Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet. Den skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet, ett uppdrag som ges i så väl polislagen som instruktionen för Rikspolisstyrelsen. I regleringsbrev har regeringen under ett antal år begärt information om
effektiviseringsarbetet.
I detta avsnitt sammanfattar ESV svar på frågor om organisatoriska förändringar på Rikspolisstyrelsen har haft genomslag i en tydligare styrning av polisverksamheten.
En effektiv administration är enligt ESV ett viktigt styrmedel för nå goda resultat.84
Under åren 2004 till 2007 ökade Rikspolisstyrelsens andel av polisens anslag från 14,5 % till 17,1 %. En viss förklaring ligger i polishögskolans satsning för att utbilda tillskottet av nya poliser men även medel till Rikspolisstyrelsen i övrigt har ökat.
ESV har inte inom ramen för detta uppdrag studerat orsakerna närmare men kan konstatera att uppfattningar finns ute i polisorganisationen angående detta. Man har bl.a. talat om ökad byråkrati.
Utvecklingen kan också ställas mot vad som t.ex. framfördes i polisens årsredovisning för 2006.
Polisens ekonomi är i balans. Alla möjligheter att bedriva verksamheten än mer effektivt ska prövas. Syftet är primärt att frigöra resurser till kärnverksamheten så att Polisens resultat kan fortsätta att förbättras.
Under åren 2004-2007 gjordes en genomgripande omorganisation av
Rikspolisstyrelsen, då bl.a. en beställar- och utförarorganisation infördes. De
uppfattningar som framkommit vid intervjuerna angående utvecklingen kan sorteras i två huvudgrupper: en som ser positivt på Rikspolisstyrelsens utveckling och en som ser negativt på den.
Det finns i huvudsak tre saker som lyfts fram som positiva.
Omorganisationen och då särskilt beställar- och utförarorganisationen ska värderas mot de förhållanden som rådde tidigare. Då rådde, enligt flera intervjuade, en situation på Rikspolisstyrelsen som beskrevs med det bekanta motto ”Låt tusen blommor blomma”. En mängd uppgifter utfördes utan prioritering eller tydliggjord efterfrågan samt utifrån rutin eller tradition. Den nya modellen betydde att alla uppgifter systematiskt granskades och prövades, vilket tog tid, en tid som dock
84 Ekonomistyrningsverket (2006)
60
ansågs nödvändig som engångsinsats. Det genomslag och den goda utveckling av HR-frågorna som ESV noterat är ett exempel på detta.
Rikspolisstyrelsen åstadkom under dessa år en kraftsamling med resultatfokus som enligt de flesta fått verkan. Det har hänt mycket. Den nya organisationen beskrivs då som en förutsättning för detta.
Den enhetlighet i polisverksamheten vars nödvändighet framkom bl.a. vid Göteborgskravallerna har förstärkts genom samordningen på Rikspolisstyrelsen.
De kritiska har i huvudsak pekat på sju områden.
Med den ökade byråkratin har följt en ökad men inte alltid nödvändig detaljstyrning av polismyndigheterna. Under perioden utvecklades strategier m.m. som det inte funnits förutsättningar att genomföra på polismyndigheterna.
Förstärkningen av Rikspolisstyrelsen har gett ett ”top-down perspektiv” där dels en nödvändig erfarenhetsdialog eftersatts, dels en icke-auktoriserad utveckling mot en samlad polismyndighet inletts.
Utförarorganisationen har haft problem. Först ansågs den alltför byråkratisk, sedan alltför affärsmässig. Det upplevs som långt i processen mellan användare – beställare – utförare.
När det gäller stödsystem för det förbättrade polisarbetet har man inte levererat. Det gäller t.ex. personaladministrativa frågor eller det för utredningseffektiviteten centrala stödet för avrapportering.
Det nödvändiga administrativa stödet ute i verksamheten har eftersatts, enligt vissa nedvärderats. Ett exempel är hjälp vid förhörsutskrifter. Det kan finnas en övertro på centraliserade shared service-lösningar.
De förändringar som genomförts – och genomförs – inom polisen kräver i många fall ny eller högre kompetens i olika roller och verksamheter. Detta har i många fall lösts genom anställning av ny personal. Samtidigt kan det ha varit svårt på ett bra sätt utnyttja och rätt placera den kompetens och erfarenhet som därmed frigörs på Rikspolisstyrelsen eller på myndigheterna.
Verksamhetskunnandet i olika administrativa enklaver tendera tunnas ut. Med det menas att när man bedriver ett systematiskt och målinriktat effektiviseringsarbete i stödverksamheter och administrativa organisationer finns en risk att man fokuserar
på de egna rutinerna och arbetsprocesserna. Detta i kombination med en bemanning som i hög grad utgörs av specialister kan göra att kärnverksamhetens behov kan komma i andra hand.
Det finns slutligen bedömningar som framkommit i intervjuerna och som väger ihop det positiva och negativa.
En vanlig bedömning är att den här typen av omorganisationer ofta tar tid att genomföra. Det är viktigt med uthållighet och beredskap för lärande och korrigeringar.
En annan bedömning är att det kan ha skett en förskjutning av kostnadsmedvetandet från läget att ”vår kärnverksamhet är så viktig att den får kosta” över
”ekonomiadministration får kosta” till att ” systemutveckling och konsulter får kosta”.
En tredje bedömning är att problem kan ha förstärkts av en oklar verksamhetsidé för Rikspolisstyrelsen, vilket inte innebär att man vill strukturera om polisväsendet.
Effektivitetskriterier för en sådan styrning bygger på lärande och förmåga till dialog samt realistiska relationer mellan resurser och resultatkrav. Tydligheten är viktig för att klargöra gränssnitten mellan Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna.
För att bedöma värdet av insatserna för effektivare administration behövs också mätningar och analyser där nyttan kopplas till resursinsatser. ESV har inte sett att någon sådan har genomförts för polisens verksamhet. Detta är dock inte något som är typiskt för polisen. I det nyligen avrapporterade betänkandet från
Förvaltningskommittén görs följande iakttagelse om myndighetssammanslagningar.
Förvaltningskommittén konstaterar att det finns få exempel på att
organisationsförändringar av det här slaget har följts upp eller utvärderats, för att försäkra sig om att de önskvärda effekterna verkligen har uppnåtts. Blev
verksamheten mer kostnadseffektiv, ökade rättssäkerheten? Och fick
förändringen några negativa effekter, till exempel problem som beror på att de hopslagna myndigheterna blir så stora organisationer, att den interna kontrollen blev sämre etc.? Det kan vara komplicerat att utvärdera sådana effekter, eftersom det ofta finns fler syften med förändringen. Dessutom kan andra faktorer än den ändrade organisationen påverka utfallet. Det kan också vara svårt att veta när de önskvärda effekterna bör märkas, eftersom det tar ett tag innan den nya
organisationen har anpassat sig till förändringen och börjat fungera som det var tänkt. Trots sådana svårigheter anser Förvaltningskommittén att åtminstone större förändringar av myndighetsorganisationen med tydliga syften bör följas
62
upp och utvärderas. Resultaten av sådana utvärderingar blir ett viktigt underlag för beslut om liknande förändringar i framtiden.85
ESV:s iakttagelser – och erfarenheter från andra undersökningar eller remissvar - ger en bild som i mångt och mycket ansluter till förvaltningskommitténs bedömning av att stora omorganisationer eller samordningsinsatser behöver prövas noggrannare än vad som i dag är vanligt. Det gäller både ex ante och ex post.
ESV återkommer till uppföljning och utvärdering i avsnitt 7.4 och 9.5.
85 SOU 2008:118, s.148 f.