Naturvårdsverket bidrar till att utveckla miljöpolitiken – nationellt och inter- nationellt. Vi lämnar förslag på nya styrmedel och åtgärder och ser till att regeringen har beslutsunderlag i frågor som rör miljön. Vi analyserar vid behov konsekvenser av åtgärder och styrmedel på miljöområdet.
Miljöarbetet inom EU har hög prioritet. Vår personal medverkar som experter i en rad arbetsgrupper och bidrar till slagkraftiga, svenska stånd- punkter i förhandlingar på både EU-nivå och internationellt. Genom multi- lateralt och bilateralt samarbete i miljöfrågor verkar vi för att förbättra miljö- situationen i andra länder. Det bidrar i sin tur till en bättre miljö även i Sverige.
39%
BIDRA TILL ATT UTVECKLA MILJÖPOLITIKEN
ANDEL AV NATURVÅRDSVERKETS PERSONALKOSTNADER FÖR 2014 Snurr på drivkrafterna
för hållbar konsumtion
De klimatpåverkande utsläppen från svenska källor minskar, samtidigt visar vår analys att svenskarnas konsumtion orsakar ökande utsläpp i de länder där varorna
tillverkas. I redovisningen av ett omfattande regeringsuppdrag föreslår vi 23 åtgärder
för hållbara konsumtionsmönster. Det är ett bidrag till att få snurr på driv- krafterna för en mer hållbar produktion
EU och internationellt arbete . . . .48
Sammanfattande resultatbedömning . . . 48
Vårt arbete i EU och i miljökonventionerna . . . 49 Grafiskt uppslag: Stor miljönytta i sikte med industriutsläppsdirektivet . . . 52 Vårt internationella samarbete . . . 53
Utveckling av styrmedel och åtgärder . . . .63
Sammanfattande resultatbedömning . . . 63
Regeringsuppdrag . . . 64
Samhällsekonomiska analyser . . . 66
Vårt expertstöd . . . 67
Utveckling av handeln med utsläppsrätter . . . 69
INNEHÅLL
ID
R
A T
IL
L
A
T
T U
T
V
E
C
K
L
A
M
IL
JÖ
P
O
L
IT
IK
E
N
EU OCH INTERNATIONELLT ARBETE
Naturvårdsverket deltar i internationellt miljöarbete samt i förhandlingar om EU-lagstiftning i Miljörådet. Vi deltar också i olika kommittéer där tillämpning av lagstiftning hanteras. Vi bidrar med underlag och expertkunskap, deltar i möten och rapporterar från dessa möten. Vi konsekvensbedömer även de förslag som kommer från kommissionens arbetsgrupper liksom kommissionens förslag till ny EU-lagstiftning.
Vår kompetens används även i Sveriges politik för global utveckling och vi bedriver bilaterala och multilaterala samarbeten med miljömyndigheter i andra länder och med prioriterade regionala och globala organisationer.
SAMMANFATTANDE RESULTATBEDÖMNING
Naturvårdsverket har under året bidragit till att genomföra regeringens politik inom EU. Vi har varit pådrivande i arbetet för bindande krav på bästa möjliga teknik i Industriutsläppsdirektivet, IED. Vi har drivit och fått genomslag för för- höjd miljöambition, ökad transparens och effektivitet samt en mer inkluderande arbetsprocess.
Vi har under året påbörjat ett utvecklingsarbete av planerings- och upp- följningsverktyg för att tydligare kunna koppla EU- och konventionsarbetet till miljökvalitetsmålen. En kundundersökning om Naturvårdsverkets samordnande funktion i EU- och konventionsarbetet visar på nöjda kunder, men även på för- bättringsområden som vi arbetar vidare med.
Vi har under året prioriterat dialoger om minskade utsläpp av kortlivade, klimatpåverkande luftföroreningar. Exempel på framgångsrika resultat är två välbesökta seminarier som Naturvårdsverket arrangerade i Peking respektive Moskva, där centrala målgrupper diskuterade de senaste vetenskapliga rönen och vad som kan göras för att minska utsläppen. Vi har med dessa och andra insatser även bidragit till den globala Luft- och klimatkoalitionen (CCAC).
