Tillgången till rättsprövning av tillåtlighetsbeslut: Särskilt om hur väl det svenska rättsläget överensstämmer med Århuskonventionen

Juridiska institutionen Höstterminen 2012

Examensarbete i miljörätt 30 högskolepoäng

Tillgången till rättsprövning av tillåtlighetsbeslut

Särskilt om hur väl det svenska rättsläget överensstämmer med Århuskonventionen

Författare: Ludvig Gustafson

Handledare: Professor Gabriel Michanek

2

Innehållsförteckning

1 Inledning ... 4

1.1 Bakgrund ... 4

1.2 Syfte och avgränsning ... 5

1.3 Metod ... 6

1.4 Disposition ... 7

2 Processerna kring Botniabanan ... 8

3 Regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap miljöbalken ... 11

3.1 Tillåtlighetsprövningens särart ... 11

3.2 Verksamheter som kan tillåtlighetsprövas av regeringen ... 15

3.3 Omfattningen av regeringsprövningen ... 17

3.4 Tillåtlighetsbeslutets betydelse vid efterföljande prövningar ... 18

4 Rättsprövning av regeringsbeslut och särskilt om tillåtlighetsbeslut ... 21

4.1 Rättsprövningens karaktär ... 22

4.2 Rättsprövning på begäran av enskilda ... 23

4.2.1 Besluten som omfattas ... 23

4.2.2 Taleberättigade enskilda ... 25

4.2.3 Rättsprövning för enskilda och bundenheten av regeringens beslut 27 4.3 Rättsprövningslagen och miljöorganisationer ... 31

4.3.1 Begreppet miljöorganisationers innebörd ... 31

4.3.2 Beslut som kan rättsprövas på begäran av miljöorganisationer 32 5 Århuskonventionen och EU-rätten angående rätt till prövning i miljöärenden ... 35

5.1 Århuskonventionens två olika sidor ... 35

3

5.2 Efterlevnadskontrollen under Århuskonventionen och EU ... 38

5.3 Svenska domstolar och Århuskonventionen ... 40

5.4 Artikel 9.2 – den direkta och indirekta tolkningen ... 42

5.4.1 Besluten som omfattas av art. 9.2 och direktiven ... 42

5.4.2 Kriterierna för talerätt ... 46

6 Avslutande synpunkter angående talerätten vid rättsprövningar av tillåtlighetsbeslut ... 51

7 Källförteckning ... 55

4

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Sverige är det enda landet i Västeuropa som har inrättat domstolar med den speciella uppgiften att handlägga miljömål.¹ Den omständigheten signalerar att vi tar miljöfrågor på allvar och avser att ha en processordning där rättstillämpningens miljökompetens är samlad och tas tillvara på ett ändamålsenligt sätt. Tyvärr sitter Sverige fast i gamla tankesätt när det gäller rätten till rättslig prövning av miljöbeslut, samtidigt som utvecklingen på det internationella planet dragit iväg. Rätten till domstolsprövning är central i en rättsstat och säkras genom såväl svensk lag, internationella konventioner, och europeisk primär- och sekundärlagstiftning. Det innebär inte bara en rätt att överklaga domar och beslut i vanlig ordning, utan även icke-överklagbara beslut måste kunna prövas i en kvalitativ rättsprocess.

En typ av sådana beslut är de tillåtlighetsbeslut som regeringen tar med stöd i 17 kap. miljöbalken (MB). Tillåtligheten ingår som en delprövning i ett tillståndsärende och genom detta fastställer regeringen om en verksamhet får bedrivas och i vissa särskilda fall även enstaka villkor som utvisar specifika begränsningar och skyldigheter som ska gälla. För att ge ett slutligt tillstånd för verksamheten måste dock en rad närmare villkor sättas upp för driften. Den uppgiften går över på någon av de ordinarie prövningsmyndigheterna i en efterföljande tillståndsprövning som – i någon mån – är bunden av regeringens beslut. Tillståndsbesluten fastställer sedan villkor för att verksamheten ska kunna följa miljöbalkens övriga regler och begränsningar. Detta kan vara utsläppsbegränsningar, krav på avvecklingsplaner, bullergränser m.m. På grund

1 Darpö, Environmental Justice through Environmental Courts? s. 177, Mark- och miljödomstolarna handlägger dock även bl.a. Plan- och bygglagsmål och omfattande kompetens för tillståndsprövning finns också hos länsstyrelsernas och kommunernas miljönämnder.

5

av uppdelningen i flera prövningar och bundenheten dem emellan, så finns det ett märkbart behov av att möjligheterna till rättslig prövning av tillåtlighetsbeslutet är goda och tillfredsställande allmänheten.

Det medel som står till förfogande är rättsprövning av regeringsbeslutet; ett rättsinstitut som på flera sätt skiljer sig från ordinära överklaganden. Anläggandet av Botnia-banan och de rättsprocesser som fördes med anledning av denna har resulterat i att en situation uppstått där prövningsmöjligheterna inskränkts på ett uppseendeväckande sätt.² Det kan närmast framstå som att det i vissa fall saknas möjlighet att pröva tillståndsbeslut överhuvudtaget. Situationen kring Botniabanan komplicerades av att en ny rättsprövningslag trätt i kraft under projektets gång. Sveriges tillträde till Århuskonventionen och de EU-rättsliga ändringar som följt med anledning av detta har också inneburit ändrade förutsättningar för talerätten i rättsprövningsmål. Nu har det förflutit några år sedan avgörandena och sedan dess har rättsprövningsmöjligheten för organisationer förbättrats, men det kvarstår fortfarande många frågor av diger betydelse, både för enskildas och organisationers talerätt.

1.2 Syfte och avgränsning

Det övergripande syftet med uppsatsen är att klargöra hur möjligheterna att begära rättsprövning av tillåtlighetsbeslut ser ut i dagsläget och hur väl detta överensstämmer med Århuskonventionen. Bundenheten av tillåtlighetsbeslut påverkar främst prövningsmöjligheterna i den efterföljande tillståndsprocessen, men resultatet av detta sett i samband med talerätten i rättsprövningsmål uppvisar en situation där det förefaller saknas en reell möjlighet till prövning av tillåtlighetsbeslut. För att ge perspektiv på frågan diskuteras även tillåtlighetsprövningens syfte. Första delfrågan blir därför: vilken bundenhet har tillåtlighetsbeslut i förhållande till efterföljande processer i tillståndsärendet?

2 RÅ 2004 ref. 108, M 5040-05 och RÅ 2008 ref. 89.

6

Rättsprövningslagen erbjuder två möjligheter till rättsprövning, en för enskilda och en för miljöorganisationer. Båda dessa möjligheter redogörs för ur en strikt svensk synvinkel och frågan om tillståndsbeslutens bundenhet och talerätten, samt om tillåtlighetsbeslut överhuvudtaget kan rättsprövas, utreds för att klargöra hur det rådande svenska rättsläget ser ut.

Sedan följer en analys av Århuskonventionen och den EU-rätt som har relevans för rättsprövning av tillåtlighetsbeslut. Svensk gällande rätt kommer sättas i perspektiv till denna och den slutgiltiga frågan blir därför huruvida svensk rätt överensstämmer med Århuskonventionen och EU-rätten som följer av konventionen, med avseende på rätt till rättslig prövning av tillåtlighetsbeslut.

Århuskonventionen ställer även upp krav på prövningsförfarandenas kvalitet, men dessa kommer inte diskuteras närmare, utan framställningen begränsar sig till frågan om vem som kan begära prövning och om tillåtlighetsbeslut är sådana beslut som kan prövas. Frågan om hur efterlevnadskontrollen av Århuskonventionen och EU-rätten är uppbyggd och svensk rättstillämpnings förhållande till denna är i viss utsträckning relevant för framställningen och kommer beröras i korthet.

