Beslut som kan rättsprövas på begäran av miljöorganisationer 32

Enskildas klagorätt grundar sig på de beslut som innebär en prövning av civila rättigheter och skyldigheter, såsom de definieras i artikel 6.1 EKMR.

Miljöorganisationers särskilda talerätt i rättsprövningsmål är en produkt av Århuskonventionen och har således en annat rättslig grund, vilket leder till att de beslut som kan prövas definieras annorlunda. 2 § RPL anger att det måste gälla

60 Prop. 2009/10:184 s. 67.

61 Prop. 2009/10:184 s. 66.

33

ett tillståndsbeslut av regeringen, och närmare bestämt ett sådant som omfattas av art. 9.2 Århuskonventionen.⁶² Att det måste röra sig om ett regeringsbeslut talar för sig självt, men vad har lagstiftaren avsett med att begränsa paragrafens tillämplighetsområde till tillståndsbeslut enligt artikel 9.2 Århuskonventionen?

Enligt förarbetena är det de ärenden där regeringen fattar tillståndsbeslut i första instans enligt andra lagar än MB och där regeringen är överprövningsinstans enligt 18 kap. MB. Regeringen uttalade i anslutning till detta att tillåtlighetsprövningar enligt 17 kap. MB inte omfattas av Århuskonventionens krav på att beslut ska kunna överprövas. I sammanhanget ansågs det vara tillräckligt att det efterföljande tillståndsbeslutet hos tillståndsmyndigheterna kunde överprövas i normal ordning.⁶³ Regeringens slutsats grundar sig med andra ord på att tillåtlighetsprövningen endast är en delprövning och inte det slutliga tillståndsbeslutet. Eftersom tillåtlighetsbeslut har bindande verkan för den efterföljande prövningen, innebär regeringens ställningstagande en avsevärd inskränkning av miljöorganisationers rätt till rättsprövning. Alla de aspekter som avhandlats i regeringens handläggning av tillåtlighetsärendet skulle vara omöjliga att pröva. Situationen är lik den som uppstod för sakägarna vid rättsprövningarna av Botniabanan på så sätt att när beslutens bundenheten beaktas så försvinner de reella prövningsmöjligheterna. Tanken att tillåtlighetsprövningen är en integrerad del i tillståndsärendet och inte behöver ses som en skiljd process med hänsyn till överprövningsmöjligheten, stöter även i denna situation på problem. Det är uppenbart att den absoluta bundenhet som beslutet har leder till att prövningarna i viss mån måste betraktas som skiljda från varandra.

Regeringsrätten, och senare HFD, har kommit att sätta regeringens uppfattning på ända med början i ett uttalande i RÅ 2008 ref. 89, rättsprövningen av järnvägsplanen för Botniabanan. En av sökandena var Sveriges ornitologiska

62 17 kap. 2 § MB.

63 Prop. 2004/05:65 s. 17, 81, 83 och 92.

34

förening, som också var sökande i den tidigare rättsprövningen av tillåtlighetsbeslutet men där blev avvisade.⁶⁴ Med stöd i nya RPL ansågs organisationen taleberättigad och yrkade på att lokaliseringsfrågan från tillåtlighetsprövningen skulle prövas på nytt.⁶⁵ Rätten avslog yrkandet och uttalade att ”[i]nte heller kan den talerätt i fråga om bl.a. regeringens tillåtlighetsbeslut enligt MB som tillkommer vissa miljöorganisationer sedan den nya RPL trädde i kraft den 1 juli 2006 medföra någon rätt till omprövning av tillåtlighetsbeslutet den 12 juni 2003”. Domstolen går här tvärtemot vad regeringen uttalat i frågan om miljöorganisationers rätt till rättsprövning av tillståndsbeslut. Lagrummets konstruktion med en direkt hänvisning till Århuskonventionen medger dock en möjlighet för Regeringsrätten att själva dra gränserna för tillämpligheten, vilket också påpekas i förarbetena.⁶⁶ I en artikel där Darpö kommenterar domen påpekar han att domstolen vilar sin argumentation på förarbetena när 2 § RPL behandlas på andra ställen i avgörandet och att det därför är oklart vilken tyngd uttalandet har i ett framtida avgörande.⁶⁷ Jag instämmer i kritiken på den punkten och det är underligt att domstolen inte redovisade någon grund till det nya ställningstagandet.

