Kommunens inflytande över och ansvar

Avsikten med detta avsnitt är att ge en övergripande bild av de frågor som behandlas i betänkandet. En grundligare genomgång av de rätts-liga förutsättningarna presenteras i avsnitt 3.3.

Detaljplanekravet och det kommunala planmonopolet

Av PBL följer att kommunen har en stark ställning när det gäller att bestämma vilka byggprojekt som ska tillåtas. Enligt det s.k. detalj-planekravet ska vissa åtgärder alltid prövas genom en detaljplan, var-igenom kommunen bl.a. ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk (4 kap. 2 § PBL). Detalj-planekravet och det s.k. kommunala planmonopolet (jfr 1 kap. 2 § PBL) medför att kommunens ställning är stark i två avseenden. Dels är det som huvudregel endast kommunen som avgör om och när en detaljplan

ska upprättas.¹ Dels är det i princip kommunen som avgör hur planen ska utformas, i enlighet med bestämmelserna i 2, 4 och 5 kap. PBL. Bestämmelserna i dessa kapitel innehåller vissa ramar som kommunen ska beakta när detaljplanen utformas, vad kommunen får reglera i detaljplanen respektive vissa formella krav på det förfarande som ska tillämpas för att detaljplanen ska kunna antas.

Genom kommunens möjlighet att bestämma vilka detaljplaner som ska upprättas och hur dessa ska utformas har kommunen således ett långtgående inflytande över bebyggelseutvecklingen. I praktiken kan kommunen exempelvis reglera att en viss fastighet får bebyggas, medan en angränsande fastighet ska vara obebyggd.

En antagen detaljplan är bindande på så sätt att bygglov inte får ges för åtgärder som strider mot det som har bestämts i planen, även om vissa avvikelser kan tillåtas under vissa förutsättningar. Planen är även bindande vid prövning enligt flera andra lagar.

Initiativ till en ny eller ändrad detaljplan

Den som vill genomföra ett byggprojekt som förutsätter att en detaljplan antas eller ändras är beroende av att kommunen påbörjar ett sådant arbete. För en enskild finns det alltså ingen möjlighet att tvinga fram ett planarbete från kommunens sida. Kommunen kan i princip fritt bestämma tidpunkt för när planarbetet ska påbörjas.

Kommunen kan även när som helst avbryta ett sådant arbete.

PBL bygger på tanken att det är kommunen som avgör när detalj-planen behövs, även om fastighetsägare, byggherrar och andra intres-senter, som anser att en detaljplan behövs inom ett visst område, givetvis är oförhindrade att begära att kommunen upprättar en sådan plan (prop. 1985/86:1 s. 152 f.).

Förr var det normalt kommunen som tog initiativ till planlägg-ning, och planen omfattade då ofta flera kvarter.² Utvecklingen har

1 Undantaget regleras i 11 kap. 15–16 §§ PBL, av vilka framgår att regeringen får förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmel-ser (s.k. planföreläggande), om det behövs för att tillgodose vissa angelägna statliga intressen.

2 Med uttrycket ”förr” avser vi här i stora drag perioden mellan 1940–1980. Det rör sig emeller-tid om en gradvis förändring över lång emeller-tid och det är således inte möjligt eller önskvärt att exakt avgränsa perioden i tiden.

dock gått mot allt mer projektanpassade och detaljstyrande detalj-planer (SOU 2013:34 s. 103 f.). Detta kan tänkas vara en konsekvens av att alltfler detaljplaner numera initieras av enskilda intressenter.

Tillförlitlig och aktuell statistik om hur många detaljplaner som initieras av en kommun respektive en enskild aktör saknas. Den statistik som Boverket årligen sammanställer och redovisar till reger-ingen³ avser bl.a. hur många detaljplaner som antas, hur planerna hanteras under planprocessen och hur många planer som länsstyrel-serna överprövar och upphäver inom ramen för sin tillsyn över att kommunernas planer inte strider mot vissa statliga intressen (jfr 11 kap. 10 och 11 §§ PBL).

Enligt en enkät som dåvarande Svenska Kommunförbundet genom-förde 2004 uppgav 30 procent av kommunerna att mer än hälften av planerna startades genom initiativ från enskilda.⁴ Enkätresultatet har kritiserats för att inte vara en korrekt beskrivning av verkligheten.