1.3 Metod

Analysen och redogörelsen för det gällande rättsläget på svensk, EU- och internationell nivå, sker med hjälp av traditionell rättsdogmatisk metod. De vanligt förekommande rättskällorna, som direktiv, lag, förarbeten, rättspraxis och doktrin kommer användas på etablerat sätt. Eftersom problematiken aktualiserar rättsliga dokument på tre nivåer – nationellt, supranationellt och internationellt – så kommer deras inbördes förhållande beröras i viss omfattning för att på bästa sätt kunna tolka dessa. Speciellt internationell rätt och hur den behandlats av domstolarna i vissa för framställningen relevanta avgöranden, är av stort intresse för uppsatsen och redogörs för kort i ett eget avsnitt.

7 1.4 Disposition

Avsnitt 2 inleder uppsatsen med att ge en inblick i de rättsfall som kom av Botniabanans tillståndsprövningsärende, eftersom dessa processer resulterat i problematiken angående tillgången till rättsprövning av tillåtlighetsbeslut.

Avsnitt 3 fortsätter sedan med att presentera regeringens tillåtlighetsprövning av verksamheter så som den ser ut enligt 17 kap. MB. Prövningen är en del i tillståndsförfarandet enligt miljöbalken och de frågor som berör vilka verksamheter som träffas och omfattningen av prövningen kommer att klargöras.

Tillåtlighetsbeslutets relation till efterföljande prövningar i samma tillståndsärende avslutar avsnittet och är en central del för förståelsen av det fortsatta arbetet.

Avsnitt 4 berör rättsprövningsinstitutet som är den enda möjligheten att få innehållet i tillåtlighetsbeslutet prövat. Skillnaderna mot vanligt överklagande i domstol berörs och de två olika ingångarna till prövning som är av relevans för uppsatsen presenteras. Prövningens initiering på begäran av enskilda är först ut och inledningsvis redogörs det för den i allmänna ordalag, men det knyts även an till den specifika situationen som berör tillåtlighetsbeslut. Miljöorganisationernas särskilda rätt till rättsprövning diskuteras sedan med tonvikt på om tillåtlighetsbeslut omfattas av rättsprövningslagen och kriterierna för organisationers talerätt enligt MB.

Avsnitt 5 går igenom Århuskonventionens relevanta artiklar och de EU- direktiv som konventionen gett upphov till. Efterlevnadskontrollen på både EU- och konventionsnivå förklaras i korthet och deras förhållande till varandra presenteras tillsammans med en kort genomgång av svenska domstolars förhållande till internationella överenskommelser. Avsnittet avslutas med att art.

9.2 i konventionen och de motsvarande artiklarna i de relevanta EU-direktiven analyseras i förhållande till vad som framkommit om det svenska rättsläget i avsnitt 4.

8

Avsnitt 6 avslutar uppsatsen med några avslutande slutsatser om tillgången till rättsprövning är tillfredsställande ur Århuskonventionen och EU-direktivens synvinkel.

2 Processerna kring Botniabanan

Rättsfallen kring anläggningen av Botniabanan, som återkommer här och var i uppsatsen, har haft stor betydelse för rättsutvecklingen vad gäller tillåtlighetsprövningarnas bundenhet och rättsprövningsmöjligheterna av dessa beslut. Målens inbördes samband förtjänar en snabb presentation för att problematiken kring tillgången till rättslig prövning ska kunna läggas fram.

Järnvägsutredningen av Botniabanans sträckning mellan Nordmaling och Umeå utfördes av Banverket och den 15 april 1999 beslutades det att järnvägen skulle förläggas i den östliga korridoren av de alternativ som utretts. Ärendet lämnades sedan, med stöd i lagen (1995:1649) om byggandet av järnväg, över till regeringen för tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § MB. Dragningen genom den valda korridoren skulle dock innebära negativ naturpåverkan på de Natura 2000-områden som låg på platsen. För ett sådant fall måste tillstånd enligt 7 kap.

29 § MB sökas hos länsstyrelsen och regeringen måste även tillstyrka att tillstånd kan ges i detta avseende. Eftersom områdena innehöll arter som enligt art- och habitatdirektivet (direktiv 92/43/EEG) var prioriterade, så krävdes även att EU- kommissionen yttrade sig i frågan innan beslut kunde tas. Efter att yttrandet inhämtats förklarade sig Regeringen, inom ramen för tillåtlighetsprövningen, vara positivt inställda till att Natura 2000-tillstånd kunde meddelas i det senare tillståndsärendet. Den 30 juni 2003 godkände regeringen utredningen och tillät dragningen genom korridor öst. De villkorade beslutet med att den närmare sträckningen måste fastställas i en järnvägsplan innan 1 juli 2009.³

3 Se RÅ 2004 ref. 108, MÖD M 5040-05 och RÅ 2008 ref. 89.

9

Det första rättsfallet utgörs av rättsprövningen av regeringens tillåtlighetsbeslut, RÅ 2004 ref. 108. Ett antal enskilda samt Sveriges ornitologiska förening (SOF) hade ansökt om rättsprövning av beslutet och de åberopade i huvudsak att regeringens beslut stred mot ett flertal nationella och gemenskapsrättsliga rättsregler. Viss tyngdpunkt lades på att art- och habitatdirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG) satts ur spel av regeringen när de lämnade sitt godkännande till ett framtida Natura 2000-tillstånd. En av de sökande begärde också att förhandsavgörande skulle inhämtas från EG- domstolen i fråga om hur artikel 6.4 art- och habitatdirektivet skulle tolkas.

Domstolen konstaterade att det inte gick att avgöra vilka som var sakägare och att de som var berörda av verksamheten skulle ha möjlighet att få saken prövad vid en rättsprövning av järnvägsplanen, som skulle fastställas i ett senare skede.

SOF avvisades också, vilket resulterade i att rätten inte behandlade något annat än frågan om talerätt.

Parallellt med rättsprövningen hade Banverket sökt tillstånd för att dra järnvägen genom Natura 2000-område, enligt 28 a - 29 b §§ MB. I Miljööverdomstolens beslut, meddelat 2006-06-15, i mål nr M 5040-05 m.fl.

kom avgörandet i Natura 2000-frågan. I detta avgörande har fyra processer med anknytning till Botniabanas dragning kumulerats. Ett av målen gällde själva Natura 2000-tillståndet som hade ansökts hos länsstyrelsen, de övriga målen avsåg de tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. MB som behövdes för att bygga broar och leda bort grundvatten. Ett av de senare målen involverade också Natura 2000-tillståndet. Sökandena yrkade att ansökningarna skulle avslås och att förhandsavgörande från EG-domstolen skulle inhämtas i Natura 2000-frågan.

Domstolen kom fram till att regeringen i sitt ärende utrett frågan om dragningens förenlighet med Natura 2000-reglerna och ställt sig positiv till att tillstånd kunde meddelas. Miljööverdomstolen fortsatte med att konstatera att detta innebar att regeringens ställningstagande måste följas eftersom en tillståndsmyndighet är bunden av regeringens tillåtlighetsprövning i alla de frågor som där behandlats.

Inte heller den särskilda prövningsordningen i 7 kap 28 a – 29 b §§ ansågs kunna

10

leda till att domstolen kunde göra en fristående bedömning i Natura 2000-frågan.

Miljööverdomstolen beaktade även hur detta påverkade sökandenas rätt till domstolsprövning, men kom i likhet med regeringsrätten i RÅ 2004 ref. 108 fram till att en eventuell rättsprövning av den framtida järnvägsplanen tillgodosåg sökandenas rätt. Ansökan om tillstånd för dragningen genom Natura 2000- området kunde på så sätt inte avvisas. Eftersom frågan var avgjord i och med tillåtlighetsbeslutet kunde domstolen inte heller inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen. Däremot ansåg Miljööverdomstolen att vissa kompensationsåtgärder inte var tillräckligt utredda. Detta var i det aktuella fallet inte tillräckligt för att avslå ansökan och målet återförvisades till miljödomstolen för fortsatt handläggning i kompensationsfrågan.⁴

Järnvägsplanen beslutades av Banverket den 12 juni 2005 och den överklagades till regeringen, som fastställde beslutet. Regeringens beslut blev i sin tur föremål för rättsprövning i RÅ 2008 ref. 89. Sökandena yrkade på beslutets upphävande och – än en gång – att förhandsbesked från EG-domstolen skulle inhämtas angående art- och habitatdirektivets förståelse. Till grund för detta anförde de att några alternativa dragningar inte utretts när regeringen prövade järnvägsplansbeslutet, att Natura 2000-frågan tidigare aldrig kommit upp till prövning och att de genom bland annat Århuskonventionen hade en rätt till prövning av de frågor som behandlats i tillåtlighetsbeslutet. Domstolen kom fram till att järnvägsplanen är bunden av de bedömningar som gjorts i tillåtlighetsprövningen och inte kan gå utanför dessa. Regeringen hade därför i sin nuvarande prövning inte varit skyldig att beakta några frågor som tidigare behandlats under tillåtlighetsprövningen. Något utvidgande av det prövningsbara området var inte möjlig med hänvisning till att sakägare tidigare inte gått att

4 Denna fråga är inte av vikt för framställningen, så den fortsatta processen utelämnas från framställningen. Tillstånd för samtliga verksamheter meddelades dock i Miljööverdomstolen den 6 december 2007 efter ytterligare en vända i instansordningen och Högsta domstolen valde att inte ta upp målet till prövning.

