Avgörande i bedömningen av om en åtgärd är att anses utgöra kartläggning eller övervakning är inte syftet utan effekten av åtgärden. Flera åtgärder som var för sig inte syftar till att kartlägga en människas personliga förhållanden kan tillsammans ändå utgöra kartläggning eller övervakning i en samlad bedömning.138 Sverige har tagit efter den norska modellen med bekymringssamtal, vars syfte är att ”kartlägga hela livssituationen”.139 Samtalsmodellens och mallens uppbyggnad som grundats i formen för bekymringssamtal innehåller tydliga element av kartläggning, eftersom det går ut på att identifiera enskilda individer och deras beteendemönster, relationer, tankar och åsikter. Även om det inte någonstans står uttryckligen att syftet med den svenska samtalsmodellen är att kartlägga elever så är det de facto effekten av åtgärderna som tas inför, under och efter individuella samtal. I samordnarens modell framkommer inte hur läraren ska få information om till exempel en elevs åsikt eller relationer men samtalen utgör huvudsakligen en strukturerad insamling, bedömning och dokumentation av faktorer som rör personens livssituation och privatliv. Jag menar att samtalsmetoden därmed uppfyller kriteriet för kartläggning enligt bestämmelsens ändamål.
13.3 Personliga förhållanden
Enligt motiven till 2 kap. 6 § andra stycket RF ska uttrycket ”personliga förhållanden” ha samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen.140 Det innebär att regleringen skyddar information av ”vitt skilda slag” som är kopplad till en enskild person, t.ex.
uppgifter om namn eller andra identifikationsuppgifter, adress, familjeförhållanden, hälsa och livsstil. Prövningen får också hämta vägledning från hur personliga förhållanden förstås enligt normalt språkbruk.141 Den information som samlas in och bedöms inom ramen för individuella samtal handlar i stor utsträckning om individens privatliv och livssituation, i jämförelse med till
138 Bull, Sterzel s. 72.
139 SOU 2013:81 s. 106.
140 Prop. 2009/10:80 s. 177.
141 Prop. 1975/76:160 s. 109, prop. 1979/80:2 s. 84.
exempel betyg så utgör information om elevens familjeförhållanden och åsikter någonting mer privat och därmed mer skyddsvärt. Jag har svårt att se att dokumentationen av det slag som individuella samtal medför inte kan anses röra personliga förhållanden i lagens mening.
13.4 Utan samtycke
För att utgöra en inskränkning i regeringsformens mening krävs att individuella samtal innefattar en inskränkning som sker utan samtycke. Kravet på samtycke enligt rätten till personlig integritet bör enligt motiven bedömas på samma sätt som motsvarande krav vid åsiktsregistrering i 2 kap. 3 § RF. Datainspektionen menade där att samtyckeskravet förutsätter att individer tillfrågas om sitt samtycke och att de också ska få all information som kan avgöra om de är villiga eller inte, bland annat ändamålet med registreringen och hos vem uppgifterna ska förvaras.142 Det innebär att elever måste få information om att samtalen innefattar en registrering av uppgifter om dem, var uppgifterna finns och vem som har tillgång till dem samt vad ändamålet med uppgiftssamlingen är. Det framgår inte om elever som blir kallade på samtal kan vägra att delta eller inte, men det verkar röra sig om en frivillig medverkan. Dock är rätten att själv lämna samtycke begränsad för barn och i många fall anses det inte vara ett samtycke i lagens mening.143 Det innebär att även om en elev skulle gå med på att medverka i ett samtal är det inte säkert att samtycket är giltigt enligt lag. Fortsättningsvis utförs kartläggningen av eleven även innan och efter samtalet av att döma från mallen i utbildningsmaterialet.
Eleven vet således inte att den blir kartlagd under den tiden och har därför i vilket fall inte lämnat samtycke till den delen av kartläggningen. I förarbetena till 2 kap.