Frågan om övervägandena bakom varför Regeringsrätten i detta fall kom att öppna för möjligheten till rättsprövning av tillåtlighetsbeslut för miljöorganisationer kvarstår som något otydlig än idag. Senare praxis visar dock att möjligheten nu blivit en realitet, eftersom Regeringsrätten och HFD fortsätter att hävda sin uppfattning. I fallet RÅ 2010 not. 52 prövade Regeringsrätten ett tillåtlighetsbeslut för en vindkraftsgruppstation enligt 17 kap. 3 § MB, där

64 Se 3.2.1.

65 Notera att det här gällde rättsprövning av beslut om antagande av järnvägsplan enligt lag (1995:1649) om byggande av järnväg och inte en tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. MB. Dessa regeringsbeslut omfattas definitivt av RPL, se prop. 2005/06:56 s. 16; jfr Århuskonventionens artikel 9.2 jfr. art. 6, samt konventionens bilaga 1, punkt 8a.

66 Prop. 2005/06:56 s 17.

67 Se Darpö, Botniabanan; Slutpunkten som blev ett frågetecken, s. 6.

35

Svenska naturskyddsföreningen var enda sökande. Ifråga om talerätten sägs endast att den framgår av 2 § RPL och att beslut som omfattas av krav på en miljökonsekvensbeskrivning eller kan innebära en betydande miljöpåverkan omfattas av artikel 9.2 Århuskonventionen. Högsta förvaltningsdomstolen har sedan fortsatt att erkänna miljöorganisationers talerätt i rättsprövningar av tillåtlighetsbeslut. I det något nyare fallet HFD 2011 not. 26 har ett flertal miljöorganisationer givits talerätt med motiveringen ”att det klandrade avgörandet är ett sådant tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av art. 9.2 Århuskonventionen”. Regeringens inledande inställning i frågan grundade sig, som visats, på en uppfattning att det efterföljande tillståndsbeslutet i ett senare skede skulle kunna överklagas och saken tas upp till prövning vid detta tillfälle.

Att Regeringsrätten och numera HFD har frångått denna tolkning faller sig naturligt mot bakgrund av att någon sådan möjlighet i realiteten inte finns. Det är dock ingenting som de lagt till grund för sin uppfattning, utan enligt dem är tillåtlighetsbeslut helt enkelt att se som ett tillståndsbeslut som omfattas av art.

9.2.⁶⁸

5 Århuskonventionen och EU-rätten angående rätt till prövning i miljöärenden

5.1 Århuskonventionens två olika sidor

Århuskonventionen är en nydanande internationell konvention avsedd att öka allmänhetens inflytande i miljöfrågor. Det övergripande syftet är försäkra en hållbar utveckling genom att garantera allmänheten de rättigheter som ställs upp i konventionens tre pelare.⁶⁹ Första pelaren ska säkerställa att informationen i miljöfrågor ska hållas offentlig och tillgänglig för de som efterfrågar den, andra

68 Århuskonventionen och dess betydelse för rättsprövning av tillåtlighetsbeslut utvecklas nedan under 4.4.

69 Art. 1 Århuskonventionen.

36

pelaren gäller allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tredje pelaren ger allmänheten en rätt att kunna få beslut och andra typer av åtgärder och underlåtenheter prövade i domstol eller på annat adekvat sätt. Tredje pelaren agerar dels självständigt genom att möjliggöra för en bred allmän tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, men ger även stöd till efterlevnaden av de två andra pelarna. Genom rätten till prövning kan allmänheten bestrida beslut om att miljöinformation inte lämnas ut, klaga över brister i deltagandeprocessen, så väl som att få andra handlingar, beslut eller underlåtelser rättsligt prövade.⁷⁰

Rätten till prövning som sådan är en självklar del av de mänskliga rättigheterna, men det har varit svårt att förena en hård hållning av definitionen civila rättigheter med en rätt att påverka och delta i prövningar rörande miljöfrågor, som berör mer allmänna intressen. I detta syfte utformades Århuskonventionen och den har i dagsläget tillträtts av EU och dess samtliga medlemsstater, med undantag av Irland.⁷¹ Ebbesson är av åsikten att konventionen, genom att EU också ratificerat den, har ett direkt så väl som ett indirekt påverkansförhållande till EU:s medlemsstater. Den direkta påverkan följer av konventionstexten och tolkningen som den institutionella organisationen bakom konventionen förordar. För detta arbete står främst efterlevnadskommittén (ACCC). Indirekt påverkan kommer av EU:s implementering av konventionen i sekundärlagstiftningen och EU-domstolens slutgiltiga tolkning av denna.