11

fastställa och inte heller eftersom miljöorganisationer fått utökad talerätt genom den nya rättsprövningslagen. Något förhandsavgörande kunde av ovannämnda anledningar inte heller inhämtas eftersom det skulle angå en bedömning som gjorts inom tillåtlighetsprövningen. Domstolens slutsats blev att någon grund för undanröjande inte förelåg.

3 Regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap miljöbalken

3.1 Tillåtlighetsprövningens särart

Kontrollen av verksamheter med miljöstörande effekter är en central del av miljöbalken. För att bedriva en verksamhet krävs olika typer av tillstånd och dessa formuleras som beslut med villkor som preciserar hur verksamheten ska bedrivas i närmare mening. Kärnvärdena för denna bedömning hittas ytterst i miljöbalkens (MB) övergripande målbestämmelse i 1 kap. 1 §. Syfte med balken är att främja en hållbar utveckling för såväl nuvarande som kommande generationer med insikten att nyttjandet av naturens resurser involverar ett förvaltningsansvar. I anslutning till den allmänt formulerade inledningen ges fem underliggande förutsättningar för balkens tillämpning i enlighet med målbestämmelsen. I korthet säger dessa att god hushållning av resurser, återvinning, skydd mot olägenheter, bevarande av natur- och kulturmiljöer samt bevarande av den biologiska mångfalden ska styra tillämpningen av MB. De närmare reglerna för övervägandena som ska göras av myndigheten i bland annat tillstånds- och tillåtlighetsfrågor hittas främst i balkens 2 kap. om allmänna hänsynsregler m.m. Det är verksamhetsutövaren som måste visa att förpliktelserna som följer av kapitlet är uppnådda vid en ansökan om tillstånd eller tillåtlighet.⁵ Kortfattat innebär kraven att försiktighet, bästa möjliga teknik,

5 2 kap. 1 § MB.

12

bästa produkt, hushållning med resurser och bästa lokalisering ska iakttas av den sökande.⁶ Förpliktelserna måste dock vara av rimlig omfattning, där nyttan av möjliga åtgärder vägs mot kostnaderna av att tvinga på verksamhetsutövaren dessa.⁷

Tillstånd måste innehas för bland annat miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och vattenverksamhet (11 kap.). Varje tillståndstyp aktualiserar särskilda ytterligare krav som ska uppfyllas och dessa verksamheter prövas av de myndigheter som särskilt anges för respektive verksamhet. Även utanför MB finns det verksamheter med krav på tillstånd som aktualiserar reglerna i balken. Exempel på detta är naturgasanläggningar, mineralutvinning och järnvägar. De specifika lagar som reglerar dessa verksamheter hänvisar tillbaka till miljöbalken när bedömningar ska göras med grund i balkens regler.⁸

Det finns dock en speciell typ av verksamhetsprövning som är förbehållen regeringen enligt 17 kap. MB och som till skillnad från de normala tillståndsbedömningarna inte avser att slutligen fastställa hela tillståndet, utan bara delen om verksamhetens tillåtlighet. Tillåtlighetsprövningen innebär således att ärendet delas upp i två delar där regeringen avgör om verksamheten på ett allmänt plan kan anses vara tillåten på den ansökta platsen.⁹ Det är sedan upp till prövningsmyndigheten som fortsätter ärendet att bestämma under vilka närmare förutsättningar, det vill säga villkor, som verksamheten slutligen ska få bedrivas.

Anledningen till att regeringen förbehålls prövningsrätten av vissa verksamheter har en politisk underton. En uttalad målsättning med miljöbalken var att förstärka det demokratiska inflytandet i viktiga projekt med stor miljöpåverkan, genom en utökad möjlighet till tillåtlighetsprövning från

6 2 kap. 2-6 §§ MB.

7 2 kap. 7 § MB.

8 Se bl.a. 7 § naturgaslag (2005:403), 1 kap. 3 § lag (1995:1649) om byggandet av järnväg och 1 kap. 7 § minerallag (1991:45).

9 Prop. 1997/98:45 s. 436.

13

regeringens sida.¹⁰ Ett inte helt okontroversiellt mål, vilket märks bland remissinstansernas kommentarer på förslaget om innehållet i 17 kap. MB.

Svenska Advokatsamfundet invände att det skulle ”rimma illa” att ge regeringen möjlighet att ha en dömande roll i ärenden som de också har vittgående befogenheter att reglera genom föreskrifter och förordningar. Regeringen avfärdade denna kritik med jämförelsen att myndigheter har möjlighet att utfärda föreskrifter som de använder i sin tillsyn av verksamheter och att allt arbete sker under riksdagens kontroll samt är helt offentligt.¹¹ En mer allmänt hållen negativ synpunkt lades fram av Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, som fann det opassande att en politisk instans skulle avgöra den typ av ärenden som de mest miljöstörande anläggningarna utgör. De ansåg att sådana stora och miljöpåverkande projekt istället borde prövas förutsättningslöst av en neutral instans fri från samhälleliga påtryckningar. Inte heller denna invändning fick gehör hos regeringen. Eftersom staten har ett politiskt ansvar för viktiga beslut av stort samhällsintresse, ansågs den omständigheten motivera en omfattande möjlighet till tillåtlighetsprövning.¹² I mina ögon bekräftar regeringens svar på invändningen det problem som lyfts fram av fakultetsnämnden. Följden av politisk påverkan torde snarast bli att miljöhänsyn lättare sätts åt sidan när samhället behöver en för miljön skadlig, men ur samhällsperspektiv nödvändig anläggning. Om prövningen lagts på en lägre nivå skulle miljöhänsyn säkerligen fått större inflytande, men då hade den nationella behovsaspekten inte fått komma fram lika tydligt. Regeringen nämner också att det med tanke på ärendenas karaktär är lämpligt att regeringen i början av anläggningens prövning kan fatta beslut om tillåtligheten.¹³ Detta för att inte skapa någon osäkerhet för

10 Prop. 1997/98:45 s. 168.

11 Prop. 1997/98:45 s. 430f.

12 Prop. 1997/98:45 s. 431.

13 Prop. 1997/98:45 s. 431.

14

verksamhetsutövaren att sedan kunna fortsätta med det planeringsarbete och de tillståndsansökningar som normalt följer innan verksamheten kan startas.

Ett exempel på en verksamhet som tilläts på politisk grund, men som dock utspelade sig under tiden före miljöbalken, är fallet med Öresundsbron där regeringen åtog sig prövningen av verksamhetens tillåtlighet på eget bevåg.