6 § andra stycket står att åtgärder som vidtas gentemot den enskilde, som denne inte kan få kännedom om, ska ses som särskilt känsliga ur integritetssynpunkt, framförallt eftersom personen då saknar möjligheter att tillvarata sina integritetsintressen.144 Åtgärder som sker utan individens vetskap innebär vidare
142 Prop. 1975/76:209 s. 243.
143 SOU 2007:22 del II s. 332.
144 Prop. 2009/10:80 s. 178.
per automatik att de sker utan samtycke,145 så ur den synpunkten saknas samtycke till åtminstone den kartläggning som sker före och efter samtalet. Därtill följer som nämnt att samtycket som eleven ger om han eller hon går med på att samtala inte säkert når upp i ett samtycke enligt lagens mening. Det innebär alltså att individuella samtal till viss del ofrånkomligen sker utan samtycke.
13.5 Betydande intrång
Skyddet för den personliga integriteten omfattar bara intrång som i ”betydande mån” innebär kartläggning eller övervakning av personliga förhållanden, vilket innebär intrång av särskilt ingripande karaktär eller intrång med en viss nivå av intensitet eller omfattning.146 I förarbetena står att faktumet att begreppet personlig integritet är så svårdefinierbart medför att det är svårt att peka ut specifika företeelser som utgör betydande intrång, och att det får bedömas utifrån samhällsvärderingar vid tillfället. I sista hand får riksdagen avgöra vad som är så pass ingripande att de måste begränsas genom lag och kvalificerade förfaranden.147 Meningen är att bedömningen av åtgärder ska göras utifrån både kvantitativa och kvalitativa kriterier och flera omständigheter ska vägas in i bedömningen av vad som utgör ett betydande intrång, bland annat uppgifternas karaktär och omfattning men också syftet med behandlingen.148
Sverige har som sagt tagit efter den norska modellen med bekymringssamtal, vars syfte är att ”kartlägga hela livssituationen”.149 Karaktären av uppgifterna som kartläggs inom ramen för individuella samtal är både privata och känsliga på det vis att de direkt rör personens privatliv. Sociala relationer och familjerelationer är exempel på uppgifter av privat karaktär som borde omfattas av begreppet personlig integritet, då de rimligtvis bör ingå i vad som ”normalt framstår som angeläget att värna om för att den enskilde ska vara tillförsäkrad en rimlig, fredad, privat
145 Bull, Sterzel s. 72.
146 Prop. 2009/10:80 s. 182.
147 A.a. s. 185.
148 A.a. s. 183–184.
149 SOU 2013:81 s. 106.
zon”.150 Samma gäller för uppgifter om en persons privata åsikter och tankar. Ju känsligare uppgifter det rör sig om desto mer integritetskränkande är åtgärden, och för det krävs det inte nödvändigtvis att det rör sig om en stor mängd uppgifter. Vad gäller kvantiteten av uppgifter inom samtalen är det oklart hur mycket information som är tänkt att insamlas, men det framgår av utbildningsmaterialet att idén är att skapa en långsiktig relation med eleven och att mallen ska uppdateras efter varje möte, vilket innebär att det förutsätts att flertalet möten ska hållas.151 Eftersom samtalsmodellen är så generellt utformad innebär det att det till stor del är upp till den enskilda läraren eller lärargruppen att avgöra vilken sorts och mängd information som ska inhämtas och dokumenteras i samband med samtalet. Det är alltså svårt att bedöma vilken kvantitet av uppgifter det rör sig om, vilket kan anses problematiskt i sig. Syftet med bekymringssamtalen, som ligger bakom den svenska modellen för individuella samtal, är dock som nämnt att ”kartlägga hela personens livssituation” och utifrån det går det i alla fall inte säkerställa att det inte skulle kunna röra sig om en större mängd uppgifter. I synnerhet när det saknas tydliga riktlinjer för utförarna av samtalen.
Någonting som också bör vägas in i bedömningen är faktumet att det handlar om barn, och att deras rätt till personlig integritet borde anses särskilt skyddsvärd på grund av deras bristande möjlighet att både få reda på och motsäga sig den kartläggning som individuella samtal innefattar. Skolan borde vara ett fredat område där elever kan utveckla privata relationer och uttrycka sig fritt utan rädsla för att bli kartlagda av lärare eller annan skolpersonal på ett sådant strukturerat och ingripande sätt.
