Regeringens förslag: Om det behövs för att en föreskrift eller ett beslut om särskilda begränsningar som avser kollektivtrafik eller inrikes flygtrafik ska kunna följas, får tillträde vägras till
• färdmedel i kollektivtrafik eller inrikes flygtrafik
• lokaler och områden som är avsedda att användas av resenärer i kollektivtrafik eller flygtrafik.
Den som bedriver kollektivtrafik eller inrikes flygtrafik eller ansvarar för lokaler eller områden som är avsedda att användas av resenärer i kollektivtrafik eller flygtrafik får ge resenärer och andra personer de anvisningar och tillsägelser som behövs för att föreskrifterna och besluten ska kunna följas. Den som inte följer en anvisning eller tillsägelse är skyldig att på uppmaning lämna ett färdmedel, en lokal eller ett område.
Om den som har vägrats tillträde eller uppmanats att lämna ett färd- medel, en lokal eller ett område inte gör som han eller hon blir tillsagd, får en polisman, en ordningsvakt eller en befattningshavare i säkerhets- eller ordningstjänst vid järnvägssystem avvisa eller avlägsna honom eller henne.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås ingen rätt för befattningshavare i säkerhets- eller ordningstjänst vid järnvägssystem att avvisa eller avlägsna personer.
Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Helsingborgs kommun anser att förslaget utgör ett bra komplement till tillsynsmyndighetens verktyg. Svensk kollektivtrafik anför att det i lagen uttryckligen bör anges att den som bedriver kollektivtrafik eller ansvarar för lokaler och områden som är avsedda att användas av resenärer i kollektivtrafik har rätt att begära handräckning av polisen. Region Stockholm anför att det bör förtydligas vem som får ge anvisningar och tillsägelser. SJ AB uppmärk- sammar att befattningshavare i säkerhets- eller ordningstjänst vid järnvägen enligt 9 kap. 3 § järnvägslagen (2004:519) får avlägsna den som stör ordningen eller äventyrar säkerheten. Enligt SJ AB bör samma befogenhet finnas enligt covid-19-lagen.
Skälen för regeringens förslag: Enligt ordningslagen får en trafiktjänsteman ge trafikanter och andra anvisningar eller tillsägelser som behövs för att ordningen eller säkerheten i kollektivtrafiken ska upprätthållas. Den som underlåter att följa en anvisning eller tillsägelse är skyldig att på uppmaning av en trafiktjänsteman lämna trafikföretagets område eller färdmedel, om underlåtelsen har väsentlig betydelse för ordningen eller säkerheten i trafiken. Tillträde till ett trafikföretags område eller färdmedel får vägras bl.a. den som uppträder på ett sådant sätt att det finns anledning att befara att han kommer att störa ordningen eller äventyra säkerheten i trafiken. Om den som har vägrats tillträde eller uppmanats att lämna trafikföretagets område eller färdmedel inte gör som han blir tillsagd, får en polisman eller ordningsvakt avvisa eller avlägsna honom (4 kap. 3 och 7–9 §§).
71 Enligt regeringens förslag ska kollektivtrafik och inrikes flygtrafik
kunna begränsas om det är nödvändigt för att förhindra spridning av covid- 19 (avsnitt 11.4). Ordningslagen ger inte något tydligt stöd för trafiktjänstemän i kollektivtrafiken att vidta åtgärder för att förhindra smittspridning. Genom den föreslagna covid-19-lagen införs en bestämmelse om begränsning av antalet personer på färdmedel. Det är inte givet att tillträde till ett färdmedel i en sådan situation skulle kunna vägras med stöd av ordningslagen. De befogenheter som regeringen bedömer att det finns behov av bör därför regleras särskilt. För att regleringen ska bli så överskådlig som möjligt bör bestämmelserna tas in i covid-19-lagen och inte i ordningslagen.
