Att utforma policyinstrument och balansera en policymix för att främja stora
kunskapsintensiva investeringar kräver en rad avvägningar. Mot bakgrund av den litteratur som behandlats i kapitlet sammanfattas här en generell utgångspunkt för
politikutformningen. Det är inte möjligt att med utgångspunkt i forskningen ge en entydig beskrivning av vilken politik som behövs, men däremot går det att identifiera sju olika typer av avvägningar som varje policyinstrument måste positioneras i förhållande till. Varje avvägning står mellan två ömsesidigt uteslutande alternativ (ett policyinstrument kan till exempel vara antingen nationellt, regionalt eller lokalt) men en policymix kan innehålla flera policyinstrument med olika kombinationer av de olika avvägningarna (en
näringspolitisk strategi kan ha både nationella och regionala policyinstrument). De sju olika avvägningarna kan kombineras på en mängd olika vis, vilket visar på den potentiella bredden i policyansatsen.
Avvägningarna ska inte läsas som en instruktion, men däremot fungerar de som en checklista för att bygga en balanserad och ändamålsenlig policymix. Det är också värt att upprepa att en ökad fragmentering, mobilitet och variation i kunskapsintensiva
verksamheter talar för en experimentell eller policyansats för att genom lärande och anpassning hitta en policymix som fungerar. Policyinstrument kan med fördel också prövas mot exempelvis Baldwins och Evenetts ramverk för resursers mobilitet och positiva spridningseffekter (se Figur 11) eftersom detta avser en avvägning med avseende på utfall snarare än ingående policyinstrument.
Är policymålet inriktat mot efterfrågedrivna eller utbudsdrivna investeringar? Efterfrågedrivna investeringar handlar om marknadstillgång och anpassning av befintliga produkter eller processer, medan tillgångsdrivna investeringar tar sikte på att dra nytta av regionens humankapital och spetskompetens. En övergång från kvantitativt till kvalitativt investeringsfrämjande handlar om att öka andelen tillgångsdrivna investeringar, men det betyder inte att efterfrågedrivna investeringar är negativa för en region. De kan utvecklas över tid för att bli mer specialiserade och kunskapsintensiva och därmed bidra till att öka regionens attraktivitet för ytterligare tillgångsdrivna investeringar.
Ska policyinstrumentet öka regionens attraktivitet eller attrahera specifika investeringar?
Policy för att öka regionens attraktivitet handlar om grundläggande ramvillkor som påverkar alla företag och investeringar i regionen, medan policy för att attrahera investeringar inriktar sig på marknadsföring mot och stöd till specifika branscher eller företag. Det råder konsensus om att ramvillkor är viktigare än subventioner och att det
senare inte kan kompensera för brister i det förra. Samtidigt tycks fokus på subventioner och riktat investeringsstöd öka inom många EU-länder, kanske på grund av att
konkurrensen om ramvillkor har hårdnat. Ökande konkurrens mellan länder och regioner om attraktiva ramvillkor innebär ett positivt ”race to the top”, men ökande konkurrens om specifika subventioner eller investeringsstöd riskerar istället att leda till ett ”race to the bottom” som kräver omfattande offentliga medel men vars effekter bara kommer ett fåtal till del.
Är policyinstrumentet inriktat på inkommande eller utgående investeringar? Mycket uppmärksamhet riktas av naturliga skäl mot att attrahera inkommande
investeringar till länder och regioner. Ofta betraktas utgående investeringar av
kunskapsintensiv verksamhet som en ren förlust. Även om det huvudsakliga målet är att attrahera inkommande investeringar pekar forskningen på att det finns en poäng av att utveckla policy för att dra nytta av de utgående investeringar som genomförs. Det finns t.ex. empirisk evidens som talar för att utländska investeringar kan öka FoU-intensiteten inom företaget i hemlandet, liksom bidra med nya kunskapsresurser till hemmaregionen. Detta kräver dock policyinstrument för att främja kunskapsflöden och brygga glapp i regionens absorptionsförmåga, exempelvis genom att etablera bevakning av utvecklingen i andra länder eller öka incitamenten för att utflyttade med spetskompetens ska återvända till regionen. Exempelvis kan universitet och offentliga forskningsinstitutioner fungera både som en attraktionsfaktor för (utländska) kunskapsintensiva investeringar och – givet att det finns spetsforskning av tillräckligt hög kvalitet – en attraktiv arbetsplats för återvändande kompetens. Man kan även tänka sig att universitet kan etablera filialer i andra regioner där regionala företag huvudsakligen placerar sina utgående investeringar.