Koncessionsnämnden som i kombination med Vattendomstolen ursprungligen skulle ha prövat ärendet yttrade sig med ett avstyrkande, men regeringen tillät ändå verksamheten i slutänden. Redan på förhand, innan beslutet togs, hade Sverige ingått ett avtal med Danmark om att en broförbindelse mellan länderna skulle byggas över Öresund. Koncessionsnämnden och Vattendomstolen hade senare att fastställa de specifika villkoren för verksamheten, men var då bundna av regeringens beslut om tillåtlighet.¹⁴ Det bör dock anmärkas att miljöbalkens mål om hållbar utveckling inte styrs endast av renodlat miljömässiga ställningstaganden. Visst utrymme för att beakta samhällsaspekter finns genom att god hushållning, ett av de underliggande målen i målbestämmelsen 1 kap. 1 § MB, innebär att samhällsekonomiska förhållanden ska vägas in när MB tillämpas. Utan att gå in i en djup diskussion om de politiska inslagen i tillåtlighetsprövningen anser jag att det i vart fall finns en möjlighet att regeringen i sina bedömningar väger in politiska omständigheter och har en mer samhällsnyttigt orienterad syn än andra prövningsmyndigheter skulle ha.

Regeringens har samhällets alla sidor som sitt ansvarsområde till skillnad från en specialiserad domstol eller myndighet som ägnar sig åt miljöfrågor. Därmed kan det slutgiltiga resultatet också bli mindre miljöorienterat. Det kan tyckas vara en ren spekulation, men förarbetena visar inte desto mindre att samhällsintresset är en viktig anledning till att regeringen gavs möjlighet att tillåtlighetspröva stora verksamheter. Bedömningen måste dock givetvis alltid ske inom rättsreglernas

14 Michanek m.fl., Den svenska miljörätten s. 389.

15

ramar och det är därför inte fråga om att regeringen skulle göra bedömningar utöver vad miljöbalken föreskriver.

3.2 Verksamheter som kan tillåtlighetsprövas av regeringen

Under regeringens obligatoriska prövning i 17 kap. 1 § MB, prövas endast tillåtligheten av nya verksamheter. Ändringar av befintlig verksamhet faller således utanför prövningsobligatoriet och behandlas i vanlig ordning efter det prövningsförfarande som normalt gäller för den aktuella verksamheten eller genom att regeringen väljer att ändå ta åt sig ärendet genom 17 kap. 3 § MB.

Sedan 2005 är de verksamheter som innebär prövningsplikt för regeringen begränsade till stora väg- och järnvägsanläggningar, allmänna farleder, kärnteknisk verksamhet och brytning av material som kan användas som kärnbränsle.¹⁵ Föreligger det särskilda skäl kan regeringen dock avstå från att pröva en sådan verksamhet. Det kan naturligtvis uppkomma fall då det är uppenbart obehövligt att regeringen ska behöva pröva en verksamhet som faller under 17 kap. 1 § MB, exempelvis om den är av mindre ingripande art eller omfattning.¹⁶ Sedan antalet verksamheter som obligatoriskt ska prövas av regeringen beskurits rejält torde den situationen sällan uppkomma, eftersom de kvarvarande verksamhetstyperna till sin natur är av betydande omfattning.

Enligt 17 kap. 3 § MB har regeringen möjlighet att självmant förbehålla sig prövningen av verksamheter som kräver tillstånd enligt miljöbalken och faller under någon av situationerna som ställs upp i paragrafen. Det rör sig om verksamheter som är särskilt ingripande gentemot miljöbalkens målsättning om hållbar utveckling, kan vara mer än obetydligt skadliga för närliggande skyddsvärda områden eller omfattas av bestämmelserna i 4 kap. 6 § angående nationalälvarna. Den förstnämnda situationen ger en betydande möjlighet att ta åt

15 17 kap. 1 § MB.

1617 kap. 2 § och Prop. 1997/98:45 s. 854.

16

sig prövningen i ärenden som är särskilt känsliga ur miljösynpunkt. Paragrafen öppnar även för prövning av ändringar i verksamheter.¹⁷ Från och med 1 januari 2013 kommer väg- och järnvägsanläggningar inte längre vara obligatoriskt prövningspliktiga, men avsikten är att de mest miljöpåverkande anläggningarna fortfarande ska prövas av regeringen med stöd i 3 §.¹⁸

Det är möjligt att pröva andra verksamheter som normalt inte omfattas av 17 kap. om dessa hänger ihop med prövningen som ligger framför regeringen och ansökan skett tillsammans. Även när det finns en ansökan om en annan konkurrerande verksamhet kan målen kumuleras under regeringen.¹⁹

Slutligen är regeringen tvungen att pröva vissa typer av verksamheter, exempelvis raffinaderier, stora vindkraftsanläggningar och massafabriker, på begäran av kommunfullmäktige i den kommun där verksamheten ska lokaliseras.

Vidare krävs att verksamheten innebär sådan ingripande naturpåverkan att regeringen skulle kunna förbehålla sig prövningen på eget initiativ genom 17 kap. 3 § MB. Bara med hänvisning till särskilda skäl kan regeringen avstå från en sådan prövning.²⁰ Verksamheterna är som synes av sådan art att de normalt kan innebära stor miljöpåverkan i kommunen.

De potentiella situationerna för regeringen att utföra en tillåtlighetsprövning är många och på förhand svårdefinierade. I praktiken kan alla verksamheter prövas så länge miljöpåverkan är betydande nog och det demokratiska inslaget som eftersträvades under utformningen av balken har definitivt fått genomslag på så sätt.

17 Prop. 1997/98:45 s. 854 och Michanek m.fl. s. 391.

18 Prop. 2011/12:118 s. 98ff.

19 17 kap. 4 § MB.

20 17 kap. 4a § MB.

17

3.3 Omfattningen av regeringsprövningen

Som inledningsvis nämnts är tillåtlighetsprövningen inget substitut för en vanlig tillståndsprövning, utan en del av den och berör specifikt om en verksamhet ska få komma till stånd på en viss plats. Ärendet bereds av den myndighet som normalt skulle handlagt ärendet och det utgör en stor del av beslutsmaterialet som regeringen sedan baserar sitt beslut på. Efter tillåtlighetsbeslutet går ärendet sedan tillbaka till prövningsmyndigheten för den avslutande tillståndsbedömningen. För stora väg- och järnvägsanläggningar, som tillhör det obligatoriska området, sker det en utredning hos trafikverket som sedan överlämnas till regeringen för beslut i tillåtlighetsfrågan. Slutligen fastställer trafikverket en väg- eller järnvägsplan som är att jämställa med ett tillstånd för anläggningen.

Av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB är det primärt 6 § om lokaliseringen som blir aktuell, men med anledning av den helhetsprövning som ska ske måste regeringen även ta ställning till de resterande reglerna i 2-7 §§, samt stoppregeln i 9 §. Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB är också av stor vikt för lokaliseringen av verksamheten. I praktiken innebär detta att samma miljökrav gäller vid regeringens bedömning som vid normal tillståndsprövning av verksamheter.²¹ Förutsatt att verksamheten tillåts kan regeringen även sätta villkor som tillgodoser allmänna intressen. På detta sätt kan regeringen styra de efterföljande prövningsinstansernas vidare villkorsbestämning i tillståndsärendet genom att ange minimi- och maximivärden som måste följas.²²

Kommunerna har stort inflytande över om en verksamhet som underställs regeringen överhuvudtaget kan komma att tillåtas. Enligt 17 kap. 6 § har

21 Prop. 1997/98:45 s. 437.

22 17 kap. 7 § MB, jfr prop. 1997/98:45 s 858. I exempelvis vindkraftsärenden har regeringen satt villkor för maximala bullernivåer och skuggningstider, se regeringsbeslut (Miljödepartementet) 2010-03-04, dnr M2009/1517/F/M.