Regleringen bör omfatta sådana platser som kan regleras med stöd av de bestämmelser som behandlas i avsnitt 11.4, dvs. färdmedel i kollektivtrafik och inrikes flygtrafik samt lokaler och områden som är avsedda att användas av resenärer i kollektivtrafik eller flygtrafik. Syftet med bestämmelserna gör att de bör ges en delvis annorlunda utformning än regleringen i ordningslagen. En åtgärd som kan tänkas få stor praktisk betydelse är rätten att vägra tillträde till ett färdmedel eller en lokal eller ett område som används av resenärer. Regeringen anser att det i covid-19- lagen därför bör anges att tillträde till färdmedel, lokaler eller områden får vägras om det behövs för att föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen ska kunna följas.
Vidare bör den som bedriver kollektivtrafik eller inrikes flygtrafik eller ansvarar för lokaler och områden få ge resenärer och andra personer de anvisningar och tillsägelser som behövs för att föreskrifterna och besluten om särskilda begränsningar enligt lagen ska kunna följas. Regeringen delar inte Region Stockholms synpunkt att det behöver förtydligas vem som får ge sådana anvisningar och tillsägelser. Det bör inte finnas någon tvekan kring att den rätten tillkommer, utöver trafiktjänstemän, den som är anställd av det företag som bedriver trafiken eller ansvarar för lokaler och områden och som befinner sig på platsen. Den som inte följer en anvisning eller tillsägelse bör vara skyldig att på uppmaning lämna ett färdmedel, en lokal eller ett område. En förutsättning enligt ordningslagen är att underlåtelsen har väsentlig betydelse för ordningen eller säkerheten i trafiken. Regeringen anser inte att det finns behov av att införa någon motsvarande bestämmelse i covid-19-lagen. Det är nämligen i praktiken inte möjligt att bedöma vilka risker för smittspridning som uppstår på grund av att en enskild resenär underlåter att följa en anvisning eller tillsägelse. En resenär bör avvisas endast om det är en proportionerlig åtgärd. På motsvarande sätt som i ordningslagen, bör det i covid-19-lagen anges att en polisman eller ordningsvakt får avvisa eller avlägsna en person som har vägrats tillträde eller uppmanats att lämna ett färdmedel, en lokal eller ett område och inte gör som han eller hon blir tillsagd. Något behov av en uttrycklig bestämmelse om att den som bedriver trafiken eller ansvarar för lokaler eller områden har rätt att begära handräckning av polisen, som Svensk kollektivtrafik föreslår, finns dock inte.
SJ AB uppmärksammar att befattningshavare i säkerhets- eller ordnings- tjänst vid järnvägen enligt 9 kap. 3 § järnvägslagen (2004:519) får avlägsna den som stör ordningen eller äventyrar säkerheten. Som SJ AB föreslår bör samma befogenhet införas genom en bestämmelse i covid-19- lagen. Det innebär att det inte kommer att bli nödvändigt att tillkalla polis
72
annat än om behörig järnvägspersonal av något skäl inte kan avvisa eller avlägsna en person på egen hand.
14
När beslut får verkställas
Regeringens förslag: Länsstyrelsens beslut om särskilda begränsningar i fråga om en viss verksamhet och om tillsyns- förelägganden och Polismyndighetens beslut att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning eller att förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag.
Skälen för regeringens förslag: Länsstyrelsen ska enligt regeringens förslag få rätt att i enskilda fall besluta om särskilda begränsningar enligt covid-19-lagen som avser en viss verksamhet (avsnitt 12.1). Vidare föreslås att länsstyrelsen ska få besluta om förelägganden inom ramen för sin tillsyn enligt lagen (avsnitt 13.1). Polismyndigheten föreslås få rätt att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning som hålls i strid med en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av lagen eller förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme (avsnitt 13.2). Länsstyrelsens och Polismyndighetens beslut ska få överklagas (avsnitt 16).