Konventionstexten och de EU-direktiven är utformade så att de ger ett visst fritt skön för medlemsstaterna när det gäller att anpassa sig efter bestämmelserna.

Artiklarna är löst formulerade för att täcka in den stora variation av begrepp och processordningar som parterna till konventionen har och reglerna har en karaktär av minimikrav. Särskilt artiklarna om tillgång till rättslig prövning ger parterna stort utrymme att ställa upp sina egna nationella krav.⁷²

70 Se Ebbesson, Impact of the Aarhus Convention and European Union Law s 247.

71 Ebbesson, Impact of the Aarhus Convention and European Union Law s 247f.

72 Ebbesson, Impact of the Aarhus Convention and European Union Law s. 248.

37

För att ge en konsekvent tolkning av bestämmelserna kommer jag att granska praxis från institutioner på både europeisk samt internationell nivå och det är på denna väg som den avsedda innebörden av konventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning ska utrönas. Jag avser därför att följa Ebbessons modell om direkt och indirekt påverkan i den följande framställningen för att reda ut hur konventionen ska tolkas i de frågor som framkommit i uppsatsens tidigare diskussion.

Bestämmelsen om allmänhetens tillgång till rättslig prövning återfinns i artikel 9 och denna rätt regleras utifrån tre olika situationer. Punkt 1 reglerar avslag och otillfredsställande handläggning på begäran att få ut miljöinformation från myndigheter. Punkt 2 reglerar beslut, handlingar och underlåtelser av myndigheter i frågor om tillstånd, tillståndsprocesser och avgöranden angående vissa typer av verksamheter. Verksamheterna som omfattas finns angivna i bilaga I till konventionen. Även verksamheter med betydande miljöpåverkan som inte angivits i bilagan, men enligt nationell rätt ska genomgå en prövning där allmänhetens deltagande är påkallat, omfattas.⁷³ I punkt 3 ges allmänheten möjlighet att begära överprövning av alla handlingar och underlåtenheter av både myndigheter och privata subjekt, förutsatt de utgör brott mot nationell miljölagstiftning. Punkt 4 ställer slutligen upp krav på processen som är gemensamma för de tre tidigare punkterna. Det gäller till exempel krav på förfarandenas kvalité, att de ska vara snabba, erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel och vara objektiva. Artikel 9.2 är den som är av direkt betydelse för tillgången till rättsprövning och övriga punkter lämnas åt sidan i fortsättningen.

EU har utfärdat direktiv (2003/35/EG) om allmänhetens deltagande med syfte att infoga artikel 9.2 och 9.4 Århuskonventionen i direktiv (96/61/EG) om samordnande av åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) och direktiv (85/337/EEG) om bedömning av inverkan på miljö av

73 Art 6.1b Århuskonventionen.

38

vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet). Detta har lösts genom att artiklarna i princip lyfts över till nämnda direktiv utan några större ändringar.⁷⁴

5.2 Efterlevnadskontrollen under Århuskonventionen och EU

Århuskonventionens efterlevnadskontroll sköts av efterlevnadskommittén (ACCC), som agerar utifrån inkomna klagomål om konventionsbrott. När ett ärende når ACCC har de som uppgift att komma med ett avgörande som säger i fall parten i fråga uppfyller konventionens krav eller inte. Där konventionsbrott konstateras ger kommittén sedan sin uppfattning om hur parternas lagstiftning inte får se ut.⁷⁵ Avgörandet innebär endast ett förtydligande av minimikravens innebörd, i syfte att undvika framtida fria tolkningar i fel riktning. På detta sätt fylls bestämmelsernas innebörd gradvis ut och blir mer precisa. Kommittén har dock inte att tolka konventionens mening med bindande och auktoritär verkan.

Avgörandena har, som sagts, endast karaktären av att belysa hur bestämmelserna bör tolkas. Däremot blir avgörandena en del av konventionen om de godkänns på något av partsmötena som regelbundet hålls. Till dagens datum har samtliga fall där det konstaterats att en part inte har följt konventionen godkänts av partsmötet.⁷⁶ En granskning av kommittén bör därför inte tillmätas alltför stor betydelse innan den antagits av partsmötet. Av denna anledning kommer jag endast att använda mig av de granskningar som godkänts fram till och med det senaste partsmötet som hölls mellan 29 juni och 1 juli 2011. För efterlevnaden av EU-rätten erbjuds liknande kontrollmekanismer som de som finns genom

74 Se art. 10a direktiv 85/337/EEG (MKB-direktivet) och art 16 direktiv 96/61/EG (IPPC-direktivet).

Numera har MKB-direktivet med ändringar överförts till direktiv 2011/92/EU och IPPC-direktivet håller på att fasas ut till förmån för direktiv 2010/334/EU (IED-direktivet). Bestämmelser med exakt samma innebörd finns i båda de nyare direktiven under de respektive artiklarna 25 och 11.