Under årets partsmöte för konventionen om biologisk mångfald bidrog vi aktivt till bland annat beslut om en vägledning för att hantera de mest invasiva främmande arterna som introduceras som sällskapsdjur.
Vi har under året avslutat 15 bilaterala insatser i Vitryssland, Ukraina, Georgien, Indien, Kina, USA, Chile, Brasilien och Ryssland. Vi har därutöver genomfört multilaterala insatser inom ramen för olika internationella organisa- tioner, bland annat i Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). I OECD-arbetet har särskild tonvikt lagts vid att sammanställa och ta fram underlag till OECD:s granskning av Sveriges miljöprestanda. Syftet med granskningen är att bidra till att utveckla det svenska miljöarbetet.
INSTRUKTIONEN §4 och §5
VÅRT ARBETE I EU OCH I MILJÖKONVENTIONERNA
TABELL 17. PRESTATION: VÅRT ARBETE INOM EU
2012 2013 2014
Prestation: Mötesrapporter, EU internt arbete,
(Lagstiftningsarbetet inom Unionen) 139 179 151
Vår hanteringskostnad, tkr 13 391 13 724 14 480
Prestation: Mötesrapporter, EU externt arbete
(internationella miljöfrågor, t.ex. miljökonventionerna) 56 54 82
Vår hanteringskostnad, tkr 10 750 9 977 14 108
För att nå önskade mål om positiva miljöeffekter krävs deltagande i internationella möten. Det gäller både EU:s interna arbete om gemensam lagstiftning och EU:s externa arbete inom multilaterala konventioner. Att medverka i relevanta möten gör det möjligt att påverka EU:s kommande lagstiftning liksom unionens positio- ner i internationella förhandlingar. Effekten av våra insatser syns inte alltid direkt eftersom processerna är långa – förhandlingar pågår ofta flera år.
Naturvårdsverkets deltagande i möten är ett sätt att mäta hur aktiva vi är i EU-arbetet. Därför presenteras våra prestationer i form av antal mötesrapporter, både vad gäller det EU-interna arbetet och det EU-gemensamma, globala arbetet, se tabell 17.
Hanteringskostnaden för vår prestation steg 2014 för det EU-externa arbetet, eftersom det var ett förhandlingsintensivt år med många partsmöten i konventio- nerna. För det EU-interna arbetet sjönk hanteringskostnaden som en följd av att förhandlingscykeln i EU var inne i en mindre aktiv fas, delvis på grund av val till EU-parlamentet och tillsättandet av en ny kommission.
I rapporterna framgår vår närvaro, de svenska ståndpunkterna och handlings- linjerna samt vårt agerande i viktiga frågor. Rapporterna sprids såväl internt som externt och är viktiga verktyg i arbetet att utveckla svenska positioner. De skapar kontinuitet och spårbarhet i de långa arbetsprocesser som det internationella förhandlingsarbetet innebär och ger berörda nationella aktörer en överblick över arbetets framskridande. Exempel från olika områden där vi nått vissa mål eller där vi i övrigt gjort väsentliga insatser under året presenteras nedan.
Klimat och luft – fokus på FN:s klimatkonvention
Klimat- och luftområdet är ett viktigt exempel på EU-gemensamt internationellt arbete. I december genomfördes Klimatkonventionens (UNFCCC) årliga parts- konferens i Lima, Peru. Dessförinnan genomfördes flera mindre FN-sessioner, jämte kontinuerligt EU-förberedande arbete. Ett viktigt resultat från partsmötet i Lima var beslutet som arbetades fram under Durbanplattformen för ett nytt globalt klimatavtal (ADP), Lima Call for Climate Action, vilket ger parterna vägledning inför förberedelserna av ländernas nationella bidrag. Beslutet sätter också ramarna för vidare samarbete i tekniska frågor fram till 2020 och skapar förutsättningar för en ny global klimatöverenskommelse i Paris 2015.
INSTRUKTIONEN §4.1-2p.