13.6 Inskränkning genom lag
Som tidigare nämnt finns inte något stöd i skollagen för att kunna inskränka rätten till personlig integritet. Där framgår det endast att skolan har i uppgift att utbilda och bland annat tillförsäkra eleverna en trygg skolmiljö. Det går alltså inte att
150 Ds 1994:51 s. 8.
151 Metodstödet s. 41.
rättfärdiga inskränkningen i elevernas personliga integritet med hänvisning till ett lagstöd. Lösningen på problemet med individuella samtal ligger enligt min mening inte heller i införandet av lagstadgade inskränkningar. Varje inskränkning i den personliga integriteten kräver noga övervägande och en grundlig konsekvensanalys för individen såväl som för samhället i stort.
Integritetsskyddskommittén har uttalat att lagstiftningen skulle få ett annat innehåll om proportionalitetsprincipen tillämpats mer aktivt i de här frågorna.152 De anser att integritetsskyddet har eftersatts och att det finns en tendens att likställa rättstrygghet, i form av lagstadgade inskränkningar, med att värna personliga integriteten och att utifrån det legitimera integritetsbegränsande åtgärder.
Kommittén menar vidare att det inte går att försvara inskränkningar i den personliga integriteten genom att påstå att ”ju mer den personliga integriteten inskränks genom lagstiftning desto bättre skyddas den personliga integriteten”. 153
14 Individuella samtal – en kränkning av Europakonventionen?
Europakonventionens skydd för privatlivet omfattar som nämnt rätten att utvecklas i förhållande till andra människor, även på offentliga platser. Skolan är en offentlig plats där elever har rätt att utveckla såväl sina intressen som sina relationer med andra, utan inblandning från utomstående. Att kartlägga och dokumentera elevers privata relationer inom ramen för individuella samtal skulle därmed kunna utgöra en inskränkning i elevernas rätt till privatliv enligt Europakonventionen. Vidare kan hotet om kartläggning eller övervakning också ha en kylande effekt och påverka yttrandefriheten, som domstolen konstaterade i målet Liberty mot Storbritannien, vilket i sin tur skulle kunna utgöra en inskränkning i elevernas rätt till privatliv. Om elever förstår att deras åsikter och relationer kan komma att dokumenteras av skolpersonal och leda till att de blir kallade till samtal kan det leda till att elever inte upplever vågar uttrycka sina åsikter fritt eller utveckla relationer på det sätt de själva vill.
152 SOU 2007:22 del I s. 28
153 A.a. s. 470.
Den nationella tolkningsmarginalen spelar in i bedömningen av om individuella samtal kan anses utgöra ett intrång i rätten till privatliv eller inte.
Tolkningsmarginalen är generellt större när en inskränkning motiveras utifrån ett viktigt statsintresse, såsom den nationella säkerheten.154 Samtidigt krymper tolkningsutrymmet i fall som gäller en särskilt känslig del av den personliga integriteten.155 Syftet med individuella samtal är att på ett tidigt stadium fånga upp personer som befinner sig i riskzonen att dras in i våldsbejakande extremism. Det överhängande målet skulle kunna sägas vara att tillförsäkra rikets och allmänhetens säkerhet. Samtidigt finns det inget överhängande hot om terrorbrott eller brottsmisstanke på det stadium som samtalen sker. Att samtalen skulle anses nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller andra personers fri- och rättigheter kan därmed anses som ett långsökt resonemang. Uppgifterna som dokumenteras inom samen för samtalen är personliga och utgör en del av elevens privatliv och på det viset bör det nationella tolkningsutrymmet vara snävare.
Vidare handlar det om unga personers rätt till privatliv i den miljö de befinner sig i dagligen och en åtgärd de inte samtyckt till eller kan undvika. Om individuella samtal skulle anses utgöra en kränkning av rätten till privatliv i artikel 8 krävs slutligen lagstöd, vilket saknas i skollagen.