75 Ebbesson, Impact of the Aarhus Convention and European Union Law s. 251.

76 Se Ebbesson, Impact of the Aarhus Convention and European Union Law s. 251. Godkännande av det nämnda slaget har betydelse för tolkningen av konventionens innebörd enligt 1969 års wienkonvention om traktaträtten art. 31.3.

39

institutionerna under konventionen. Den absoluta innebörden av EU-rätten uttolkas av EU-domstolen.⁷⁷

När det finns två uttolkare av samma rättsliga områdes standard i EU:s medlemsländer är det en självklar risk att deras slutsatser i specifika frågor kan skilja sig något åt och i värsta fall komma i konflikt med varandra. Det är därför en god idé att klargöra Århuskonventionens och EU-rättens inbördes förhållande med fokus på efterlevnadskontrollen och hur medlemsstaterna i EU påverkas av detta. EU är som part bunden av konventionen men utvärderar själva medlemsstaternas implementeringsåtgärder som följer av de utfärdade direktiven.

Så länge som kraven enligt EU-rätten ställs högre än vad konventionen avsett föreligger ingen konflikt för medlemsländerna, eftersom konventionen ställer upp minimikrav för parterna. Naturligtvis kan den motsatta situationen också uppstå, att EU-domstolen i en tolkningsfråga kommer till en slutsats som av ACCC skulle anses vara i strid med konventionen. Detta är dock en situation som ännu inte uppkommit. Istället kan det observeras en tendens att inte riskera motstridiga beslut och det finns exempel på att ACCC har inväntat EU-domstolens dom i fall där samma tolkningsfråga anhängiggjorts hos båda instanserna.⁷⁸ Genom att inte parallellt pröva ärendena går det att undvika situationer där domarna helt skiljer sig åt eftersom ACCC beaktar utfallet i EU-domstolen. Det hindrar dock inte att ACCC anser utfallet vara otillfredsställande. EU är också en part under konventionen och därför bunden av den på samma sätt som sina egna medlemsstater är direkt bundna, så alltför långtgående egna tolkningar borde inte bli konsekvensen då tidigare granskningar från kommittén har relevans för EU-domstolens domar. Ebbesson anser att den dubbla kontrollen av medlemsstaternas efterlevnad tvärtom kan få en positiv effekt som förstärker

77 Se Ebbesson, Impact of the Aarhus Convention and European Union Law s. 251, samt art 258, 259, 263, 267 TFEU.

78 Se exempelvis ACCC/C/2008/31 (Germany) eller ACCC/C/2008/32 (European Union). I båda fallen avhöll sig ACCC från att gå vidare i ärendena för att invänta EU-domstolens domar.

40

konventionens genomslag, just genom kontrollorganens nära samband och hänsynsfulla hållning till varandra.⁷⁹ Om en medlemsstat inte implementerat ett direktiv som har sin grund i konventionen är möjligheterna från EU:s sida större att framtvinga en förändring genom de unionsrättsliga sanktioner som står till buds. På så sätt är en ordning där EU-domstolen tar hänsyn till kommitténs avgöranden i sina egna tolkningar, en förstärkning av konventionens efterlevnadsmekanism gentemot EU:s medlemsstater. Då risken för en konflikt mellan avgörandena är liten kan de läsas samman och jämföras i fortsättningen när konventionens innebörd för tillgången till rättsprövning ska klargöras.

5.3 Svenska domstolar och Århuskonventionen

Sverige har ett dualistiskt synsätt och upprätthåller en distinktion mellan svensk rätt och internationell rätt. För att en konvention ska få betydelse för svensk rätt så krävs det att den införlivas på något sätt. Detta kan ske genom exempelvis inkorporering som för EKMR, där rättsreglerna kopieras över och blir gällande som svensk lag, eller genom implementering då svensk rätt anpassas till konventionens innehåll. Århuskonventionen är ett exempel på det senare.⁸⁰ Ur ett strikt dualistiskt perspektiv är det endast så ett folkrättsligt instrument kan påverka nationell rätt, men i svensk rätt finns det ett visst utrymme för att beakta konventionstexten under rättstillämpningen i syfte att fylla ut oklarheter eller tomrum.⁸¹ Enligt Michanek och Zetterberg som gjort en undersökning angående

79 Ebbesson, Impact of the Aarhus Convention and European Union Law s. 252.

80 Se Prop. 2004/05:65, Propositionen hade till syfte att lägga fram de lagändringar som krävdes på grund av ett framtida ratificerande av Århuskonventionen och EU-direktiv utfärdade med grund i konventionen.

