inte ansågs tillräcklig för att uppsikten kunde anses vara tillfredsställande.

Av våra informanter har vi förstått att granskningsrapporten föranlett åtgärder. Kommunstyrelsen har, via Rådhus AB, påbörjat processen att for- malisera uppsikten över bolagen. Förenklat är tanken att processen i dag ska fungera som följer. Rådhus AB skickar ut ett självvärderingsformulär till varje dotterbolag som de fyller i och skickar tillbaka. I sin tur sammanställer Rådhus AB resultaten och överlämnar dessa till kommunstyrelsen. I år, alltså 2014, är första året detta sätt att formalisera uppsiktsplikten är i bruk. I skrivande stund har den ännu inte utvärderats. Sägas kan i vart fall att granskningens kritiska anslag tagits på allvar och att åtgärder i riktning mot en formalisering vidtagits. Ur det perspektiv vi anlagt här ser vi detta som en positiv utveckling.

Källor

Ahlbäck Öhberg, Shirin (2010). ”Framväxten av granskningssamhället: en fråga i författningspolitisk skugga”, Statsvetenskaplig tidskrift 112, 501- 514.

Amnå, Erik, Barbara Czarniawska och Lena Marcusson (2013). Tillitens gränser: Granskningskommissionens slutbetänkande. Göteborg: Göteborgs stad.

Andersson, Lars-Henrik, Roland Dansell, Stina Hubendick och Satish Sen (2012). Bättre styrelsearbete i offentligt ägda bolag. Stockholm: Kommentus.

Andersson, Staffan, Andreas Bergh och Gissur Ó. Erlingsson (2010). ”Vad kan vi lära oss?”, i Andersson, Staffan med flera (red.) Korruption, maktmissbruk och legitimitet. Stockholm: Norstedts.

Andersson, Staffan och Gissur Ó. Erlingsson (2010). ”Förvaltningsreformer och korruptionsrisker”, i Andersson, Staffan med flera (red.)

Korruption, maktmissbruk och legitimitet. Stockholm: Norstedts. Barberis, Peter (1998). ”The New Public Management and a New

Accountability”, Public Administration 76, 451–470.

Borg, Anders (2012). ”Så stoppar vi räntesnurrorna.” Dagens Opinion. (2012-09-14). Nås på: http://www.dagensopinion.se/anders-borg- s%C3%A5-stoppar-vi-r%C3%A4ntesnurrorna

Bozec, Richard och Gaétan Breton (2003). ”The Impact of the

Corporatization Process on the Financial Performance of Canadian State-owned Enterprises”, The International Journal of Public Sector Management 16, 27–47.

Bozec, Richard, Daniel Zéghal och Ameur Boujenoui (2004). ”The Effect of the Reform of Canadian State-owned Enterprises on Major Corporate Governance Mechanisms”, Australian Journal of Public Administration 63, 79–94.

Christensen, Tom och Peter Laegreid (2003). ”Coping With Complex Leadership Roles: The Problematic Redefinition of Government Owned Enterprises”, Public Administration 81, 803–831. Clatworthy, Mark A., Howard J. Mellet, och Michael Peel (2000).

”Corporate Governance under New Public Management: An Exemplification”, Corporate Governance: An International Review 8, 166–176.

Dagens Arena (2012-02-01). ”Undermålig jämställdhet i kommunala bolagsstyrelser.”

Dagens Nyheter (2013-09-15). ”Pengar flödar ur de stora bostadsbolagen.” Dagens Samhälle (2014). ”Ny koncern ska hindra korruption”, nr. 33, s.

26–27.

Dir. 2012:105. Utredningen om en kommunallag för framtiden. Stockholm: Finansdepartementet.

Dir. 2013:100. Tilläggsdirektiv: Utredningen om en kommunallag för framtiden. Stockholm: Finansdepartementet.

Erlingsson, Gissur Ó. (2006). ”Organisationsförändringar och ökad

kommunal korruption: existerar ett samband”, Kommunal Ekonomi och Politik 3, 7-40.

Erlingsson, Gissur Ó. (2013). ”Dyrköpt med dåliga rekryteringar.” Södermanlands Nyheter. (2013-09-28.)