15 Slutsats
I nationella samordnarens ursprungsdirektiv står det att målet med det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism är att värna demokratin och det öppna samhället, men för att arbetet ska vara framgångsrikt krävs att det är icke-diskriminerande och rättssäkert.156 Grundläggande demokratiska fri- och rättigheter måste respekteras och myndigheter fortsätta värna om allas rätt att inkluderas, uttrycka sig och vidmakthålla en personlig sfär i samhället, även i arbetet mot extremism. Skolan har i uppgift att utbilda unga och uppfostra dem i
154 Yttrandefrihetskommittén promemoria nr 63. s. 13.
155 Fallet Mosley mot Storbritannien mål nr 48009/08 p. 109 i domen.
156 Dir. 2014:103 s. 9.
en demokratisk anda, vilket innefattar ett ansvar att aktivt värna om demokratiska principer även i den egna verksamheten. Skolan borde därmed inte medverka till otillåtna inskränkningar i grundlagsbefästa rättigheter. Om ungdomar inte vet vad för relationer eller åsikter de kan uttrycka öppet i skolan utan att det leder till kartläggning och utfrågning kanske det finns en risk att de varken vågar uttrycka sig fritt eller lita på skolpersonalen. Givetvis måste det finnas utrymme för lärare att samtala med elever, men det finns en stor skillnad mellan vanliga samtal och strukturerade samtal som bygger på en kartläggning av ”hela individens livssituation” och innefattar dokumenterade uppgifter om elevers privata relationer och åsikter. Det finns redan åtgärder som skolan kan vidta för att upprätthålla ordning och säkerhet på skolan, och generella regler mot olagligt beteende i form av till exempel hets mot folkgrupp. Det finns dock en skillnad mellan stötande åsikter och olagligt beteende och de unga personer som de här samtalen riktar sig mot har inte begått något brott, eftersom det i så fall skulle vara under polisens ansvarsområde, utan det handlar om uttryck eller beteende som kan tyda på att en elev är i riskzonen att radikaliseras.
Taktiken att på ett tidigt stadium motarbeta extremistiska rörelser för att förhindra att de får fotfäste i samhället är varken provocerande eller orealistiskt i sig självt, men de taktiska åtgärderna måste föregås av en demokratisk diskussion. Beslut om riktlinjer som utökar skolans befogenhet till vad som tidigare varit polisiära frågor måste genomarbetas och ifrågasättas av såväl experter och jurister som folkvalda och samhällsmedborgare. Inordnandet av nationella samordnaren har varken föregåtts av eller gett upphov till lagändringar som möjliggör inskränkningar i den personliga integriteten på det sätt individuella samtal innebär. För att inskränka rätten till personlig integritet i 2 kap. 6 § andra stycket RF krävs lagstöd, vilket saknas i skollagen. Vidare måste åtgärden vara effektiv för att anses vara nödvändigt utifrån dess syfte. Det vore därför intressant att i samordnarens nästa verksamhetsberättelse ta del av mer information kring vad för effekt samtalen är tänkt att ha och om det har visat sig uppfylla de ändamålen. Det behövs därutöver
ett förtydligande av hur det är tänkt att skolan ska medverka i samarbetet mot våldsbejakande extremism inom ramen för sin lagstadgade befogenhet.
Sammanfattningsvis krävs det ett genomtänkt förarbete och samhällelig diskussion för att utvärdera vilka åtgärder som kan inskränka den personliga integriteten i samordnarens arbete och hur det i så fall kan undvikas. Att klargöra vad som kan utgöra en inskränkning i samtalsmetoden för individuella samtal vore önskvärt för såväl skolpersonalen, som annars riskerar att bryta mot lagen, som för ungdomar vars integritet riskerar att åsidosättas. Samtalsmodellens generella utformning ger upphov till godtycklighet och svåröverskådliga konsekvenser, och den önskvärda effekten av det förebyggande arbetet riskerar dessutom att utebli om unga i skolan känner sig misstänkliggjorda och osäkra på om vad som sägs i förtroende till andra elever eller lärare. Jag anser att individuella samtal riskerar att inskränka den grundlagsfästa rätten till personlig integritet och att det är problematiskt både som en inskränkning utan vidare förarbeten eller lagstöd, och som en indikation på tendensen att kringgå den ordinarie lagstiftningsprocessen genom att indirekt utöka myndigheternas befogenheter. Dessutom handlar det om barn som inte själva kan hävda sina rättigheter på lika villkor som vuxna, vilket innebär att än större hänsyn bör tas till deras intressen.