81 I Alambra-fallet, NJA 2004 s. 255, formulerade Högsta domstolen en slags princip för när folkrättsliga instrument kan påverka rättstillämpningen genom att fylla ut nationell rätt. Kraven som ställs är att konventionen måste vara införlivad i svensk lagstiftning, att konventionen endast beaktas där det finns utrymme för skönsmässig bedömning av de svenska reglerna och att åtagandet inte strider mot svensk rätt.

41

domstolars och myndigheters benägenhet att använda sig av konventionstexten i sådana fall, visade det sig att den är mycket låg.⁸²

Denna inställning känns igen hos domstolarna under prövningen av Botniabanan. I prövningen hos miljödomstolen sällade sig domstolen till den uppfattning som regeringsrätten hade i sakägarfrågan under rättsprövningen av tillåtlighetsbeslutet. De ansåg att rätten till domstolsprövning täcktes av att beslutet om järnvägsplan kunde rättsprövas av RegR vid ett senare tillfälle.⁸³ Att påverkan av den då nyligen ratificerade Århuskonventionen inte utretts av domstolen på det konkreta fallet är märkligt, är en uppfattning som Darpö uttrycker i en rättsfallsanalys av domen. Inte heller i rättsprövningen av järnvägsplanen fick Århuskonventionen något större utrymme. I frågan om bundenheten av det tillåtlighetsbeslutet konstaterade domstolen att varken omständigheten att sakägarna inte kunde fastställas eller att den nya RPL gav miljöorganisationer talerätt, gjorde att lokaliseringsfrågan kunde prövas.⁸⁴ I det sammanhanget hade en diskussion kring Århuskonventionens påverkan varit på sin plats, men domstolen tog inte upp detta. Som Michanek och Zetterberg påpekar innebär domstolens slutsats att rätten till prövning enligt art. 9.2 blir verkningslös i fallet som låg för handen.⁸⁵ Med hänsyn till domstolarnas tradition att endast mycket sällan ta hänsyn till icke-inkorporerade konventionstexter, är det i mitt tycke inte så märkligt att Århuskonventionens påverkan inte diskuterats ingående. Oavsett hur domstolarna har för vana att agera, så skulle det ha gynnat rättsutvecklingen om de från början hade tagit ledning i Århuskonventionen. I dagsläget verkar tillgången till rättsprövning dock ha blivit större, men vägen dit har inte varit spikrak och utvecklingen går inte heller att sätta i relation till

82 Michanek m.fl., Den internationella miljörättens genomslag i svensk rättstillämpning s. 143, Författarna reserverar sig för att undersökningen inte var heltäckande, men den ger en indikation om åt vilket håll rättstillämparna lutar i frågan.

83 MÖD M 5040-05.

84 RÅ 2008 ref. 108.

85 Michanek m.fl., Den internationella miljörättens genomslag i svensk rättstillämpning s. 141.

42

konventionen eftersom det inte framgår att den legat till grund för förändringarna.

5.4 Artikel 9.2 – den direkta och indirekta tolkningen

”Varje part skall inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänhet

a) som har ett tillräckligt intresse eller,

b) som hävdar att en rättighet kränks, när denna utgör en förutsättning enligt en parts förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning,

har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 eller, om detta föreskrivs i nationell rätt och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 3, andra tillämpliga bestämmelser i denna konvention prövad av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.

Vad som utgör tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet skall avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rättslig prövning inom ramen för denna konvention. Icke-statliga organisationer som uppfyller de krav som avses i artikel 2.5 skall för detta ändamål anses ha ett sådant tillräckligt intresse som avses i a.

Sådana organisationer skall även anses ha rättigheter som kan kränkas i den mening som avses i b.”⁸⁶

5.4.1 Besluten som omfattas av art. 9.2 och direktiven

Artikel 9.2 är direkt kopplad mot artikel 6, som omfattar den huvudsakliga delen av andra pelarens område; rätten till deltagande i beslut om vissa typer av

Artikel 9.2 är direkt kopplad mot artikel 6, som omfattar den huvudsakliga delen av andra pelarens område; rätten till deltagande i beslut om vissa typer av