Enligt förvaltningslagen får ett beslut som får överklagas inom en viss tid verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats. Ett beslut får alltid verkställas omedelbart bl.a. om beslutet endast gäller tillfälligt. En myndighet får även verkställa ett beslut omedelbart om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska dock först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs eller någon annan omständighet (35 §).
Länsstyrelsens och Polismyndighetens beslut enligt den nya covid-19- lagen syftar till att förhindra spridning av en samhällsfarlig sjukdom. Regeringen anser att det står klart att verkställigheten av ett sådant beslut endast i mycket speciella fall kommer att kunna skjutas upp i avvaktan på att beslutet ska få laga kraft. Samtidigt kommer besluten i vissa fall att medföra mycket ingripande verkningar för enskilda. För att det inte ska råda någon oklarhet i denna fråga bör det finnas en presumtion för att läns- styrelsens och Polismyndighetens beslut får verkställas omedelbart. I den nya lagen bör det därför uttryckligen anges att ett beslut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.
73
15
Straff
Regeringens förslag: Till penningböter döms den som bryter mot ett förbud mot att
• samlas i ett sällskap av en viss storlek på platser dit allmänheten har tillträde
• vistas på en viss särskilt angiven plats.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Förvaltningsrätten i Stockholm ifrågasätter om det är lämpligt att använda kriminalisering som en metod i syfte att förhindra överträdelser. Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet anser att det är tveksamt om termerna sällskap och hushåll uppfyller det krav på klarhet som den straffrättsliga legalitets- principen uppställer. Sveriges advokatsamfund anser att en strängare påföljd skulle kunna övervägas, men anser sammantaget att det föreslagna straffet ligger på en rimlig nivå. Även Åklagarmyndigheten anser att det föreslagna straffet är väl avvägt. Vidare pekar myndigheten på att allvarligare fall där smitta har överförts eller hade kunnat överföras kan bestraffas med dagsböter enligt bestämmelserna om vållande till sjukdom eller framkallande av fara för annan. Polismyndigheten framhåller vikten av att polisen ges möjlighet att utfärda ordningsbot. Sveriges förenade studentkårer anser att bötesbeloppet bör bestämmas till högst 1 000 kronor. Hovrätten för Nedre Norrland anser att det är av stor vikt att regeringen och kommuner utformar förbuden så att de blir tydliga, välavgränsade och lättillgängliga för var och en som träffas av dem, för att på så sätt kunna uppfylla legalitetsprincipens krav på förutsebarhet och bestämdhet. Göteborgs tingsrätt erinrar om att straffansvar förutsätter att föreskrifter om förbud har offentliggjorts i rimlig tid innan de börjar gälla. Folkhälsomyndigheten anser att det är problematiskt att bedöma vem som är straffansvarig om ett sällskap bryter mot ett förbud mot att samlas på platser dit allmänheten har tillträde.
Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt för regeringens förslag är att överträdelser av föreskrifter om särskilda begränsningar som meddelas med stöd av den nya covid-19-lagen bör leda till någon form av konsekvens. Det gäller även i fråga om möjligheten att begränsa användningen av platser dit allmänheten har tillträde. I de fallen finns det inte någon verksamhetsutövare som kan bli föremål för tillsynsåtgärder. Den sanktion som bör införas måste därför rikta sig mot de enskilda personer som bryter mot föreskrifterna om särskilda begränsningar. Regeringen anser att det ligger närmast till hands att införa en straffrättslig påföljd.