Branschorganisationen Sveriges Byggindustrier, BI, menade i sitt remissvar över PBL-kommitténs slutbetänkande (SOU 2005:77) att redovisningen gav en missvisande bild av situationen. Enligt BI är sanningen bakom siffrorna nog att det mesta byggandet sker i enlig-het med planer som initierats av enskilda exploatörer.⁵ Upplysningsvis uppgick andelen privat initierade detaljplaner i Norge (detaljregulering) under perioden 2013–2016 till mellan 70 och 73 procent.⁶

Det kan konstateras att initialskedet i en detaljplaneprocess inte är lagreglerat.⁷ Däremot förutsätts det i PBL att kommunfullmäktige och byggnadsnämnden kan meddela ett formaliserat beslut om att inte anta, ändra eller upphäva bl.a. en detaljplan. Detta framgår av 13 kap. 1 § första stycket punkt 4 där det sägs att sådana beslut får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725), KL (jfr SOU 2008:68 s. 119 f.).

3 Se vidare www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/uppfoljning/

4 Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Svenska Kom-munförbundet, 2004. Enkäten refereras i SOU 2005:77 s. 473 f.

5 Se SOU 2008:68 s. 120 f.

6 Från Statistisk Sentralbyrås webbplats www.ssb.no, Areal- og samfunnsplanlegging, tabell J.04, plansaksbehandling – nøkkeltall.

7 Här bortses från sådana beslut där byggnadsnämnden skjuter upp avgörandet av en ansök-ning om lov eller förhandsbesked i upp till två år (9 kap. 28 § PBL). Bestämmelsen ger

bygg-Större möjligheter för enskilda att kunna ta initiativ till planläggning Arbetet med att ta fram eller ändra en detaljplan kan vara mycket arbetskrävande. Arbetet förutsätter dessutom särskild kompetens, som det i många kommuner råder brist på. Kommunens resurser för detaljplaneläggning kan vara begränsade. Även i de fall där kommu-nen är positivt inställd till att ta fram en ny eller ändrad detaljplan kan det således ta lång tid innan arbetet påbörjas i praktiken.

I debatten under senare år har det kommunala planmonopolet kritiserats. Bakgrunden till denna kritik kan sammanfattas med for-muleringar som ”kommunerna bygger för lite” eller ”kommunerna detaljreglerar för mycket”. Förslag till modifieringar av planmono-polet har då riktat in sig på dels en överflyttning av ansvar till andra offentliga organ, dels att byggherrarna skulle kunna få ett utvidgat ansvarsområde.⁸ Vi uppfattar att uppdraget om att utreda förutsätt-ningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning hör samman med den kritik som framförts i debatten mot kommu-nernas förmåga att ta fram detaljplaner i önskad omfattning och inom önskad tid. Vi utvecklar vad denna kritik innehåller i avsnitt 3.5.

Förslagen om att införa en privat initiativrätt kan sägas handla om att enskilda ska ha rätt att initiera planärenden eller att få ”privata planförslag” prövade av kommunen. Det kan även handla om att ge någon annan än kommunen möjlighet att upprätta planeringslag eller att vidta beredningsåtgärder under planprocessen. Ett under-förstått syfte med att införa en privat initiativrätt får anses vara att möjliggöra snabbare processer, genom att byggherren kan anlita konsulter som kan avlasta eller bistå den kommunala organisationen med att ta fram planeringsunderlag. Det finns emellertid inte någon vedertagen definition av vad som avses med ”privat initiativrätt”, vilket vi återkommer till i kapitel 4.

8 Bostadsbyggande och planprocessen s. 6, Kalbro och Lindgren, Kungl. Tekniska högskolan, TRITA-FOB-Rapport 2017:1. Exempel på att ge andra offentliga organ möjlighet att planera för bostadsbyggande finns exempelvis i Bostadsplaneringskommitténs (SOU 2015:59) och Ut-redningen om kommunal planering av bostäders (SOU 2017:73 respektive 2018:35) betänkanden.

3.3 Rättslig reglering av detaljplaneläggning