Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att den som bedriver verksamhet på en handelsplats ska vidta smittskyddsåtgärder. Sådana föreskrifter får innebära krav på
• begränsning av antalet besökare • begränsning av öppettider
• andra åtgärder för att förhindra smittspridning.
Regeringen får meddela föreskrifter om att handelsplatser ska hållas stängda.
I lagtexten anges köpcentrum, varuhus, gallerior, butiker och service- inrättningar som exempel på handelsplatser.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås en definition av handelsplatser men gallerior anges inte i lagtexten.
Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet anser att det bör övervägas om torghandel ska omfattas. Helsingborgs kommun anser att handelsplatser utomhus bör omfattas. Försvarsmakten anser att det i lagtexten bör förtydligas att det endast är platser dit allmänheten har tillträde som avses.
38
Förvaltningsrätten i Malmö anser att det är oklart om livsmedelsbutiker och apotek omfattas av bestämmelsen. Kronofogdemyndigheten anser att det bör klargöras att exekutiva auktioner och andra myndighets- förrättningar inte utgör handelsplatser. Fastighetsägarna Sverige anser att mindre ingripande smittskyddsåtgärder måste prövas i första hand.
Skälen för regeringens förslag: Det kan uppkomma stora risker för smittspridning när många människor samlas under lång tid på en begränsad yta. En typ av plats där sådana situationer kan uppstå är köpcentrum, butiker och andra handelsplatser. Visserligen uppehåller sig människor typiskt sett inte i en viss butik under särskilt lång tid. Handelsplatser får trots detta betraktas som en så pass riskfylld miljö att de bör omfattas av den nya covid-19-lagen. Regeringen anser att det mot denna bakgrund bör vara möjligt att införa särskilda begränsningar som avser handelsplatser i syfte att förhindra smittspridning.
En första fråga är vilka typer av handelsplatser som bör omfattas av regleringen. En reglering som är alltför vid riskerar å ena sidan att skapa bristande förutsebarhet. En reglering som är alltför snäv riskerar å andra sidan att utelämna vissa verksamheter som i ett senare skede visar sig medföra stora risker för smittspridning. Enligt regeringens bedömning bör vid denna avvägning smittskyddsskälen väga tyngst. Lagen bör därför inte innehålla någon uttömmande uppräkning av vilka typer av handelsplatser som ska få begränsas. För att bidra till ökad tydlighet bör köpcentrum, va- ruhus, gallerior, butiker och serviceinrättningar i lagen anges som exempel på handelsplatser. I promemorian föreslås att detta ska göras genom en definition av ordet handelsplatser. Regeringen anser att det är lämpligare att i stället ta in en exemplifierande uppräkning i lagen. Genom exemplifieringen bör det framgå att det ska vara fråga om platser som är öppna för allmänheten. Regeringen anser, till skillnad från Försvarsmakten, att detta inte behöver anges särskilt i lagtexten. De ord som används som exempel på handelsplatser bör ges samma innebörd som de har i allmänt språkbruk. Som Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet uppmärksammar bör även torghandel omfattas av regleringen. Regeringen anser att torghandel får anses utgöra en handelsplats, men att detta inte behöver komma till uttryck i lagtexten. Som Helsingborgs kommun är inne på innebär detta att handelsplatser utomhus omfattas av regleringen. Med anledning av Förvaltningsrätten i Malmös synpunkt kan det förtydligas att även livsmedelsbutiker och apotek bör omfattas. Som Kronofogdemyndigheten uppmärksammar är exekutiva auktioner och andra myndighetsförrättningar inte att anse som handelsplatser. Riskerna för smittspridning kan skilja sig åt mellan olika typer av verksamheter, men eventuella undantag bör regleras på lägre normgivningsnivå än lag.
Särskilda begränsningar som avser handelsplatser bör inte kunna införas med stöd av covid-19-lagen i större utsträckning än vad som är nödvändigt och proportionerligt. Det måste i det sammanhanget beaktas att sådana särskilda begränsningar kan påverka möjligheterna att bedriva vissa former av näringsverksamhet. Begränsningarna kan därmed innebära ett ingrepp i egendomsskyddet och näringsfriheten. Ett ingrepp i de aktuella fri- och rättigheterna får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet att förhindra spridning av covid-19. Vilka begränsningar som kan anses proportionerliga är beroende av hur omfattande smittspridningen är för närvarande eller kan förväntas bli inom en nära
39 framtid. Regeringen bedömer att det inte kan uteslutas att det
epidemiologiska läget med anledning av den pågående pandemin tidvis kan komma att vara så allvarligt att det skulle vara en proportionerlig åtgärd att för viss tid besluta om stängning av alla handelsplatser, med undantag för t.ex. livsmedelsbutiker och apotek. Covid-19-lagen bör därför ge utrymme för en sådan åtgärd. Av detta följer att även mindre långtgående särskilda begränsningar som avser handelsplatser kan vara en proportionerlig åtgärd. Lagen bör därför ge utrymme även för sådana särskilda begränsningar.
Regeringen bör mot denna bakgrund som en yttersta åtgärd få meddela föreskrifter om att handelsplatser ska hållas stängda. Sådana föreskrifter ska underställas riksdagens prövning (avsnitt 11.9). Mindre långtgående begränsningar bör dock, som Fastighetsägarna Sverige framhåller, övervägas i första hand. Som regeringen anför avseende allmänna sammankomster och offentliga tillställningar bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, lämpligtvis i första hand Folkhälsomyndigheten, få meddela föreskrifter om att den som bedriver verksamhet på en handelsplats ska vidta smittskyddsåtgärder. Regeringen anser att sådana föreskrifter bör få innebära krav på begränsning av antalet besökare, begränsning av öppettider eller andra åtgärder för att förhindra smittspridning.
Enligt Stockholms universitet skulle detta och övriga bemyndiganden, om de används på samma gång, kunna komma påverka enskildas rörelsefrihet i sådan omfattning att rättighetsskyddet i regeringsformen aktualiseras utan att det rör sig om ett utegångsförbud. Regeringen instämmer i att detta är något som behöver beaktas när eventuella föreskrifter tas fram.
Förslaget ger även utrymme för att bemyndiga t.ex. länsstyrelserna att meddela föreskrifter om särskilda begränsningar på regional nivå.