Kriminalisering som metod i syfte att hindra överträdelser bör användas med försiktighet. När det gäller de former av förbud som kan aktualiseras enligt covid-19-lagen finns det enligt regeringens bedömning inte några alternativa sanktioner som skulle vara effektiva och ändamålsenliga. Förbuden får införas endast om de utgör en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att förhindra spridning av covid-19, som är en samhällsfarlig sjukdom. Om sådana förbud överträds i stor utsträckning, kan det i
74
förlängningen få negativa konsekvenser i form av ökad smittspridning, ökad sjuklighet och dödlighet samt ökad belastning på sjukvården. Även en enskild överträdelse får från denna synpunkt enligt regeringen betraktas som en så allvarlig handling att det krävs en straffsanktion. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, trots Förvaltningsrätten i Stockholms synpunkter, att överträdelser av de aktuella förbuden bör kriminaliseras. Med anledning av Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitets synpunkter kan det tilläggas att regeringen anser att orden sällskap och hushåll är tillräckligt tydliga för att kunna användas i en straffrättslig reglering. Som Hovrätten för Nedre Norrland framhåller bör sådana förbud som omfattas av den föreslagna straffbestämmelsen vara tydliga, välavgränsade och lättillgängliga för var och en som träffas av förbudet.
När det gäller straffvärdet är en överträdelse av ett förbud visserligen att betrakta som en klandervärd handling. Samtidigt är det svårt eller omöjligt att belägga hur stora risker för smittspridning som uppstår i ett enskilt fall. Regeringen anser i likhet med Sveriges advokatsamfund och Åklagarmyndigheten att penningböter är en väl avvägd påföljd. Förslaget innebär att ordningsbotsinstitutet kan användas om det skulle bedömas vara lämpligt. Som Åklagarmyndigheten uppmärksammar kan allvarligare fall där smitta har överförts eller hade kunnat spridas. aktualisera straffbestämmelserna om vållande till sjukdom eller framkallande av fara för annan (3 kap. 8 och 9 §§ brottsbalken).
Penningböter ska enligt brottsbalken bestämmas till lägst 200 kronor och högst 4 000 kronor. Om ett lägre högsta belopp är särskilt föreskrivet, gäller dock detta (25 kap. 3 §). Sveriges förenade studentkårer anser att bötesbeloppet bör bestämmas till högst 1 000 kronor. För att möjliggöra en nyanserad straffvärdesbedömning anser regeringen att det inte bör anges något högsta belopp i straffbestämmelsen i covid-19-lagen.
Folkhälsomyndigheten anser att det är problematiskt att bedöma vem som är straffansvarig om ett sällskap bryter mot ett förbud mot att samlas på platser dit allmänheten har tillträde. Regeringen konstaterar att straffansvaret omfattar samtliga personer över 15 år som ingår i ett sällskap som har samlats i strid med ett sådant förbud.
16
Överklagande
Regeringens förslag: Följande beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol:
• länsstyrelsens beslut om begränsning av en viss verksamhet och om tillsynsförelägganden
• Polismyndighetens beslut att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning eller att förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme.
Andra beslut enligt lagen får inte överklagas.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.
75 Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker
eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Riksdagens ombudsmän noterar att möjligheten till laglighetsprövning av kommunala föreskrifter inte berörs i promemorian. Kungsbacka kommun, Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet och Luleå kommun lämnar liknande synpunkter. Riksdagens ombudsmän påpekar att förslaget skiljer sig från den bestämmelse om överklagande som infördes i samband med de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen. Vidare anför Riksdagens ombudsmän att gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut inte alltid är självklar och att lagförslaget möjliggör för enskilda förvaltningsmyndigheter att meddela föreskrifter som gäller för kort tid och har begränsad geografisk tillämpning. Riksdagens ombudsmän anser också att det skulle vara önskvärt med en diskussion om vilka skyndsamhetskrav som bör gälla för prövningen i domstol för att den ska anses utgöra ett effektivt rättsmedel. Sveriges advokatsamfund och Civil Rights Defenders anser att rätten till överklagande bör gälla alla beslut enligt den föreslagna lagen. Flera länsstyrelser anser att bestämmelsen i promemorians lagförslag bör justeras så att det framgår att det alltid är möjligt att överklaga beslut som på ett otillåtet eller överdrivet sätt påverkar de rättigheter som skyddas av Europakonventionen. Svensk Scenkonst anser att det inte bör krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.
