Enligt artikel 288.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska en förordning ha allmän giltighet och till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Det behövs således inte några särskilda åtgärder för att 2017 års
33 Prop. 2019/20:120 konsumentskyddsförordning ska bli gällande i Sverige. Däremot är det
nödvändigt att ta ställning till om det finns behov av författningsändringar för att förordningen ska kunna tillämpas effektivt.
I 2004 års konsumentskyddsförordning finns en minimikatalog över befogenheter som myndigheterna ska utrustas med (artikel 4.6). Dessa befogenheter ska utövas i enlighet med nationell lagstiftning (artikel 4.3). I förarbetena till de lagändringar som gjordes med anledning av den nämnda förordningen uttalades att förordningen inte i sig ger de behöriga myndigheterna de förtecknade befogenheterna utan att dessa måste följa av nationell rätt (prop. 2006/07:6 s. 14). Om motsvarande befogenheter saknades i nationell rätt ansågs förordningen kräva att kompletterande nationella bestämmelser beslutades. Genom ändringar i marknadsförings- lagen (2008:486) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsument- förhållanden (avtalsvillkorslagen) anpassades bestämmelserna till de krav som följde av förordningen.
På motsvarande sätt föreskrivs i 2017 års konsumentskyddsförordning att varje behörig myndighet ska ha en minimiuppsättning av vissa angivna utrednings- och tillsynsbefogenheter. Medlemsstaterna får besluta att inte tilldela varje behörig myndighet alla befogenheter, under förutsättning att var och en av dessa befogenheter, om så är nödvändigt, kan utövas effektivt med avseende på överträdelser som omfattas av förordningen (artikel 9.2).
Befogenheterna enligt 2017 års konsumentskyddsförordning ska utövas i enlighet med artikel 10: direkt av myndigheten, med bistånd av andra myndigheter, genom uppdrag till utsedda organ eller genom ansökan till domstol. Genomförandet och utövandet av befogenheterna ska vara proportionellt och förenligt med unionsrätt och nationell rätt, inklusive med tillämpliga rättssäkerhetsgarantier. Enligt skäl 19 till förordningen bör det stå medlemsstaterna fritt att i nationell rätt, i enlighet med unionsrätten, fastställa villkor och begränsningar för befogenheternas utövande. Som exempel nämns att det kan krävas förhandsgodkännande av domstol för att myndigheten ska få företa en inspektion.
Utredningen har ansett att det behöver vidtas nationella lag- stiftningsåtgärder med anledning av 2017 års konsumentskydds- förordning. Regeringen delar den bedömningen. Det står klart att det behövs vissa preciserande bestämmelser i nationell svensk rätt, t.ex. när det gäller frågan om myndigheten ska få utöva en viss befogenhet inom ramen för sin egen myndighetsutövning eller på något av de andra sätt som 2017 års konsumentskyddsförordning möjliggör. Även i övrigt finns det behov av preciseringar, åtminstone vad avser de olika minimibefogen- heterna som föreskrivs i förordningen.
Olika alternativ kan övervägas för att genomföra de nödvändiga kompletteringarna. Ett alternativ skulle kunna vara att endast göra sådana preciseringar som är absolut nödvändiga för att en myndighet ska kunna utöva en viss befogenhet, t.ex. genom att föreskriva att myndigheten får utöva en viss i EU-förordningen föreskriven befogenhet inom ramen för sin egen myndighetsutövning. Ett annat alternativ skulle kunna vara att – när förordningen medger det – i svensk rätt ta in bestämmelser som full- ständigt reglerar befogenheterna både i materiellt och processuellt hänseende.
Prop. 2019/20:120
34
Utgångspunkten bör vara att myndigheterna ska ha tillgång till samma befogenheter oavsett om överträdelsen är av gränsöverskridande karaktär (och därmed omfattas av EU-förordningens tillämpningsområde) eller inte. Det kommer därför under alla förhållanden att vara nödvändigt med en fullständig reglering av befogenheterna för de situationer som inte omfattas av förordningen. Att låta denna lagstiftning vara tillämplig även i de fall befogenheten också följer av förordningen skulle undvika en dubbel reglering. En annan fördel med en sådan lösning skulle vara att befogenheten enligt förordningen kan passas in i det befintliga systemet. Det alternativet minskar behovet av att införa ytterligare bestämmelser om t.ex. vilken processordning som ska gälla och om hur olika sanktioner för genomdrivandet av befogenheterna ska kopplas till förordningen. Även riskerna för att svårigheter skulle uppkomma vid tillämpningen av två parallella men olika system begränsas. Med en sådan ordning skulle det i praktiken sällan finnas anledning att ta ställning till om en marknads- rättslig fråga är gränsöverskridande och därmed omfattas av EU-reglerna.
Redan uttryckssättet i 2017 års konsumentskyddsförordning att myndig- heterna ”ska ges” vissa befogenheter talar för att befogenheterna inte följer direkt av förordningen, utan förutsätter en reglering i nationell rätt. Även medlemsstaternas valmöjlighet när det gäller huruvida en viss myndighet ska ges samtliga befogenheter talar i denna riktning. Förordningen är i denna del inte så konkret och tydlig att myndigheterna skulle kunna utöva befogenheterna enbart med stöd i förordningen. Vidare anges i förordning- en vad som ska gälla inte bara vid utövandet av befogenheterna utan även vad som gäller vid genomförandet av dessa. Beträffande genomförandet framhålls också att detta ska vara förenligt med nationell rätt, inklusive tillämpliga rättssäkerhetsgarantier. Tanken är alltså att reglerna i EU- förordningen ska anpassas till de förutsättningar som nationell rätt ger.
Även om 2017 års konsumentskyddsförordning, till skillnad från 2004 års konsumentskyddsförordning, inte tydligt föreskriver att befogen- heterna ska utövas ”i enlighet med” nationell lagstiftning bör det vara godtagbart att i nationell rätt ta in en reglering av befogenheterna. På detta sätt kan säkerställas att de befogenheter som följer av förordningen blir effektiva i Sverige. Därmed kan också oklarheter och tillämpningssvårig- heter som skulle försvaga genomslagskraften av förordningen undvikas.
En lagstiftningsteknik när det finns behov av kompletterande bestäm- melser till en EU-förordning är att ta in sådana bestämmelser i en särskild lag. Konsumentskyddande bestämmelser finns i ett flertal lagar och till- synsansvaret över dessa är delat mellan olika myndigheter. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det, i syfte att åstadkomma en tydlig och överskådlig reglering, är lämpligast att överväga att införa nöd- vändiga ändringar i respektive regelverk. Det var också den metod som användes vid de kompletteringar som föranleddes av 2004 års konsument- skyddsförordning.
35 Prop. 2019/20:120