18

kommunfullmäktige i den kommun där verksamheten ska lokaliseras vetorätt, dock med vissa undantag.²³ Det innebär inte att kommunen har någonting att säga till om när det gäller den materiella prövningen, men utan ett kommunalt tillstyrkande kan verksamheten inte tillåtas även om den genom regeringsprövningen skulle ha bedömts som tillåtlig.²⁴ Som en begränsning av vetorätten har en ventil byggts in med innebörden att vissa typer av verksamheter som är synnerligen angelägna ur nationell synpunkt kan tillåtas av regeringen utan kommunens tillstyrkande.²⁵ Enligt 17 kap. 6 § 4 st. kan kommunen slippa verksamheten om det finns en annan plats som kan vara mer lämplig eller en plats i en annan kommun som är lika lämplig och de kan antas var vänligt inställda till en etablering där. Stor restriktivitet i tillämpning av regeln förespråkas dock.²⁶

3.4 Tillåtlighetsbeslutets betydelse vid efterföljande prövningar Vilken ställning regeringens tillåtlighetsbeslut har i förhållande till den resterande delen av tillståndsprövningen och andra till verksamheten relaterade tillstånd framgår inte i lagtext. Det ska dock anmärkas att det finns ett undantag från detta lagreglerade svarta hål i 11 kap. 23 § MB. En vattenverksamhet som är nödvändig som ett villkor för en tillåtlig verksamhet enligt 17 kap. 1 eller 3 §§, ska ges tillstånd om den inte strider mot stoppregeln i 2 kap. 9 §. Den praktiska innebörden blir att den myndighet som prövar vattenverksamheten endast ska utreda om det föreligger en väsentlig olägenhet som inte kan förebyggas genom skyddsåtgärder eller försiktighetsmått. Är situationen sådan att en väsentlig

23 Vattenverksamheter och trafikanläggningar undantas, liksom verksamheter som prövas med stöd i 3 § p. 2 och 3, se 17 kap 6 § st. 1 och 2.

24 Michanek m.fl., Den svenska miljörätten s. 390.

25 Se 17 kap. 6 § 3 st. De verksamheter som avses är lagring av kärnavfall och liknande, vissa anläggningar för förvaring av farligt avfall och stora vindkraftsparker.

26 Prop. 1997/98:45 s. 857.

19

olägenhet konstateras, så har regeringen att pröva om särskilda skäl för verksamheten ändå föreligger. Den bedömningen sker under de närmare förutsättningar som ges i 2 kap. 10 § MB. Bundenheten för dessa fall är således inte absolut utan kan i de mest miljöskadliga fallen brytas. Stoppregeln gäller inte för verksamheter som har tillåtits av regeringen, vilket framgår av 2 kap. 9 § st. 3 och därmed saknar stoppregeln betydelse i den efterföljande tillståndsprövningen av tillåtliga verksamheter, med undantag av det ovan nämnda och mycket specifika fallet. Anledningen till detta är att stoppregeln redan beaktats av regeringen i tillåtlighetsprövningen av en verksamhet.²⁷ När en vattenverksamhet är ett villkor för en annan tillåtlig verksamhet, så har den i egenskap av att endast vara ett villkor inte prövats ännu. Därför kan stoppregeln träda in i dessa fall.

Den tidigare ordningen, innan miljöbalkens införande, innebar att regeringens beslut hade bindande verkan för efterföljande prövningar, men av någon anledning kom denna detalj inte att regleras i miljöbalken.²⁸ Förarbetena till miljöbalken tar upp frågan om beslutens bundenhet på ett par ställen och det är tydligt att avsikten i grunden är att tillåtlighetsfrågan är fullt och klart avgjord i och med regeringens beslut. Syftet med detta anges vara att regeringen ska tillförsäkras en ”tidig och betydelsefull position i prövningskedjan med andra myndigheter och domstolar och därigenom kan utöva en politisk styrning av vissa beslut inom ramen för gällande rättsregler”. Regeringen utsträcker även principen om bundenheten till att inte bara gälla efterföljande prövningar enligt miljöbalken, utan även de som kan komma att aktualiseras genom annan lagstiftning.²⁹

Frågan om bundenheten stod utan något definitivt svar tills anläggandet av Botniabanan kom att ställa frågan på sin spets i Miljööverdomstolens avgörande i mål nr. M 5040-05 m.fl. Målet gällde det överklagade tillstånd som behövdes för

27 Prop. 1997/98:45 s. 237.

28 Darpö, Regeringen bestämmer över Botniabanan s. 4.

29 Prop. 1997/98:45 s. 431 och 438.

20

att järnvägen skulle kunna dras genom natura 2000-områdena vid Umeåälvens delta. Regeringen hade under sin tillåtlighetsprövning tagit ställning till att förutsättningarna för ett sådant tillstånd förelåg och därmed uppkom frågan om hur domstolen hade att förhålla sig till det tidigare regeringsbeslutet. I den delfrågan inledde rätten med att konstatera att miljöbalken inte reglerar frågan om prövningsmyndigheternas bundenhet av regeringens tillåtlighetsbeslut angående de obligatoriska verksamheterna i 17 kap 1 § MB. Domstolen går vidare i frågan genom att hänvisa till miljöbalkens förarbeten där det sägs att tillståndsfrågan är avgjord i och med regeringens beslut och inte ska ingå i en efterföljande tillståndsprövning, samt att tillståndsprövningen endast ska avse de frågor som inte redan behandlats av regeringen. För det särskilda fallet påpekas också att den obligatoriska prövningen av trafikanläggningar kom till för att tillgodose behovet att tidigt kunna avgöra tillåtligheten av anläggningen på en den aktuella platsen.³⁰ Rätten hänvisar sedan till Miljöbalkskommentaren angående att ”…regeringens prövning utgör ett led i den normala tillståndsprövningen och sker efter underställning, [därför] får det utan särskild bestämmelse anses klart att regeringens beslut är bindande för den ordinarie tillståndsmyndigheten.”.³¹ Slutligen finner domstolen att tillåtlighetsbeslutet, oavsett hur prövningen kommit regeringen tillhanda, är bindande för prövningsmyndigheten. Några skäl för att olika rättsverkan skulle gälla beroende på hur prövningen hamnat hos regeringen gick inte att finna. Följden av detta blir således att alla tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. MB är bindande för de efterföljande tillståndsprövningarna i alla frågor som regeringen har behandlat.

Domstolens mycket snäva bedömning av bundenheten öppnar inte för några

30 MÖD M 5040-09 s. 27, hänvisningar till prop. 1997/98:45 s. 443 och 444ff. I den elektroniska utgåvan av propositionen motsvarar detta s. 438 och 439ff.

31 MÖD M 5040-09 s. 27, hänvisning till Bengtsson m.fl. Miljöbalken - en kommentar, del II s. 17:3.

21

undantag, vilket säkerligen kan ge upphov till problem med tanke på de vida möjligheter som regeringen har för att pröva verksamheter.³²

4 Rättsprövning av regeringsbeslut och särskilt om tillåtlighetsbeslut

När regeringen fattat ett tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. MB så går det inte att överklaga detta på ordinärt sätt, utan då återstår endast möjligheten att begära rättsprövning av beslutet hos Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten). Sedan 1 juli 2006 gäller lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (nedan RPL), som reglerar förutsättningarna för vilka som kan begära rättsprövning och vad som kan prövas. När Botniabanans tillåtlighetsbeslut prövades i Regeringsrätten³³ gällde inte 2006 års rättsprövningslag och därför redogörs det snabbt för hur möjligheterna till rättsprövning såg ut enligt den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (nedan gamla RPL). Det får relevans när situationen kring Botnia-banan senare ska analyseras.

Rättsprövning av förvaltningsbeslut kom som ett motmedel mot en väsentlig brist inom det svenska rättssystemet som blev allt tydligare under 1980-talet. En mängd förvaltningsbeslut kunde vid den tiden fattas utan möjlighet till överprövning i domstol, vilket ledde till ett flertal fällande domar i Europadomstolen för kränkning av Europakonventionen om mänskliga rättigheter (EKMR). Därav kom förvaltningsbeslut att kunna rättsprövas i Regeringsrätten genom instiftandet av gamla RPL.³⁴

RPL erbjuder två ingångar till rättsprövning av miljöbeslut och i detta avsnitt kommer det först redogöras för den allmänna möjligheten som är kopplad till

32 Darpö, Regeringen bestämmer över Botniabanan s. 6.

33 RÅ 2004 ref. 108.

34 Warnling-Nerep, Förvaltningsbeslut s. 104.

22

artikel 6.1 EKMR. Den, med anledning av Århuskonventionen, senare tillkomna rätten för miljöorganisationer att begära rättsprövning kommer sedan att behandlas.