Erlingsson, Gissur Ó. och Richard Öhrvall (2013). ”Kommunerna brister i hanteringen av anställdas bisysslor”, Ekonomisk Debatt 3, 5-15. Folkbladet (2011-01-17). ”Norrköpingspartiet fick rätt – kommunen bröt

mot lagen.”

Gavelin, Torsten (1996). ”Rensa i bolagsdjungeln.” Västerbotten-Kuriren. (1996-12-09).

Granskning av bisysslor (2013). ”Granskning av bisysslor 2013.”

Revisionsskrivelse 2013:0015 (2013-12-17). Norrköping: Norrköpings kommun.

Hanberger, Anders, Abdul Khakee, Lennart Nygren och Christina

Segerholm (2005). De kommungranskande aktörernas betydelse. Umeå: Umeå universitet, UCER.

Hansson, Lennart och Sven-Olof Collin (1991). Kommunalt bolag? En studie av för- och nackdelar med bolagisering av kommunalteknisk verksamhet. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Hedman, Eva (2008). Den kommunala allmännyttans historia: särtryck av underlag till utredningen om allmännyttans villkor (SOU 2008:38). Karlskrona: Boverket

Hem & Hyra (2011-12-02). ”Var femte allmännytta betalar ut för stor vinst.” Hem & Hyra (2013-01-11). ”100 allmännyttor delar ut vinst till

kommunen.”

Hem & Hyra (2013-11-15). ”Kritiserar dubbelbeskattning av hyresgäster.” Hem & Hyra (2014-08-07). ”De vill pröva stadens vinstuttag.”

Hodges, Ron, Mike Wright och Kevin Keasey (1996). ”Corporate

Governance in the Public Services: Concepts and issues”, Public Money and Management April– June, 7–13.

Humphrey, Christopher, Peter Miller och Robert W. Scapens, (1993). ”Accountability and Accountable Management in the UK Public Sector”, Accounting, Auditing and Accountability Journal 6, 7–29. Hyltner, Mårten och Micha Velasco (2009). Kommunala bolag: laglöst land?

Stockholm: Den Nya Välfärden.

Idrottens Affärer (2012-04-11). ”Underleverantörer – och sponsorer…” Kommunrevisionen (2012a). Gransknings PM: lekmannarevision. Dnr KR-

72011007. Norrköping: Norrköpings kommun.

Kommunrevisionen (2012b). Fördjupningsgranskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt 2011. Dnr KR-9/2011 007. Norrköping: Norrköpings kommun.

KPMG (2012). Rapport beträffande särskild utredning av projektet Kv. Klädesfabriken 1 (”Strykbrädan”) i Etablering Norrköping. KS 2012:2523. Norrköping: Norrköpings kommuns arkiv.

KS 2005:215 ”Norrköpings kommuns arkivreglemente”. Norrköping: Norrköpings kommuns arkiv.

KS 2005:805. ”Tjänsteskrivelse: Koncernbildning av kommunala bolag” (Björn Johansson). Norrköping: Norrköpings kommuns arkiv.

KS 2008:333. ”Interpellation till kommunstyrelsens ordförande: Obefintlig politisk insyn” (Gunnar Bredin). Norrköping: Norrköpings kommuns arkiv.

KS 2008:3072 ”Interpellation till ansvarigt kommunalråd angående Idrottsparkens ombyggnad” (Jörgen Rundgren). Norrköping: Norrköpings kommuns arkiv.

KS 2008:4831 ”Interpellation till kommunalrådet Eva Andersson (s)” (Mathias Sundin). Norrköping: Norrköpings kommuns arkiv. KS 2009:199. ”Vad händer med stödet till idrottsföreningar i

utanförskapsområden?” (José Kimenga). Norrköping: Norrköpings kommuns arkiv.

KS 2009:725 ”Angående hyran för idrottsparken” (Jörgen Rundgren). Norrköping: Norrköpings kommuns arkiv.

KS 2012:2884 VD för ENAB Staffan Eklinds kommentar inför kommunfullmäktige, 2012-04-11. Norrköping: Norrköpings kommuns arkiv.