Naturvårdsverket har under året bidragit till klimatförhandlingarna genom deltagande i olika arbetsgrupper i EU:s förberedande arbete. En medarbetare är vice ordförande i expertgruppen med fokus på finansieringsfrågor, vi ingår i EU:s samordningsgrupp och vi har en nyckelroll på rapporteringsområdet. Dessutom ingår dessa tre medarbetare i EU:s analys- och samordningsgrupp vid FN-förhandlingarna. Tack vare sina centrala positioner kunde Naturvårdsverkets medarbetare under partsmötet i Lima bidra till högsta möjliga globala ambition på utsläppsbegränsningsområdet. Detta bland annat genom att verka för jämför- barhet och utvärdering av nationella bidrag till ett nytt avtal. Naturvårdsverket har under hösten även bistått Miljödepartementet med en analys av vilken typ av förhandsinformation som behövs för att uppnå detta syfte.
En ny global klimatöverenskommelse har potential att leda till betydande utsläppsminskningar. Naturvårdsverkets arbete under 2014 har bidragit till att skapa förutsättningar för minskade utsläpp till gagn för bland annat miljökvali- tetsmålet Begränsad klimatpåverkan, ett mål som enbart kan nås genom inter- nationellt samarbete.
Den globala Kommissionen för ekonomi och klimat presenterade under hösten rapporten Better Growth, Better Climate. Kommissionen tillsattes 2013 av sju länder, däribland Sverige. Rapporten visar att åtgärder för ekonomisk tillväxt är förenliga med minskade utsläpp av växthusgaser. Naturvårdsverket har bidragit genom att låna ut experter till Miljödepartementet i samband med ett kommis- sionsmöte i Sverige och vi ansvarade för den svenska lanseringen av rapporten hösten 2014. Rapporten bidrar med ny kunskap och nya perspektiv i de interna- tionella förhandlingarna om ett nytt globalt klimatavtal.
Liksom tidigare år har vi haft huvudansvaret för de svenska insatserna inom FN:s luftvårdskonvention, detta i nära samarbete med Miljödepartementet. Under året har arbetet fokuserat på utveckling av styrmedel och tidplaner för genomförandet av tre nyligen omförhandlade konventionsprotokoll: Metall-, POP- och Göteborgsprotokollet. En medarbetare vid Naturvårdsverket har ut- setts till ordförande i konventionens högsta beslutande organ och är därmed den som leder och styr konventionens arbete. Uppdraget började i december 2014 och sträcker sig två år framåt.
I december 2013 presenterade EU-kommissionen en samling lagar i ett ”luft- vårdspaket” som har börjat förhandlas under året. Vi har bidragit med under- lag till rådsarbetsgruppernas diskussioner kring förslaget till direktiv gällande utsläpp från medelstora förbränningsanläggningar samt till ett nytt takdirektiv för utsläpp av luftföroreningar som ingår i paketet. En av Naturvårdsverkets anställda har dessutom under hösten arbetat som miljöråd för dessa två direktiv. Arbetet fortsätter under 2015.
Under året har vi också bidragit till att genomföra och utveckla EU:s förord- ning om fluorerade växthusgaser. Genom att tillsammans med berörda bransch- representanter, inom såväl näringslivet som andra berörda myndigheter, med- verka i kylbranschens arbetsgrupp har Naturvårdsverket också bidragit till bättre samverkan.
Gränsöverskridande avfall och kvicksilver
Baselkonventionen om gränsöverskridande avfallsfrågor håller varje år ett parts- möte där de 181 parterna till konventionen kan fatta gemensamma beslut. Detta mellanår hölls inget partsmöte utan istället ordnades som brukligt en förbere- dande mötesvecka. Konventionsarbetet sker genom utveckling av väglednings- dokument. En rad sådana vägledningsdokument bereddes under mötesveckan och väntas kunna antas vid nästa års partsmöte. Exempel är vägledning om miljö- riktig hantering av avfall och kemikalier, elektroniskt avfall, kvicksilver och långlivande organiska föroreningar i avfallet. Naturvårdsverkets experter bidrog till EU:s samlade insats.
Vi har under året även stöttat regeringen i förarbete och förhandlingar kring EU-kommissionens lagstiftningspaket om cirkulär ekonomi. Det gäller även dess förslag om ändringar i sex avfallsrelaterade EU-direktiv. Förhandlingarna fort- sätter under 2015.