4.1 Rättsprövningens karaktär

Rättsprövning är ett rättsinstitut som skiljer sig från normalt överklagande i domstol och är mer begränsat i fråga om de aspekter av beslutet som kan prövas och vad domstolen slutligen kan utdöma. Enligt 7 § RPL har domstolen endast att pröva om beslutet strider mot någon rättsregel, antingen på så sätt som sökanden angett eller att genom att det tydligt framgår av omständigheterna.

Felet kan ha både materiell och processuell grund, och är inte helt bundet till frågor om ren rättstillämpning. Enligt förarbetena till gamla RPL ska även faktabedömningar, bevisvärdering och rent principiella förhållningsregler som opartiskhet, saklighet och allas likhet inför lagen beaktas.³⁵ Prövningens omfattning har inte ändrats i sak sedan gamla RPL, så vad de tidigare förarbetena anger gäller alltjämt.³⁶ Det är viktigt att notera detta eftersom miljölagstiftningen till stor del involverar avvägningar mellan motstående intressen, baserat på en bedömning av stora mängder fakta. Politiska eller för regeringen utpräglat skönsmässiga överväganden som gjorts, faller dock utanför prövningens omfång.³⁷ Även omständigheter som framkommit i efterhand kan beaktas i HFD, eftersom inga hinder mot detta ställs upp.³⁸ Utfallet av prövningen är svart eller vitt. Det finns inget utrymme för HFD att själva förändra beslutet i något hänseende, utan bara att avgöra om något fel kan konstateras och ifall det haft

35 Prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234.

36 Jfr Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens principer s 201, hänvisningen till den gamla rättsprövningslagens förarbeten används av Regeringsrätten i mål som prövats under den nya RPL, se exempelvis RÅ 2010 not.52.

37 Prop. 1987/88:69 s. 234.

38 RÅ 1990:75.

23

sådan betydelse att ett nytt beslut skulle få en annan innebörd. Om domstolen kommer fram till att inget fel begåtts eller att det är uppenbart att felet inte haft betydelse för utfallet, så står beslutet fast i sin helhet.³⁹

I fallet RÅ 2004 ref. 109 kom Regeringsrätten fram till att regeringens beslut om fasställande av en järnvägsplan grundats på en bristfällig MKB. En kompletterande MKB och annan information hade sedan tillkommit efter att beslutet fattats och dessa utredningar skulle inte ha lett till ett annat sakligt innehåll i beslutet. Därmed ansågs det uppenbart att felet saknat betydelse.

Finner domstolen att det föreligger något fel kan de endast upphäva regeringens beslut och återförvisa hela ärendet för ytterligare handläggning, med hänvisning till det inte är uppenbart att felet saknar betydelse.

4.2 Rättsprövning på begäran av enskilda

4.2.1 Besluten som omfattas

Vilka beslut som kan rättsprövas har ändrats på flera punkter jämfört med den gamla RPL. Det märks redan i lagens namn där vissa förvaltningsbeslut har ersatts av vissa regeringsbeslut. Det är bara beslut som härrör från regeringen som faller under lagens tillämpningsområde och endast vissa av dessa går att pröva. De beslut som numera kan rättsprövas är de tre typer som definieras i 1-2a

§§ RPL. 1 § gäller de regeringsbeslut som innefattar en prövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 EKMR, om rätten till en rättvis rättegång. I 2 § ges miljöorganisationer en speciell rätt att begära prövning av tillståndsbeslut som omfattas av artikel 9.2 Århuskonventionen och 2a § gäller vissa utlänningars rätt att få regeringsbeslut enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll prövade.

39 7 § 2 st. RPL.

24

Gamla RPL omfattade de förvaltningsärenden hos regeringen eller förvaltningsmyndighet som rörde något av förhållandena i 8 kap. 2 eller 3 §§

regeringsformen. Utöver detta begränsade sig lagen till beslut som inneburit myndighetsutövning gentemot den enskilde, bara kunde prövas genom resning och inte på annat sätt kunde överprövas i annan ordning.⁴⁰ Kravet på myndighetsutövning innebar att även juridiska personer var tvungna att vara utsatta för myndighetsutövning genom beslutet.

I fallet RÅ 2004 ref. 108 – rättsprövningen av Botniabanans tillåtlighetsbeslut – ledde detta till att Sveriges ornitologiska förening inte ansågs kunna begära rättsprövning. Föreningen hade innehaft partställning när ärendet behandlades av regeringen och var därför att se som enskild part i ärendet, men på grund av att beslutet inte utgjorde myndighetsutövning mot föreningen avvisades talan.

Möjligheten att en miljöorganisation är direkt berörd av beslutet så att det blir att se som myndighetsutövning får anses vara mycket liten och därigenom avskars de i praktiken från prövningsmöjligheten under gamla RPL.

En rad undantagna beslut ställdes också upp i 2 § gamla RPL. Dessa begränsningar av lagens tillämpningsområde försvann när den nya RPL trädde i kraft, på grund av inskränkningen till att bara gälla regeringsbeslut, samt för att lagens tillämpningsområde skulle överensstämma med EKMR. Det senare förhållandet var inte fallet innan lagändringen, eftersom tillämpningsområdet ibland var snävare och ibland vidare än konventionen.⁴¹

Den nya RPL klargör förhållandet till EKMR på ett tydligare sätt och förenklar distinktionen av vilka beslut som lagen är tillämplig på. I 1 § RPL sägs nu istället att ”en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller

40 1 § gamla RPL.

41 Prop. 2005/06:56 s. 12f.

25

skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 [EKMR]”. Genom den direkta hänvisningen till EKMR i 1 § har man bundit tolkningen av ”civila rättigheter och skyldigheter” mot den praxis som Europadomstolen kontinuerligt ger upphov till.⁴² En naturlig följd av detta är att innebörden av begreppet ”civila rättigheter och skyldigheter” har kommit att utvidgas med tiden. Högsta förvaltningsdomstolen går numera så långt i sin egen tolkning att de anser att alla regeringsbeslut kan innebära en prövning av civila rättigheter och skyldigheter, så vida ingenting tydligt talar för motsatsen. Rätten till domstolsprövning är en sådan grundläggande princip att den inte ska tolkas restriktivt.⁴³ Det ska med andra ord presumeras att civila rättigheter och skyldigheter berörs, vilket öppnar för vittgående prövningsmöjligheter av regeringsbeslut där det råder osäkerhet kring lagens tillämplighet.

Den vidare innebörden av ”civila rättigheter och skyldigheter” kommer inte diskuteras ytterligare, men det finns anledning klarlägga hur de beslut som omfattas av 17 kap. MB relaterar till begreppet. Besluten det rör sig om är tillstånd, eller tillåtlighetsbeslut, beroende på hur man ser det och dessa typer av beslut omfattas absolut av de offentligrättsliga ärenden som kan falla inom tillämpningsområdet för artikel 6.1 EKMR. Likväl kan ärenden då beviljandet av tillstånd får negativa konsekvenser för den som begär rättsprövning omfattas.⁴⁴

4.2.2 Taleberättigade enskilda

Enligt den gamla RPL hade enskild part rätt att påkalla rättsprövning, vilket enligt ordalyselsen innebar att den enskilde måste ha varit part när ärendet behandlades hos regeringen. Detta är en omständighet som diskuteras i RÅ 1999 ref. 27. Sökandena hade blivit formellt behandlade som parter av regeringen, men

42 Se Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens principer s. 198 och Warnling-Nerep, Förvaltningsbeslut s.

121.

43 HFD 2011 ref. 22.

44 Warnling-Nerep, Förvaltningsbeslut s. 78.

26

en sådan strikt syn på begreppet enskild part var dock svår att upprätthålla.

Domstolen menade att begreppet skulle tolkas konventionskonformt så att de som enligt EKMR ska beredas möjlighet till domstolsprövning också har rätt att begära rättsprövning. Enskild part inkluderar därför även ”andra som varit saklegitimerade i regeringsärendet” vid sidan av de som varit en faktisk part.⁴⁵ Med saklegitimation avses de som normalt skulle kunna ha överklagat beslutet om det varit möjligt, och på så vis måste beslutet på något sätt angå den sökande.

