Behovet av och nyttan med en förtydligad och

Bedömning: En förtydligad och utvecklad medverkan från plan-intressentens sida i detaljplaneläggningen bör i viss utsträckning kunna stärka samhällets kapacitet att ta fram detaljplaner. Det finns ett visst behov av, eller i vart fall en efterfrågan på, att en planintressent ska ges ökade möjligheter att vidta berednings-åtgärder som inte innebär myndighetsutövning. Det finns där-med tillräckliga skäl att överväga hur en reform som innebär en förtydligad och utvecklad medverkan från planintressentens sida i detaljplaneläggningen kan utformas.

Finns det någon nytta med ökade inslag av medverkan från planintressentens sida?

Enligt våra direktiv ska såväl behovet av och nyttan med som för-utsättningarna för en privat initiativrätt utredas. Frågorna om behov och nytta har ett nära samband och handlar närmast om de poten-tiella risker som det innebär att låta en enskild intressent medverka till att ta fram det underlag som behövs för kommunens beslut att anta en detaljplan. Vi tänker då bl.a. på risken för att den enskilde intressenten kan ha svårt att ta fram ett så allsidigt och tillförlitligt underlag som behövs för en korrekt avvägning mellan dels allmänna och enskilda intressen, dels olika enskilda intressen.

Det framgår inte av utredningens direktiv vilken den förväntade nyttan är av en privat initiativrätt. Däremot får det utskottsbetänkande som låg till grund för riksdagens tillkännagivande (bet. 2014/15:CU10 s. 22 f.) förstås som att nyttan med en sådan rätt bygger på förvänt-ningar om ökad effektivitet i plansystemet. Som skäl för tillkänna-givandet anförde civilutskottet bl.a. följande.

Under de senaste åren har problemen med att tillräckligt snabbt genom-föra planläggningen av mark som ansetts vara lämplig för exploatering ofta pekats ut som en av huvudorsakerna till ett otillräckligt bostads-byggande. Det handlar då både om att det anses ta för lång tid innan arbetet med en planläggning kan påbörjas och att själva planprocessen sedan drar ut på tiden. I båda fallen kan det finnas ett flertal samver-kande orsaker till tidsåtgången. De krav som finns uppställda i plan- och bygglagstiftningen för att garantera en demokratisk process och att ett flertal allmänna och enskilda intressen ska beaktas i planläggningen sätter givetvis upp vissa ramar för hur detaljplanearbetet kan bedrivas.

Inte sällan har emellertid orsaken till att detaljplaneläggningen fördröjs ansetts vara att många kommuner har otillräckliga resurser för plan-arbetet. Det kan medföra att önskvärda exploateringar inte kommer till stånd trots att det finns byggherrar som har kapacitet och vilja att på-börja byggprojekten. Det svenska kommunala planmonopolet innebär att berörda fastighetsägare och byggare i dag har mycket begränsade möjligheter att initiera och på olika sätt bidra till arbetet med att ta fram en nödvändig detaljplan.

Tillkännagivandet kan sägas bygga på uppfattningen att kommun-erna har svårt att snabbt få fram detaljplaner i tillräcklig omfattning på grund av brist på resurser. Betänkandet får förstås som att sam-hällets förmåga att ta fram nya detaljplaner bör kunna öka om en planintressent, t.ex. en enskild byggherre, ges möjligheter att initiera

och på olika sätt bidra till arbetet med att ta fram den detaljplan som behövs för att byggandet ska kunna komma till stånd. Nyttan med ökade inslag av medverkan från planintressentens sida skulle därmed ligga i att privata resurser i högre grad kan användas för att bidra till och underlätta den kommunala detaljplaneläggningen, och därmed öka samhällets förmåga att ta fram de detaljplaner som behövs.

Samtidigt kan det konstateras att t.ex. SKL framhåller att kommu-nerna faktiskt har en god planberedskap och att det finns många outnyttjade byggrätter för bostäder i landet. SKL menar också att även om tidsåtgången för planläggning ökat något på senare tid, är median-tiderna i de allra flesta kommuner fortfarande under två år.¹

För egen del konstaterar vi att en planintressent kan bistå kom-munen i arbetet med att ta fram en detaljplan, exempelvis genom att tillhandahålla underlag om olika tekniska förutsättningar. Sådana insat-ser sker också redan i dag på många håll i landet. Förtydligade och ökade möjligheter för enskilda att bistå kommunerna i detta arbete bör även kunna leda till att samhällets planläggningskapacitet ökar, i vart fall om den enskildes insatser uppfyller de krav som kommunen ställer.

