Sheehan och Wyckoff (2003) har studerat europeiska länder med hög och/eller tilltagande FoU-intensitet för att identifiera de underliggande strukturomvandlingsfaktorer som krävs för att uppnå de kvantitativa mål om (huvudsakligen privata) FoU-investeringar som allt fler EU-länder har föresatt sig. De sammanställer tre grupper av policyfrågor som tycks spela särskilt stor roll för att uppnå en hög FoU-intensitet och ger exempel på
policyåtgärder inom respektive kategori (Figur 12):
Figur 10 Policyinriktningar för hög FoU-intensitet
Skapa en gynnsam miljö
för innovativa företag Säkerställa efterfrågan på de produkter och tjänster som FoU-intensiva företag producerar så att deras marknad kan växa och företag kan expandera sin FoU-verksamhet. Här spelar offentlig upphandling (i tidigt skede) och offentliga aktörer en väsentlig roll
Öka företag (och forskningsinstitutioners) förmåga att snabbt fånga upp och anpassa sig till nya forskningsmöjligheter och ny teknik. Detta handlar inte minst om att minska trösklarna för att starta nya företag, expandera och lägga ner företag
Öka förutsättningarna för att kommersialisera och kapitalisera på
grundforskning vid universitet och andra offentliga
forskningsinstitutioner
Organisering av forskning för att främja koncentration av (teknisk) expertis och tvär- eller multidisciplinär forskning Se över strukturen för forskningsfinansiering. Medan större länder har möjlighet att finansiera en bredare flora av spetsforskning måste mindre länder specialisera sig mer Odla, attrahera och behålla
arbetskraft med spetskompetens
Breda satsningar på universitetssystemet i allmänhet och teknisk kompetens i synnerhet är viktiga, men långsiktiga och har diffusa resultat
Satsningar på högre utbildning och specialister spelar en tydligare roll i att odla humankapital med spetskompetenser
Genom att bygga universitet i världsklass kan en region locka till sig människor med spetskompetens som söker forsknings- och arbetsmöjligheter
Sheehans och Wyckoffs sammanställning ger relativt generisk bild av vad man skulle kunna förvänta sig att FoU-inriktad policy bör omfatta, men de sätter samtidigt fingret på någonting viktigt. De konstaterar att även om FoU-investeringar kan uppfattas som ett finanspolitiskt mål kräver det oftast omfattande reformarbete inom näringslivs-, utbildnings-, forsknings- och arbetsmarknadspolitik. Det krävs med andra ord en
horisontell policyansats som förmår att kombinera flera olika politikområden och även om målet kan uppfattas som enkelt för att det kan reduceras till en mätbar siffra är detta att betrakta som en reell utmaning. Författarna noterar att denna typ av mått och relaterade rankinglistor eller ”scoreboards” riskerar att få ett eget liv och en politisk underton som skymmer måttets egentliga underliggande komplexitet.
Det finns ytterligare exempel på hur utvecklingen av kunskapsintensiva företagsfunktioner motiverar integrering eller åtminstone koordinering av olika policyområden. Till exempel argumenterar Guimón (2009) för att innovationspolicy och policy för utländska
direktinvesteringar behöver slås samman för att främja kunskapsintensiva investeringar och Altomonte m.fl (2014) konstaterar att det finns ett starkt men underutnyttjat överlapp mellan internationaliseringspolicy och innovationspolicy. Det tycks med andra ord finnas skäl att betrakta policy för kunskapsintensiva investeringar som en horisontell policymix som täcker in flera politikområden.
Det är i detta sammanhang viktigt att göra skillnad på å ena sidan koordinering och integrering av olika politikområden och å andra sidan koordinering av kunskapsintensiva investeringar. Behovet av samordning och integrering mellan olika politikområden kan betraktas som ett svar på den ökade heterogeniteten i kunskapsintensiva investeringar till följd av ökad globalisering och fragmentering. Det kan dock finnas skäl att diskutera bättre koordinering av policyansatser inte bara mellan politikområden utan även mellan olika kommuner eller regioner för att exempelvis undvika konkurrens mellan grannkommuner inom samma arbetsmarknadsregion. Många av de frågor som rör ramvillkor låter sig helt enkelt inte begränsas till enskilda kommuner.
Det kan finnas både utrymme för och behov av riktade policyinitiativ för att främja teknik- och kunskapsintensiva investeringar, entreprenörskap, företagande eller klusterbildning (Rodrik, 2009; Sheehan och Wyckoff, 2016). Det viktiga i utformningen av sådana initiativ tycks emellertid vara balansen mellan centraliserad styrning (top-down) och
decentraliserad självorganisering (bottom-up). Detta är inte en fråga om att ställa statlig styrning mot oreglerad marknad. Tvärtom finns det skäl att frångå den binära uppdelningen mellan stat och marknad för att istället fråga sig hur politiska reformer påverkar
förutsättningarna på marknaden som i sin tur påverkar förutsättningarna för ytterligare reformer – stat och marknad utvecklas tillsammans, är beroende av varandra och är delar av samma komplexa adaptiva system (Beinhocker, 2006; Colander och Kupers, 2016). Den ökande komplexiteten i ekonomin ställer krav på policyarbetet.