Jämfört med gamla RPL har talerättsrekvisitet förenklats, men den omständigheten betyder inte att dess innebörd ändrats i någon uppseendeväckande mån med avseende på beslut enligt 17 kap. MB. Kravet på att den enskilde ska ha varit part under regeringens handläggning av ärendet har som synes redan tidigare fått stå tillbaka för en konventionskonform tolkning av talerätten. Ändringen från ”enskild part” till ”enskild” var enligt förarbetena till nuvarande RPL endast avsedd att göra det förhållandet tydligt i lagtexten och innebär inte att någon ändring i rättsläget avsågs.⁴⁶ Det borde enligt Warnling- Nerep innebära att tidigare praxis av betydelse för talerättsbegreppet gäller även idag.⁴⁷

De subjekt som avses med begreppet enskild innefattar både fysiska och juridiska personer och det framgår av specialmotiveringen till 1 § RPL.⁴⁸ I ett flertal regeringsrättsfall har olika typer av juridiska personer bedömts vara enskilda i lagens mening.⁴⁹ Några som dock inte har rätt till rättsprövning är allmänna organ, såvida de inte uppträder som en privaträttslig juridisk person,

45 För samma resonemang om konventionsenlig tolkning under gamla RPL se ex. RÅ 1999 ref. 76 och RÅ 2004 ref. 108.

46Se Prop. 2005/06:56 s. 12, för en mer ingående förklaring av hur begreppet kommit att tolkas utifrån konventionen.

47 Warnling-Nerep, Förvaltningsbeslut s.108.

48 Prop. 2005/06:56 s. 22.

49 Se Warnling-Nerep, Förvaltningsbeslut s. 108 för exempel.

27

exempelvis fastighetsägare.⁵⁰ Häri ligger en stor skillnad mot talerätten enligt MB i övrigt, eftersom myndigheter och kommuner har talerätt i vissa fall där det anges särskilt i balken eller förordning.⁵¹ Sett ihop med kommunernas möjlighet att begära tillåtlighetsprövning av vissa verksamheter, innebär detta att berörda myndigheter kan skäras av från sin möjlighet att delta som part i en överprövning.⁵² Som exempel på en sådan situation kan tillåtlighetsprövningen av vindkraftsstationen i Sjisjka, Gällivare kommun, nämnas. Flertalet myndigheter avstyrkte en etablering på den föreslagna platsen, men hade inte möjlighet att vidta rättsliga åtgärder mot regeringens tillåtlighetsbeslut.⁵³ Följden av en sådan situation är att de allmänna organ som är insatta i situationen och har ett intresse av att utmana beslutet kan utestängas genom att kommunen begär att verksamheten ska tillåtlighetsprövas. En kommun som är vänligt inställd till en verksamhets tillkomst kan utnyttja denna möjlighet för att få en kortare och möjligtvis enklare efterprocess. Givetvis förutsatt att regeringen tar till sig ärendet och att det anses tillåtligt.

4.2.3 Rättsprövning för enskilda och bundenheten av regeringens beslut För de som begärde rättsprövning av Botniabanans tillåtlighetsbeslut i RÅ 2004 ref. 108 visade sig denna prövningsmöjlighet lämna en hel del i övrigt att önska.

Den huvudsakliga invändningen mot beslutet gällde, som tidigare visats i avsnitt 2, brott mot art- och habitatdirektivets regler i utredningen av miljöpåverkan på Natura 2000-områden i järnvägens dragning. Rättens första fråga var dock att besvara om de sökande hade rätt att begära rättsprövning. Majoriteten ansåg att vilka som var sakägare i ärendet inte gick att avgöra och hänvisade till att beslutet endast fastställt ett område inom vilket flera exakta dragningar var

50 Se Warnling-Nerep, Förvaltningsbeslut s. 109.

51 16 kap. 12 § MB.

52 Se Darpö, Botniabanan; slutpunkten som blev ett frågetecken s. 7.

53 Regeringens (Miljödepartementet) beslut 2007-12-19, dnr M2007/1617/F/M.

28

möjliga. Järnvägsplanen skulle i ett senare skede leda till att dragningen fastställs och vid detta tillfälle gick det inte att med tydlighet säga vilka som berörts av beslutet och var saklegitimerade. På dessa två grunder avvisade domstolen samtliga sökande privatpersoner. Sveriges ornitologiska förening avvisades också, men på grund av att beslutet inte innebar myndighetsutövning mot föreningen.⁵⁴ Domstolens inställning att det inte var möjligt att avgöra om saklegitimation fanns utifrån de normala kriterierna, innebar ett enkelt sätt att komma runt ett svårlösligt problem. RegR grundar sitt avgörande på att en senare prövning ska vara möjlig, men det ska dock påpekas att frågan om tillåtlighetsbeslutens bundenhet blev klargjord först efter rättsprövningen. Sett tillsammans med bundenheten blir följden att vad regeringen behandlat under sin prövning inte är möjligt att få rättsligt överprövat i en senare process.

Att så var fallet skulle få stor betydelse när järnvägsplanen sedan kom att prövas i RÅ 2008 ref. 89, den process där RegR i RÅ 2004 ref. 108 hade sagt att sakägarna var möjliga att fastställa och prövningsmöjligheten i tillståndsärendet skulle kunna tillgodoses. Sakägarfrågan vållande inte domstolen några bekymmer och sökandena ansågs ha talerätt, men värre var det med sökandenas yrkande om att den valda sträckningens förenlighet med Natura 2000- bestämmelserna i 7 kap MB skulle utredas. Frågan hade som bekant avhandlats i regeringens tillåtlighetsbeslut och domstolen anförde – likt Miljööverdomstolen i M 5040-09 – att i den frågan var de bundna av bedömningarna som gjordes under tillåtlighetsprövningen. Regeringsrätten ansåg att även om sakägarna inte gick att fastställa i den tidigare rättsprövningen, så utgjorde den omständigheten inte något skäl för att frågan om Natura-2000 bestämmelserna skulle prövas på nytt.

I likhet med Darpö anser jag att det stred mot EKMR när domstolen i rättsprövningen av tillåtlighetsbeslutet avvisade sökandena på grund av att det

54 Se avsnitt 4.2.1.

29

inte går att säga om de har saklegitimation eller inte.⁵⁵ Det stod trots allt klart att några av dem skulle komma att påverkas när dragningen slutligen fastställts, men deras rätt till prövning föll med avvisandet i vilket fall. Domen var dock inte enhällig och det skiljaktiga regeringsrådet Wennerström skildrar situationen med större insikt om följderna av majoritetens beslut. Han tog hänsyn till att bundenheten skulle innebära en betydande begränsning av vad som kunde komma att prövas i järnvägsplaneärendet. En närmare utredning borde därför ha gjorts i frågan om vilka som kunde beröras av ärendets fortsatta handläggning.⁵⁶

Rättsläget så här långt är dock svårtolkat av tre anledningar. För det första har det skett stora ändringar i de tillämpliga rättsreglerna sedan 2004 då rättsprövningen skedde. En ny rättsprövningslag har trätt i kraft och även om den inte ändrats materiellt sett i frågan om vilka enskilda som är taleberättigade, så är tolkningen av detta begrepp nu tydligt kopplat till artikel 6.1 EKMR, med sin ständigt utvecklande praxis från Europadomstolen. För det andra har Sverige och EU ratificerat Århuskonventionen som bland annat behandlar enskildas rätt till prövning i miljömål. Konventionen är idag till viss del implementerad genom EU-direktiv. Det leder till att en fortlöpande praxis byggs upp av både EU- domstolen och konventionens egna efterlevnadskommitté. För det tredje grundade sig Regeringsrätten avvisningsbeslut till en del på att sökandena som verkligen skulle bli berörda av verksamheten hade en framtida möjlighet till prövning när järnvägsplanen fastställts. Rättsprövningen i det ärendet är dock mycket begränsad på grund av tillåtlighetsbeslutets bindande verkan. Det skiljaktiga regeringsrådet insåg denna följd, men frågan berördes inte i majoritetens avgörande.