Naturvårdsverket har även bidragit med expertinsatser och en konsekvens- studie till förhandlingarna om EU-kommissionens förslag om begränsningar i användningen av bärkassar av plast. Detta underbyggde den svenska positionen att stärka kommissionens förslag till ett minskningsmål för plastkassar och om styrmedel för att uppnå detta.
Minamatakonventionen om kvicksilver slutförhandlades 2013 och arbetet har under 2014 främst handlat om förberedelser inför konventionens ikraftträdande. Naturvårdsverket har aktivt deltagit i arbetet med att ta fram EU:s ståndpunkter in- för förhandlingarna till nästa partsmöte (INC6). En medarbetare vid myndigheten är en av EU:s tre experter i den tekniska arbetsgrupp som ska ta fram vägledning om bland annat bästa teknik för industriutsläpp. Arbetsgruppen har haft två möten under 2014. Insatserna har direkt koppling till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Ozonskiktet – fortsatta åtgärder krävs
Det internationella arbetet för att skydda ozonskiktet sker inom ramen för Montrealprotokollet. Syftet är att minska konsumtion och förbrukning av ozon- nedbrytande ämnen. Inom EU har vi tillsammans med representanter från Polen, Tyskland och EU-kommissionen arbetat fram två förslag för att nå Montreal- protokollets mål. Det ena förslaget handlar om en minskning av utsläpp av ozon- nedbrytande ämnen vid produktion av varor. Det andra initiativet syftar till en bättre kartläggning av produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen.
Under Montrealprotokollet tog Sverige plats i styrelsen till protokollets multi- laterala fond för perioden 2014 till 2015. I styrelsen har Sverige genom Natur- vårdsverket bidragit till beslut om exempelvis studier avseende genomförbarheten av effektiva lösningar för att globalt minska användandet av ozonnedbrytande, klimatpåverkande ämnen inom exempelvis fjärrvärme och kyla.
Naturvårdsverket har även deltagit i ett regionalt nätverksmöte för miljöhand- läggare i Sydostasien (ODSONET) i regi av FN:s miljöprogram (UNEP). Nät- verket stödjer utvecklingsländer i arbetet med att genomföra åtaganden under Montrealprotokollet. Vi har under året bidragit med flera presentationer om erfarenheter från det svenska arbetet med avveckling av ozonnedbrytande ämnen, liksom med information om EU-lagstiftning på området.
INSTRUKTIONEN §4.1p och 6–7p.
God bebyggd miljö
Giftfri miljö
Stor miljönytta i sikte med
industriutsläppsdirektivet
Industriutsläppsdirektivet (IED) reglerar cirka 50 000 industriverksamheter inom EU. Dessa står för drygt 20 procent av utsläppen till luft och en betydande andel av utsläppen till vatten i unionen. Direktivet skyndar på användningen av bästa tillgängliga teknik för låga utsläpp inom 35 branscher. Arbetet har stor potential att ge miljönytta både nationellt och internationellt
NATURVÅRDSVERKETS ROLL OCH METOD: Naturvårdsverket har i uppdrag att bidra
till utveckling och genomförande av IED-direktivet. Vi ansvarar också för samordning och vägledning i det svenska genomförandet av direktivet.
Under 2014 har vi prioriterat ökade ambitioner i arbetet med utsläpp från kemikalieindustrin, där EU-kommissionen just nu reviderar sin strategi. Bland annat föreslås att fler äm- nen än tidigare ska regleras. Arbetet fortsätter under 2015.
SAMARBETE MED INDUSTRIN
Under 2014 har Naturvårdsverket bemannat totalt åtta tekniska arbetsgrupper inom IED-arbetet. Vi har också inlett ett tidskrävande arbete med att starta upp nya bransch- genomgångar. Arbetet sker i samverkan med industrin liksom med andra aktörer både på EU-nivå och nationellt. Under IED-arbetet finns en formell samverkansgrupp där bland annat organisationen Svenskt näringsliv ingår (AG-Sevilla).