En återkommande observation i litteraturen är att policyinstrument inte bör, eller ens kan, användas för att helt styra fram resultat uppifrån och ned exempelvis genom att skapa kluster. Istället bör en del av policyarbetet inriktas mot att skapa förutsättningar för och främja utvecklingen av redan påbörjade aktiviteter och processer som vuxit fram
underifrån. Till exempel drar både Bresnahan m.fl. (2001) och Feldman och Francis (2003) slutsatsen att det är svårt att med politisk styrning ”starta” nya framgångsrika kluster. Dock menar de att policyinstrument kan användas för att främja och stödja expansionen och utvecklingen av ett kluster när det väl startats.
Ökande komplexitet i form av ömsesidiga beroenden mellan nationella innovationssystem i konkurrensen om kunskapsintensiva investeringar – men också konkurrens och
ömsesidiga beroenden mellan företag och sektorer – medför större osäkerhet och därmed svårigheter att förutsäga eller planera framtida utveckling. Det är ett argument för experimentella policyansatser och initiativ som möjliggör och främjar experiment. Det gäller även grundläggande förutsättningar för att starta, expandera men också lägga ned företag. Det är mot denna bakgrund som Klepper (2015) beskriver entreprenörskap som en experimentell process på makronivå. Men en mer experimenterande (eller lärande)
utgångspunkt för utformningen av policyinitiativ ökar dessutom anpassningsbarheten i den samlade policymixen och därmed också i ekonomin som helhet (Rodrik, 2004; Rodrik, 2009; Andersson och Eklund 2018). Rodrik (2004) argumenterar för att näringslivspolitik behöver bli mer experimentell och fokusera mer på processen än på policyutfall, för att på så vis bli mer anpassningsbar.
I ljuset av detta finns det anledning att uppmärksamma nyare typer av policyinstrument som exempelvis testbäddar, pilot- och demonstrationsmiljöer, som genom att tillhandahålla teknisk infrastruktur i kombination med anpassad reglering eller avreglerade zoner
möjliggör testning av nya innovationer. Till exempel bedriver Urban ICT Arena
testbäddsverksamhet i Kista i Stockholm och har bland annat inriktat sig på självkörande fordon och drönare. Ett annat exempel är RISE (Research Institute of Sweden), som erbjuder testbäddar och demonstrationsmiljöer, teknisk utvärdering och verifiering samt prototyper och pilotproduktion.22 Det finns även motsvarande virtuella testbäddar som bland annat använder sig av s.k. digitala tvillingar för att skapa en testmiljö som motsvarar de system som innovationen är tänkt att integreras i. Detta är ett sätt att möjliggöra
”lärande genom användning”, dvs. att nya tekniska innovationer testas genom att implementeras i de system de som de kommer att påverka och påverkas av (Rosenberg 1982).
Något som är särskilt intressant med testbäddsansatsen är tanken på att det är möjligt att med kombinationen av tillgänglig (teknisk) infrastruktur och lokal om- eller avreglering skapa en knapp och geografiskt bunden resurs för utveckling och testning. Även om denna typ av insatser ofta förknippas med städer kan de också användas för att skapa knappa resurser i andra typer av regioner, givet att efterfrågan på den knappa resursen är tillräckligt hög och övriga förutsättningar är goda nog för att locka investeringar. Ett exempel på detta är Arjeplog Testmanagement som driver en testverksamhet för fordon i Arjeplog i norra Sverige.23 Ett annat exempel är HYBRIT som är ett initiativ där SSAB, LKAB och Vattenfall arbetar för att reducera klimatpåverkan av stålproduktion.
Satsningen innebär bland annat att bygga en pilotanläggning för fossilfri stålproduktion.24 Det finns även policyinstrument som inriktar sig på kvarters- eller distriktsnivå
(huvudsakligen i städer) för att etablera innovativa miljöer eller s.k. innovationsdistrikt (se exempelvis Katz och Wagner 2014). I Tillväxtanalys (2016) presenteras en genomgång av hur stora världsstäder runt om i världen arbetar med att öka sin attraktivitet för
investeringar. Analysen pekar bland annat på en trend inriktad på skapandet av helt nya stadsdelar, eller förändra befintliga stadsdelar, för att möjliggöra nya samlokaliseringar av näringar som kan främja synergier och på längre sikt innovation. Det saknas emellertid
22 https://www.ri.se/sv/vi-erbjuder/industrialisering-och-kvalitetssakring/testbaddar-industrialisering-och-
verifiering
tydliga former för flera av dessa begrepp och initiativ, och saknas forskning om och utvärdering av effekterna. Denna typ av policyinitiativ måste också förhålla sig till balansen mellan centraliserad styrning och decentraliserad självorganisering som nämnts ovan. Med detta sagt fångar denna nya typ av policyinstrument upp flera aspekter som är relevanta för SKI och möjliggör samtidigt den typ av experimentella ansats som bland annat Rodrik (2004) efterlyser.