Sammanfattningsvis ligger enligt vår mening nyttan av ökade inslag av medverkan från planintressentens sida i att det kan gå snabbare att ta fram den detaljplan som behövs för att byggandet ska kunna påbörjas. Därmed kan ledtiden från projektidé till att den färdiga byggnaden kan tas i anspråk förkortas.

Finns det behov av – eller snarare efterfrågan på – privat planering?

Nyttan med privat planering behöver naturligtvis även vägas mot de nackdelar som en reform kan medföra. Ska en reform få genomslag bör det lämpligen även finnas en reell efterfrågan på nya arbetssätt, i vart fall om reformen är frivillig för berörda aktörer att tillämpa.

Annars finns risk för att reformen får litet praktiskt genomslag.

Genom vårt utredningsarbete har vi fått bilden av att den efter-frågan som finns från byggherrarnas sida när det gäller att kunna initiera och ansvara för planprocessen, är förhållandevis begränsad (jfr avsnitt 3.5.2). Det som framför allt efterfrågas är regler som ger

1 Se Öppna jämförelser, Planläggning och tidsåtgång 2018 – jämförelser inom detaljplaneområdet,

planintressenten möjlighet att ”driva” planärendet framåt eller i vart fall att i större utsträckning underlätta kommunens inledande respektive handläggning och beredning av planärendet. Dessutom efterfrågas ökad förutsebarhet, tydlighet och transparens vad gäller både tidsaspekten och vilket beslutsunderlag som kan komma att behövas i planärendet. Däremot har vi inte kunnat påvisa något intresse hos byggherrarna av att få ta över uppgifter som innebär myn-dighetsutövning eller som innebär ett ökat ekonomiskt risktagande för dem.

Företrädarna för de kommuner som vi har samrått med har när-mast ställt sig negativa till tanken på att öka inslagen av privat planer-ing i PBL-systemet, undantaget Göteborgs kommun som åtminstone på en principiell nivå har ställt sig positiv (jfr avsnitt 2.3 samt bilaga 4).

Kommunerna har däremot uttryckt önskemål om att de rättsliga för-utsättningarna bör klargöras när det gäller utrymmet för planintres-sentens medverkan i detaljplaneläggningen.

Sammanfattningsvis har vi inte kunnat påvisa någon efterfrågan på reformer som möjliggör ökade inslag av privat planering i PBL-systemet, i bemärkelsen att enskilda planintressenter skulle kunna utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning och som i dag ankommer på kommunen att utföra. Däremot anser vi oss ha fått uppfattningen att det åtminstone från byggherresidan finns ett önske-mål om att enskilda planintressenter ska kunna genomföra vissa beredningsåtgärder som inte innebär myndighetsutövning. Det leder oss till slutsatsen att det åtminstone på ett övergripande plan finns ett behov av åtgärder som kan sägas innebära ökade inslag av privat planering i PBL-systemet.

Nyttan och behovet beror på hur en reform utformas

Även om det åtminstone på ett övergripande plan finns såväl nytta som behov av ökade inslag av privat planering, ligger det i sakens natur att såväl behovet som nyttan av en eventuell reform hör sam-man med hur reformen utformas. Det finns därmed anledning att överväga hur en reform skulle kunna utformas.

I sammanhanget bör noteras att även om reformen syftar till att stärka samhällets kapacitet att ta fram nya detaljplaner, kan det naturligtvis även finnas andra sätt som kan att öka denna kapacitet,

t.ex. genom en reform som i stället tar sikte på kommunal resurs-fördelning och kompetensförsörjning. Detta har också framhållits under utredningsarbetet av såväl byggherrar som kommuner. Vårt uppdrag är emellertid begränsat till att bedöma behovet av och för-utsättningarna för en privat initiativrätt. Det ingår således inte i vårt uppdrag att lämna förslag på andra sätt för att uppnå det som kan antas vara det övergripande syftet med ökade inslag av privat planer-ing, nämligen att öka effektiviteten i detaljplaneläggningen.²

6.3 Utgångspunkter för planintressentens