Den föga tillfredsställande följden blev att de enskilda som berördes i slutänden gick miste om sin prövningsrätt. En mycket snarlik rättsprövning har nyligen avgjorts och det kan skönjas att HFD i sin dom, meddelad 17 mars, mål

55 Darpö, Regeringen bestämmer över Botniabanan s 5.

56 Rå 2004 ref. 108.

30

nr. 7451-09, tagit till sig av Botniabanans märkliga slut. Fallet gällde rättsprövningen av ”Förbifart Stockholm” där Vägverket överlämnat ärendet om tillåtligheten av förbifarten till regeringen för prövning enligt 17 kap. 1 § MB.

Det rör sig här om samma typ av obligatoriska prövning av stora trafikanläggningar som Botniabanan utgjorde. Utredningen som Vägverket överlämnade bestämde den vägkorridor vari den närmare dragningen i ett senare skede skulle fastställas genom en vägplan. Det vill säga att ärendet har samma processuella ordning som Botniabanan. Regeringen tillät verksamheten och beslutet togs upp till rättsprövning på begäran av ett flertal privatpersoner och organisationer.⁵⁷ I frågan om privatpersonernas talerätt menade domstolen att:

”Vid prövningen av detta mål är det därmed i och för sig inte närmare klarlagt hur den framtida vägen kommer att beröra de enskilda som är sökande och som äger fastigheter på Lovön inom den aktuella korridoren. Genom det nu klandrade beslutet avgörs emellertid frågan om vägens lokalisering till korridoren på ett sådant sätt att den inte kan bli föremål för prövning i domstol vid någon annan process rörande vägprojektet (jfr RÅ 2008 ref.89). En domstolsprövning av lokaliseringsfrågan kan således äga rum bara genom rättsprövning av regeringens nu klandrade beslut.”⁵⁸

Av denna anledning ansåg domstolen slutligen att en prövning av de sökandes civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 EKMR hade gjorts i regeringens beslut. Sökandena med fastigheter inom vägkorridoren var därmed taleberättigade.

Med facit i hand verkar det som att Regeringsrätten i RÅ 2004 ref.108, helt enkelt gjort en bristfällig bedömning av sakägarfrågan med hänsyn till tillåtlighetsbeslutets bindande verkan. HFD har sedan lärt sig av den ohållbara situationen detta gav upphov till och ägnat frågan större utrymme. Avgörandet i

57I delen om miljöorganisationer kommenteras domen under avsnitt 4.3.2.

58 HFD 2011 not. 26.

31

fallet ”Förbifart Stockholm” följer istället den linje som det skiljaktiga regeringsrådet Wennerström höll. Utgången i HFD:s mål är mycket tacksam eftersom den praxis som kommit av Botniabanans prövning var minst sagt förbryllande.

4.3 Rättsprövningslagen och miljöorganisationer

Juridiska personer är som bekant att se som enskilda enligt 1 § RPL, men till skillnad mot den gamla rättsprövningslagen finns det numera i 2 § en möjlighet att begära rättsprövning av vissa miljöbeslut tagna av regeringen. Paragrafen knyter an dels till miljöbalken, för vad som avses med en miljöorganisation och dels till Århuskonventionen, angående prövningsbara beslut.

4.3.1 Begreppet miljöorganisationers innebörd

De miljöorganisationer som omfattas är desamma som möter kraven för talerätt i normala miljöärenden enligt 16 kap. 13 § MB och rekvisiten är som följer:

- En ideell förening eller annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,

- inte är vinstdrivande,

- har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och

- har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.

De kursiverade delarna visar de ändrade villkor som gäller sedan 1 september 2010, då miljöorganisationers talerätt blev betydligt vidare än vad den var innan.⁵⁹ Ändringen innebär, till skillnad från innan, att även stiftelser och andra

59 DLV-domen (Djurgården-Lilla Värtans miljöskyddsförening) som låg bakom ändringen diskuteras nedan under avsnitt 4.4.2.

32

juridiska personer har möjlighet att begära rättsprövning så länge som de bedriver ideell verksamhet och att medlemskravet sänkts från 2000 medlemmar till 100 eller lägre, förutsatt att organisationen har allmänhetens stöd.

Tillvaratagande av naturskydds- och miljöintressen som huvudsakligt ändamål innebär ett strikt krav på att organisationen ska verka för just det ändamålet och att det inte är underordnat exempelvis medlemmarnas personliga intressen. Att i stadgarna införa bestämmelser om naturskydd och miljö är i sig inte tillräckligt för behörigheten, vilket var fallet i MÖD 2006:22 där en villaägarförening med sådana stadgar avvisades.⁶⁰ Allmänhetens stöd, som ett undantag från kravet på 100 medlemmar är huvudsakligen avsett för organisationer som på grund av sin associationsrättsliga struktur har svårt att uppnå höga medlemsantal. God lokal förankring i den av verksamheten berörda befolkningen, aktivt deltagande i samrådsförfarandet under miljökonsekvensbeskrivningen i en bred allmänhets intresse, eller många bidragsgivare och stödmedlemmar är omständigheter som tyder på allmänhetens stöd.⁶¹ De nya reglerna innebär att en väsentligt större grupp av organisationer har möjlighet att begära rättsprövning, eftersom de tidigare reglerna i princip begränsade talerätt till att bara gälla de två största miljöföreningarna, Svenska naturskyddsföreningen och Sveriges ornitologiska förening.

4.3.2 Beslut som kan rättsprövas på begäran av miljöorganisationer

Enskildas klagorätt grundar sig på de beslut som innebär en prövning av civila rättigheter och skyldigheter, såsom de definieras i artikel 6.1 EKMR.

Miljöorganisationers särskilda talerätt i rättsprövningsmål är en produkt av Århuskonventionen och har således en annat rättslig grund, vilket leder till att de beslut som kan prövas definieras annorlunda. 2 § RPL anger att det måste gälla

60 Prop. 2009/10:184 s. 67.

61 Prop. 2009/10:184 s. 66.

33

ett tillståndsbeslut av regeringen, och närmare bestämt ett sådant som omfattas av art. 9.2 Århuskonventionen.⁶² Att det måste röra sig om ett regeringsbeslut talar för sig självt, men vad har lagstiftaren avsett med att begränsa paragrafens tillämplighetsområde till tillståndsbeslut enligt artikel 9.2 Århuskonventionen?

Enligt förarbetena är det de ärenden där regeringen fattar tillståndsbeslut i första instans enligt andra lagar än MB och där regeringen är överprövningsinstans enligt 18 kap. MB. Regeringen uttalade i anslutning till detta att tillåtlighetsprövningar enligt 17 kap. MB inte omfattas av Århuskonventionens krav på att beslut ska kunna överprövas. I sammanhanget ansågs det vara tillräckligt att det efterföljande tillståndsbeslutet hos tillståndsmyndigheterna kunde överprövas i normal ordning.⁶³ Regeringens slutsats grundar sig med andra ord på att tillåtlighetsprövningen endast är en delprövning och inte det slutliga tillståndsbeslutet. Eftersom tillåtlighetsbeslut har bindande verkan för den efterföljande prövningen, innebär regeringens ställningstagande en avsevärd inskränkning av miljöorganisationers rätt till rättsprövning. Alla de aspekter som avhandlats i regeringens handläggning av tillåtlighetsärendet skulle vara omöjliga att pröva. Situationen är lik den som uppstod för sakägarna vid rättsprövningarna av Botniabanan på så sätt att när beslutens bundenheten beaktas så försvinner de reella prövningsmöjligheterna. Tanken att tillåtlighetsprövningen är en integrerad del i tillståndsärendet och inte behöver ses som en skiljd process med hänsyn till överprövningsmöjligheten, stöter även i denna situation på problem. Det är uppenbart att den absoluta bundenhet som beslutet har leder till att prövningarna i viss mån måste betraktas som skiljda från varandra.

Regeringsrätten, och senare HFD, har kommit att sätta regeringens uppfattning på ända med början i ett uttalande i RÅ 2008 ref. 89, rättsprövningen av järnvägsplanen för Botniabanan. En av sökandena var Sveriges ornitologiska

62 17 kap. 2 § MB.

63 Prop. 2004/05:65 s. 17, 81, 83 och 92.