Påverkar policyinstrumentet arbetet inför nya investeringar eller uppföljningsarbetet efter genomförda investeringar?
Investeringsfrämjande som bygger på en kvantitativ ansats behandlar investeringar som diskreta händelser istället för ett relationsbyggande över tid, vilket betyder att merparten av policyinsatsen inriktas på arbetet inför investeringen men utelämnar uppföljningsarbete efter en investering. När det gäller utländska direktinvesteringar handlar
uppföljningsarbetet om möjligheten att utveckla eller uppgradera etablerade dotterbolag, men i mer generell bemärkelse omfattar efterarbete även att integrera investeringen och berörda aktörer i regionen, att främja matchning och etablerandet av nya samarbeten eller framväxten av nya kluster. Inom ramarna för uppföljningsarbete finns det ett tydligt behov av systematisk utvärdering av båda vedertagna och nya policyinstrument, särskilt om man vill ha en experimentell och lärande policyansats. Systematiskt genomförda uppföljningar, utvärderingar och evidensbaserat policyarbete utgör en central del av lärande inom policy.
Är policymålet inriktat på forskningsnära eller marknadsnära kunskapsintensiv verksamhet?
Det finns en märkbar variation inom kunskapsintensiva investeringar som sträcker sig från rena forskningsinvesteringar till design och testning och de skiljer sig åt i egenskaper och behov. Medan mer forskningsintensiv verksamhet i högre utsträckning kan attraheras till ledande universitetsregioner kan design- och testningsverksamhet dra fördelar av access
till större och mer tekniskt mogna marknader. Det betyder att policyutformning bör ta hänsyn till platsens egenskaper och göra skillnad på vilken typ av kunskapsintensiva investeringar som ska attraheras eller främjas.
Är policyinstrumentet inriktat på utveckling top-down eller bottom-up? Relationen mellan policymål och policyinstrument skiljer sig åt mellan top-down- och bottom-up-policy. Top-down-policy handlar om att med direkt påverkan och styrning uppnå ett förutbestämt mål, medan bottom-up-policy handlar om att indirekt främja och uppmuntra utveckling mot en viss typ av mål. Bottom-up-policy skapar viktiga möjligheter att introducera mer experimentbetonade och anpassningsbara policyinitiativ som fokuserar mer på processen än på det slutgiltiga målet.
Är policymål och policysinstrument nationellt eller regionalt avgränsade? Det är viktigt att skilja på vilken typ av policymål och policyåtgärder som lämpar sig bäst för nationell respektive regional avgränsning, men även att koordinera dem i förhållande till varandra. Nationella policyåtgärder har omfattande påverkan på ramvillkorsfaktorer, men kan också kompletteras av regionala policyinstrument som drar nytta av och tar hänsyn till specifika förutsättningar i regionen. Ett exempel på detta är förhållandet mellan stad och landsbygd som skapar olika förutsättningar för kunskapsintensiva investeringar. I takt med att den ekonomiska geografin i ett land som Sverige blir mer heterogen ökar betydelsen av regionala policyinstrument eller regionala variationer i nationella
policyinstrument. Det bör även påpekas att den lokala eller regionala policynivån i vissa fall kan vara mer flexibel experimentorienterad på regional nivå inom ramarna för existerande nationella ramverk. När det handlar om policy för att attrahera investeringar finns det emellertid en inte obetydlig risk för resursineffektiv ”konkurrens” mellan angränsande eller närliggande kommuner, trots att potentiella investeringar rimligtvis omfattar åtminstone lokala arbetsmarknadsregioner.
6
Stora kunskapsintensiva investeringar i Sverige
– en empirisk tillämpning
Översikten i denna rapport gör gällande att inte finns en allmängiltig definition på ”kunskapsintensiv investering”. Ett argument bakom den definition som presenteras i kapitel 2 är t.ex. att en definition av SKI måste lämna utrymme för heterogenitet mellan olika typer av investeringar. I detta kapitel föreslås en empirisk tillämpning av definitionen av SKI.