DEN VIKTIGA VÄGLEDNINGEN
Naturvårdsverket har under 2014 spridit information om bästa tillgängliga teknik för 7 av de 35 branscher som hittills beslutats. Vägledningen har publicerats på Naturvårdsverkets webbplats, men har även spridits via webbinarier, telefon och e-post. Vi ökar successivt insatserna för att hantera IED- direktivets krav på att rapportera och göra miljöinformation i form av tillstånd, domar och beslut tillgänglig. Detta med verksamhetsutövaren i fokus.
Naturvårdsverkets medarbetare deltar som svenska ex- perter på flera nivåer inom IED-arbetet. Vi deltar dels i de tekniska arbetsgrupper som tar fram förslag till slutsatser per bransch om bästa tillgängliga teknik för att minimera utsläppen, dels i den så kallade genomförandekommittén. Det ger oss möjligheter att bidra till det strategiska arbetet för bästa tillgängliga teknik.
HÖGA MILJÖAMBITIONER
Naturvårdsverket har löpande drivit på för att få genom- slag för ny miljöteknik och innovationer i IED-arbetet.
BÄSTA TILLGÄNGLIGA TEKNIK – 7 AV 35 BRANSCHER ÄR KLARA
– Garvning av hudar och skinn – Tillverkning av klor-alkali – Tillverkning av massa, papper och kartong
– Tillverkning av glas och mineralull
– Järn- och ståltillverkning – Tillverkning av cement, kalk och magnesiumoxid – Raffinering av mineralolja och gas
INSATSER I KORTHET 2014 • Allmänna IED-vägledningar • BREF (branschvisa) vägledningar • Vägledning om status- rapportering • Miljöinformations- försörjning
• Prövningar och yttranden • Domstolsärenden • Förhandlingar
• Utveckla EU-processen • Två regeringsuppdrag:
– Prövning av miljöfarliga verksamheter och krav på upprättande av miljö- konsekvensbeskrivning – Miljökrav vid produktion
av läkemedel inom EU
EFFEKTER
• Ökad miljönytta, enhetliga minimikrav för utsläpp inom hela EU • Möjlighet att strategiskt
styra arbetet i EU • Allianser med andra
länder
• Större transparens och tillgänglighet till miljö- information
NYTTAN FÖR MEDBORGARNA
Industriutsläppsdirektivets syfte är att förebygga, minska och i möjligaste mån eliminera föroreningar från industriella verksamheter. Målet är en håll- bar industri som använder bästa tillgängliga teknik. Direktivet sätter minimi- normer för att skydda EU:s miljö och medborgares hälsa. En mer utbredd användning av slutsatserna om bästa tillgängliga teknik med begränsnings- värden bedöms ha särskilt stor inverkan på förorenande utsläpp av svavel- oxider och kväveoxider. De nya minimikraven är bindande i alla EU-länder.
INDUSTRIUTSLÄPPSDIREKTIVET
Insatser för global biologisk mångfald
Naturvårdsverket har under året tagit fram underlaget till Sveriges femte natio- nella rapport om hur genomförandet av Konventionen om biologisk mångfald (CBD) fortskrider. Denna rapport var ett viktigt underlag till sammanställningen av tillståndet för den biologiska mångfalden i världen, Global Biodiversity Out- look 4 (GBO4). GBO4 är en uppföljning av det globala arbetet för att nå målen om biologisk mångfald till 2020, de så kallade ”Aichimålen”.
Vid årets partsmöte under Konventionen om biologisk mångfald i Sydkorea arrangerade och modererade Naturvårdsverket ett seminarium om möjligheten att synliggöra och kommunicera värdet av ekosystemtjänster. Miljödepartemen- tet, EU-kommissionen och Stockholm Resilience Center var medarrangörer till seminariet som innehöll presentationer från Brasilien, Namibia och Sydafrika. Mötet blev framgångsrikt och gav inspiration till arbetet med att kommunicera ekosystemtjänster.