Skälen för regeringens förslag: De förvaltningsbeslut som meddelas enligt den nya covid-19-lagen kan ha betydande påverkan på enskilda. Det bör därför finnas en möjlighet att överklaga sådana beslut. De beslut som bör kunna överklagas är dels länsstyrelsens beslut att begränsa en viss verksamhet, dels de beslut om förbud och andra förelägganden som länsstyrelsen kan besluta om inom ramen för sin tillsyn enligt lagen. Vidare bör, i linje med regleringen i ordningslagen, Polismyndighetens beslut att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning få överklagas. Detsamma bör gälla Polismyndighetens beslut att förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme. Andra beslut enligt lagen, t.ex. ett beslut att vägra tillträde till ett färdmedel i kollektivtrafiken, bör inte få överklagas. Överklagande bör göras till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen anser, till skillnad från Svensk Scenkonst, att det inte finns anledning att göra avsteg från utgångspunkten att det bör krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.
Sveriges advokatsamfund anser att rätten till överklagande bör gälla alla beslut enligt den föreslagna covid-19-lagen och anger regeringens beslut om föreskrifter om förbud mot användning och upplåtelse av platser för privata sammankomster som ett sådant exempel. Normbeslut som riktar sig till allmänheten är enligt svensk rättstradition som huvudregel inte överklagbara. Det sammanhänger bl.a. med att sådana beslut till sin karaktär avviker från det individorienterade system som utmärker förvaltningsförfarandet (prop. 2016/17:180 s. 257). Regeringen anser att det inte finns skäl att frångå denna huvudregel när det gäller föreskrifter som regeringen och förvaltningsmyndigheter får meddela med stöd av den nya lagen.
En dom eller ett beslut varigenom någon döms till ansvar enligt förslaget som behandlas i avsnitt 15 är inte ett beslut enligt den föreslagna covid- 19-lagen. Möjligheterna att överklaga ett straffrättsligt avgörande
76
påverkas alltså inte av de föreslagna bestämmelserna. Med anledning av Riksdagens ombudsmäns, Kungsbacka kommuns, Juridiska fakultets- nämnden vid Lunds universitets och Luleå kommuns synpunkter om laglighetsprövning kan det nämnas att en kommuns beslut att meddela föreskrifter om förbud mot att vistas på en särskilt angiven plats enligt förslaget som behandlas i avsnitt 11.7 kan angripas genom laglighetsprövning enligt bestämmelserna i 13 kap. kommunallagen.
Riksdagens ombudsmän påpekar även att förslaget skiljer sig från den bestämmelse om överklagande som infördes i det tidigare lagstiftnings- ärendet om de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen. Enligt den bestämmelsen gällde att beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av det aktuella bemyndigandet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Bakgrunden var bl.a. att det inte kunde uteslutas att vissa frågor om åtgärder med stöd av föreskrifterna kunde komma att prövas av enskilda organ som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter (prop. 2019/20:155 s. 21).
Regeringens förslag innebär att det redan i covid-19-lagen regleras vilka organ som ska få pröva frågor och besluta enligt lagen. Det finns därför inte anledning att i detta fall göra avsteg från utgångspunkten att frågor om överklagande bör regleras i den författning som innehåller de materiella bestämmelser som ligger till grund för ett visst förvaltningsbeslut. Regeringen bedömer att de föreslagna överklagandebestämmelserna är utformade på ett sätt som säkerställer rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. En sådan justering i förhållande till promemorians lagtextförslag som flera länsstyrelser efterfrågar är därför obehövlig.
Med normbeslut avses vanligen beslut om föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen. Utmärkande för sådana beslut är att de har utformats på ett allmängiltigt sätt så att de formellt får verkningar för en obestämd krets av adressater. Som Riksdagens ombudsmän framhåller är gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut inte alltid självklar (jfr RÅ 1986 ref. 108 och HFD 2016 ref. 59). Regeringens lagförslag ger utrymme för