KS 2012:5317. ”Interpellation till ansvarigt kommunalråd angående hyran för idrottsparken” (Jörgen Rundgren). Norrköping: Norrköpings kommuns arkiv.

KS 2013:0513 ”Riktlinje för hantering av styrande dokument och för att göra dem tillgängliga” Norrköping: Norrköpings kommuns arkiv. Laurent, Birgitta (2007). Varför kommunägda bolag? Stockholm: Svenskt

näringsliv.

Littorin, Camilla, Gunilla Arhen och Jan Rejdnell (u.å.). ”Ställ

kompetenskrav på styrelser i kommunala bolag”, Teknikdebatt.se. Nås på: http://teknikdebatt.se/debatt/stall-kompetenskrav-pa-styrelser-i- kommunala-bolag

Levander, Helena och Alarik von Hofsten (2013). ”Våga utvärdera bolagsstyrelserna”, Dagens Samhälle. (2013-11-06.) Nås på: http:// www.dagenssamhalle.se/debatt/vaga-utvaerdera-bolagsstyrelserna- 6759?page=179

Luke, Belinda (2010). ”Examining Accountability Dimensions in State- Owned Enterprises”, Financial Accountability and Management 26, 134–162.

Lundbäck, Mattias och Sven-Olov Daunfeldt (2013). Kommunalt

företagande som konkurrensbegränsning: företagens perspektiv. Stockholm: Ratio.

Mattisson, Ola och Anna Thomasson (2011). Fastigheter i bolag: steg för steg i bolagisering av kommunal fastighetsförvaltning. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting.

Miljöprogram för Norrköpings kommun (2011).

Meyer, Lars, Pär Mårtensson och Olle Nilsson (2013). Kommunala bolag: ägarstyrning och styrelsefunktion. Lund: Studentlitteratur.

Moe, Ronald C. (2001). ”The Emerging Federal Quasi Government: Issues of Management and Accountability”, Public Administration Review 61, 290–312.

Montin, Stig (1992). ”Privatiseringsprocesser i kommunerna: teoretiska utgångspunkter och empiriska exempel”, Statsvetenskaplig tidskrift 95, 31–57.

Norrköpings kommuns årsredovisning 2006. Norrköpings kommuns årsredovisning 2007. Norrköpings kommuns årsredovisning 2008. Norrköpings kommuns årsredovisning 2009. Norrköpings kommuns årsredovisning 2010. Norrköpings kommuns årsredovisning 2011. Norrköpings kommuns årsredovisning 2012. Norrköpings kommuns årsredovisning 2013.

Norrköpings Tidningar (2012-04-04). ”Sponsorerna fick bygga strykbrädan.”

Norrköpings Tidningar (2012-04-11). ”Skandalen kring strykbrädan ärende för korruptionsenhet.”

Norrköpings Tidningar (2013-04-29). ”Kommunen saknar policy för bisysslor.”

Offentliga Affärer (2013-02-18). ”Överklagar vinstöverföring från bostadsbolag.”

Riktlinjer för kommunens medverkan vid evenemang med externa arrangörer (2011).

Riktlinjer för Norrköpings kommuns majoritetsägda bolag (2011). Riktlinjer för upphandling och konkurrens (2004).

Ryan, Christine och Chew Ng (2000). ”Public Sector Corporate Governance Disclosures: An Examination of Annual Reporting Practices in

Queensland”, Australian Journal of Public Administration 59, 11–23. Sandler, Suzanne (2012). ”Vässa styrelserna i de kommunala

bolagen”, Dagens Samhälle. (2012-06-12.) Nås på: http://www. dagenssamhalle.se/debatt/vaessa-styrelserna-i-de-kommunala-bolagen- 3129?page=205&quicktabs_2=0.

Sandler, Suzanne och Lars-Erik Forsgård (2013). ”Kommunala bolag behöver kunnigare styrelser”, Dagens Samhälle. (2013-02-04.) Nås på: http://www.dagenssamhalle.se/debatt/kommunala-bolag-behoever- kunnigare-styrelser-4807.