Naturvårdsverket har länge verkat för och drivit på för beslut om en vägled- ning för att hantera de mest invasiva främmande arter som introduceras som sällskapsdjur. Det gäller även de som hålls i akvarium och terrarium, samt som levande agn och föda. Under mötet kunde detta viktiga beslut om vägledning fat- tas och Naturvårdsverket säkrade den fortsatta arbetsprocessen i frågan genom att ekonomiskt stödja arbetet med att identifiera spridningsvägar för främmande arter. Arbetet för att identifiera spridningsvägar ska ske med koppling till Kon- ventionen för reglering av handeln med vissa utrotningshotade vilda djur och växter (CITES). Vidare beslutade partsmötet, i enlighet med den svenska stånd- punkten som Naturvårdsverket tagit fram, om att tillsätta en teknisk expertgrupp för att utreda definitionen och innebörden av så kallad syntetisk biologi.
Under året har även Konventionen om migrerande arter (CMS) haft parts- möte. Naturvårdsverket deltog både i förberedelserna inför och vid själva mötet. Partsmötet hade ett tydligt marint fokus där flera fiskarter listades, främst brosk- fiskar men även europeisk ål. Listningen av ål är ett viktigt komplement till den tidigare listningen inom CITES i arbetet för artens bevarande och är något som Naturvårdsverket arbetat för under lång tid.
Inom ramen för EU:s strategi för biologisk mångfald inledde en expertgrupp år 2013 arbetet med att utreda om, hur och när kompensationsåtgärder för den biologiska mångfalden kan vara ett alternativ i samband med exploatering. Naturvårdsverket deltog aktivt i denna expertgrupp och har under 2014 lämnat synpunkter på gruppens förslag. Rätt använt kan denna mekanism bidra till måluppfyllelsen av både internationella åtaganden liksom till nationella mål inom naturvården. Naturvårdsverket bevakar framför allt att skyddet för de arter som omfattas av EU:s gemensamma direktiv inte ska urholkas. Arbetet fortsätter under 2015.
Utveckling av industriutsläppsdirektivet
Naturvårdsverkets har under 2014 fortsatt att delta i arbetet för bindande krav på bästa möjliga teknik (BAT) i EU:s arbete för att genomföra Industriutsläpps- direktivet (IED). Vi deltar på flera nivåer, dels som experter inom IED-arbetet, dels i genomförandekommittén.
INSTRUKTIONEN §4.1p och 2p.
Under 2014 har Naturvårdsverket bemannat åtta tekniska arbetsgrupper i olika faser av arbetet. Insatserna har innefattat både samverkan inom EU samt natio- nell samverkan med industrier och andra aktörer genom en samverkansgrupp där bland annat organisationen Svenskt Näringsliv ingår.
Naturvårdsverkets har även deltagit i förbättringsarbetet av själva arbets- processen inom IED. EU-kommissionen arbetar vidare med flera av de förslag som vi lagt fram. Förslagen innebär en förhöjd miljöambition, ökat genomslag för ny miljöteknik och innovationer i IED-arbetet, större slagkraft för BAT-slut- satserna, ökad transparens och effektivitet samt en mer inkluderande process. Ett av de förslag som redan införts avsåg integrering av ny mötesteknik i processen, såsom webbinarier och webbmöten, vilket både effektiviserar arbetet i stort och minskar vår direkta miljöpåverkan.
Industriutsläppsdirektivet har potential att leda till betydande utsläpps- begränsningar framför allt för svaveldioxider, kvävedioxider och stoft. Detta är viktigt då dessa föroreningar i många fall är gränsöverskridande och inverkar på möjligheten att nå flera av de svenska miljökvalitetsmålen.
VÅRT INTERNATIONELLA SAMARBETE
Naturvårdsverket bedriver bilaterala och multilaterala samarbeten med miljö- myndigheter i andra länder och med prioriterade regionala och globala organisa- tioner.
Det bilaterala samarbetet
TABELL 18. PRESTATION: VÅRT INTERNATIONELLA SAMARBETE, BILATERALT SAMARBETE
2012 2013 2014
Prestation: Antalet avslutade insatser 5 10 15
Vår hanteringskostnad, tkr 12 653 16 192 17 151
Med avslutade insatser avses insatser som har avslutats under året. Vissa insatser pågår under flera års tid medan andra är ettåriga vilket förklarar variationen mellan 2012 och 2014. Mer information om prestationerna för 2014 finns i tabell 19 på nästa sida. Hanteringskostnaden för det bilaterala samarbetet ökade i samband med att ett nytt anslag, för Långsiktigt miljö- och klimatsamarbete med