Källförteckning Offentligt tryck
Propositioner
Prop. 1975/76:160 om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet
Prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen Prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m.
Prop. 1990/91:117 om en ny kommunallag Prop. 2005/06:64 Genetisk integritet m.m.
Prop. 2008/09:150 Offentlighet- och sekretesslag Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag
Prop. 2012/13:69 Kränkande fotografering
Statens offentliga utredningar
SOU 2007:22 Skyddet för den personliga integriteten – kartläggning och analys SOU 2008:3 Skyddet för den personliga integriteten – bedömningar och förslag SOU 2013:81 När vi bryr oss – förslag om samverkan och utbildning för att effektivare förebygga våldsbejakande extremism
SOU 2016:41 Hur står det till med den personliga integriteten? – en kartläggning av Integritetskommittén
SOU 2016:92 Värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Nationell samordning och kommunernas ansvar.
Departementsserien
Ds 1994:51 Skyddet för enskilda personers privatliv – En studie
Ds 2014:4 Våldsbejakande extremism i Sverige – Nuläge och tendenser
Övrigt
Dir. 2012:57 Ett effektivare arbete för att förebygga våldsbejakande extremism Dir. 2014:103 En nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism
Skr. 2014/15:144 Åtgärder för att göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism
Skr. 2014/15:146 Förebygga, förhindra och försvåra – den svenska strategin mot terrorism
Lokala insatser mot våldsbejakande politisk extremism – en exempelskrift, Sveriges Kommuner och Landsting, 2010
Europakonventionen och skyddet för privatliv i Sverige, Yttrandefrihetskommittén promemoria PM 63 2011-01-19
Nationella samordnare som statligt styrmedel, Riksrevisionen, Stockholm, 2016 Verksamhetsrapport – En nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism 2014-04-26 – 2016-06-16 (Dnr Ku2016/01650/D)
Litteratur
Bull, Thomas & Sterzel, Fredrik, Regeringsformen: en kommentar, 3., [uppdaterade] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2015
Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, MTM, Johanneshov, 2013 Feuk, Lena, Vem hjälper barn att komma till tals? I Cederborg, Ann-Christin &
Warnling-Nerep, Wiweka (Red.), Barnrätt: en antologi (s. 175-185), 1. uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2014
Hirschfeldt, Johan & Eka, Anders, Regeringsformen: [med kommentarer], Karnov Group, Stockholm, 2012
Hobohm, Susanne, Barnets rätt: handbok för vuxna, 2., [uppdaterade och utök.]
uppl., Liber, Stockholm, 2003
Mattson, Ingvar & Petersson, Olof (red.), Svensk författningspolitik, 3., aktualiserade uppl., SNS förlag, Stockholm, 2011
Parkes, Aisling, Children and international human rights law: the right of the child to be heard, Routledge, London, 2013
Warnling-Nerep, Wiweka & Rohdin, Alexia, Fallet E.S. – reflektioner kring barns behov av skydd för sin personliga integritet. I Cederborg, Ann-Christin &
Warnling-Nerep, Wiweka (Red.), Barnrätt: en antologi (s. 421-437), 1. uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2014
Rättsfall och avgöranden
Justitieombudsmannen
JO beslut 2001-05-16 dnr 2415-1999 JO beslut 2004-04-26 dnr 1924-2002 JO beslut 2007-01-19 dnr 3493-2005
Europadomstolen
Niemietz mot Tyskland, nr 13710/88, dom meddelad den 16 december 1992 Von Hannover mot Tyskland (stor kammare), nr 59320/00, dom meddelad den 24 september 2004
Liberty m.fl. mot Storbritannien, nr 58243/00, dom meddelad den 1 oktober 2008 Mosley mot Storbritannien, nr 48009/08, dom meddelad den 10 maj 2011
Elektroniskt material
Nationella samordnaren mot våldsbejakande extremisms hemsida:
http://www.samordnarenmotextremism.se/
Metodstöd för dialog med unga, utgiven av Nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism
http://samtalskompassen.samordnarenmotextremism.se/wp- content/uploads/2013/12/FAMVE_Samtalskompassen_A4_dialog-for-unga_12sid_131215.pdf