Schmitt, Carina (2011). ”What Drives the Diffusion of Privatization Policy? Evidence from the Telecommunications Sector”, Journal of Public Policy 31, 95–117.

Selling, Hans (2012). ”Offentligt ägda bolag kräver bra styrelser”, Dagens Samhälle. (2012-06-18.) Nås på: http://www.dagenssamhalle.se/debatt/ offentligt-aegda-bolag-brkraever-bra-styrelser-2991.

Skatteverket (2013). Slutrapport: skatteplanering bland företag som är intressegemenskap med skattebefriade verksamheter. Promemoria 2013- 06-25. Stockholm: Skatteverket.

Skrivelse 2012/2013:102. Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Stockholm: Regeringen, Finansdepartementet.

SFS 1990:782. Arkivlag. Stockholm: Kulturdepartementet. SFS 1994:204. Lagen om offentlig anställning. Stockholm:

Justitiedepartementet.

SFS 1997:857. Ellag. Stockholm: Näringsdepartementet. SFS 2006:412. Lag om allmänna vattentjänster. Stockholm:

Justitiedepartementet.

SFS 2010:879. Lag om allmännyttiga kommunala bostadsbolag. Stockholm: Socialdepartementet.

SFS 2014:573. Kommunallagen. Finansdepartementet.

SKL (2006). Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag: erfarenheter och idéer. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting. SKL (2012). Lekmannarevision i praktiken: så tycker ägare, bolag och

lekmannarevisorer. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting. SKL (2013). Lekmannarevision i praktiken: demokratis granskning av

kommunala bolag. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting. SOU 1972:40. Konkurrens i bostadsbyggandet. Betänkande av

Byggkonkurrensutredningen.

SOU 1996:156. Bostadspolitik 2000: från produktions- till boendepolitik. Slutbetänkande av Bostadspolitiska utredningen. Stockholm: Fritzes. SOU 1997:81. Allmännyttiga bostadsföretag. Slutbetänkande av Utredningen

SOU 1999:148. På de boendes villkor: allmännyttan på 2000-talet. Betänkande av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. Stockholm: Fritzes.

SOU 2011:43. Offentlig upphandling från eget företag?! Och några andra frågor. Stockholm: Fritzes.

Statskontoret (2012). Köpta relationer: om korruption i det kommunala Sverige. Stockholm: Statskontoret.

Stattin, Daniel (2007). Kommunal aktiebolagsrätt: bolagsrätt och bolagsstyrning för kommun- och landstingsägda bolag. Stockholm: Norstedts Juridik. Svenska Dagbladet (2003-05-24). ”Sverige värre än man tror.”

Svenska Dagbladet (2012-05-27). ”Vinstuttag i allmännyttan ifrågasatt.” Thomasson, Anna (2009). Navigating in the landscape of ambiguity:

a stakeholders approach to the governance of hybrid organizations. Lund: Lunds universitet, Företagsekonomiska institutionen.

Thomasson, Anna (2013). Styrning av offentligt ägda bolag. Lund: Studentlitteratur.

Thynne, Ian (1994). “The Incorporated Company as an Instrument of Government: A Quest for a Comparative Understanding”, Governance: An International Journal of Public Administration 7, 59–82.

Vikman, Sara och Martin Krüger (2012). ”Tänk rätt om etiska regler.” Dagens Samhälle. (2012-06-29.) Nås på: http://www.dagenssamhalle. se/debatt/taenk-raett-om-etiska-regler-3087?quicktabs_2=1

Wettenhall, Roger (2001). ”Public or Private? Public Corporations, Companies and the Decline of the Middle Ground”, Public Organization Review: A Global Journal 1, 17–40.

Zetterberg, Hans L. (2000). “Den kommunala maktbjässens bolag.” Dagens Nyheter. (2000-01-14.)

***

I vår studie ingår analyser av drygt 50 kommunala dokument. För en fullständig lista över den kommunala dokumentationen, vänligen kontakta författarna. Studien bygger också på intervjuer med tre lekmannarevisorer och sju centralt placerade partiföreträdare.

Linköping Studies in Science and Technology. Dissertation No. 1465, 2013 Department of Computer and Information Science

Linköping University

2013