4 Fördjupad styrmedelsanalys
4.2 Bonus-malus-systemet
Bonus-malus-systemet innebär att bilar med koldioxidutsläpp under en viss nivå gyn-nas i form av en premie (bonus) medan bilar med utsläpp över en viss nivå straffas med en förhöjd fordonsskatt (malus).78
Systemet gäller nya bilar79 av fordonsår 2018 eller senare, registrerade från och med 1 juli 2018. Bonus tilldelas klimatbonusbilar vars specifika koldioxidutsläpp uppgår till högst 60 gram/km och får uppgå till högst 25 procent av bilens nypris, dock högst 60 000 kronor. Koldioxidfria bilar kan därför ges en bonus på maximalt 60 000
78 Bonus regleras i SFS (2017:1334), Förordning om klimatbonusbilar, och malus i SFS 2017:1215, Lag om ändring av vägtrafikskattelagen (2006:227).
79 Med bil avses personbil klass I och II (husbil), samt lätt buss och lätt lastbil med en totalvikt på maximalt 3 500 kg.
kronor. Bonus minskar med 833 kronor för varje gram koldioxidutsläpp per kilometer upp till och med 60 gram per km, där bonusen är 10 000 kronor.80
Förutom ett grundbelopp om 360 kronor per år för alla bilar, inklusive el- och hybrid-bilar, består fordonsskatten för bensin- och dieselbilar i sin grundläggande form av ett koldioxidbelopp motsvarande 22 kronor per gram utsläpp utöver 111 gram per km.
För nya dieselbilar tillkommer dessutom ett bränsletillägg motsvarande produkten av 13,52 och det totala antalet gram utsläpp per kilometer,81 samt ett miljötillägg om 250 kronor per år. Malus innebär ett avsteg från det grundläggande koldioxidbeloppet för nya bensin- och dieselbilar de tre första åren. Dessa bilar åläggs då ett koldioxidbelopp om 82 kronor för varje gram utsläpp per kilometer utöver 95 gram (blandad körning).
Utöver 140 gram åläggs de ett koldioxidbelopp om 107 kronor för varje gram.
Regeringens ursprungliga motiv till att införa ett bonus-malus-system var att öka ande-len miljöanpassade fordon med lägre koldioxidutsläpp (Prop. 2017/18:1, s 256). I för-ordning om klimatbonusbilar, SFS (2017:1334, 1 §), har detta omformulerats till att bonus är till för att
”främja en ökad försäljning och användning av nya bilar med en låg klimatpåverkan”.
Med tanke på att en klimatbonusbil avser de med specifika utsläpp om maximalt 60 gram/km omfattas i huvudsak elbilar, vätgasbilar, hybrider och bilar som går på andra gasbränslen än gasol. Eftersom dessa bilar kräver mindre energi mätt i kWh per km jämfört med bensin- och dieselbilar kan bonus-malus-systemet betraktas som ett styr-medel för ökad energieffektivitet. Av denna anledning analyseras systemet här.
STYRNINGENS INVERKAN PÅ DE PRIVATA INCITAMENTEN TILL BILVAL
De incitament som erhålls via bonus-malus-systemet att välja mindre koldioxidinten-siva fordon ligger ovanpå den kostnad som orsakas av rådande bränslebeskattning.
Detta kan illustreras med ett räkneexempel som baseras på en enkel valmodell (se även kapitel 2).
Ett hushåll kan välja att ha bil om nyttan av detta överstiger kostnaden för bilinneha-vet. Valet av bil bestäms i sin tur genom att jämföra olika alternativ. Det enskilda hus-hållet kan då antas välja en lågutsläppande bil L framför en högutsläppande bil H om skillnaden mellan bilarnas inköpspris plus skillnaden i bränsleutgifter under livstiden inte överstiger eventuell nyttoskillnad mellan bilarna. Låter vi 𝑈𝑈𝑖𝑖 (𝑖𝑖 = 𝐻𝐻, 𝐿𝐿) ange nuvärdet av den nytta bilen generar under sin livslängd och (𝑝𝑝𝑖𝑖 + 𝑡𝑡𝑖𝑖) ange bilens in-köpspris inklusive skatt/subvention kan vi uttrycka det som att hushållet väljer bil L framför bil H om
𝑈𝑈𝐿𝐿 – 𝑈𝑈𝐻𝐻>�𝑝𝑝𝐿𝐿+ 𝑡𝑡𝐿𝐿�−�𝑝𝑝𝐻𝐻+ 𝑡𝑡𝐻𝐻� - nuvärdet av minskade drivmedelsutgifter [10]
80 För gasbilar (exklusive gasol) gäller en bonus på minst 10 000 kronor.
81 Bränsletillägget ersätter bränslefaktorn (=2,37) som multipliceras med summan av grundbeloppet och det totala koldioxidbeloppet, det vill säga 2,37*(360 + (gram utsläpp per km – 111)*22) (Prop. 2017/18:1, s 399).
Bränsletillägget ska ses som ett schablonmässigt tillägg vars syfte är att kompensera för att energiskatten på dieselbränsle är lägre än på bensin (Prop. 2017/18:1, s 407–408). Bränsletillägget gäller även efter de tre första åren (Prop. 2017/18:1, s 405).
Nuvärdet av minskade drivmedelsutgifter motsvarar ∑𝑁𝑁𝑡𝑡=1𝑑𝑑𝐻𝐻𝑡𝑡 𝑥𝑥𝐻𝐻𝑆𝑆𝑘𝑘(1+𝑟𝑟)𝐻𝐻𝑡𝑡−𝑑𝑑𝑡𝑡𝐿𝐿𝑡𝑡𝑥𝑥𝐿𝐿𝑆𝑆𝑘𝑘𝐿𝐿𝑡𝑡 där 𝑑𝑑𝑖𝑖𝑡𝑡 anger framtida drivmedelspris för alternativ 𝑖𝑖, 𝑥𝑥𝑖𝑖 fordonets specifika bränslean-vändning och 𝐴𝐴𝑚𝑚𝑖𝑖𝑡𝑡 avser årlig körsträcka.
Bonus-malus-systemet innebär att en elbil erhåller en bonus (−𝑡𝑡𝐿𝐿) om 60 000 kr me-dan en bensin- (eller dieselbil) med ett koldioxidvärde om 111 gram/km82 får en för-höjd fordonsskatt under de tre första åren i nuvärde motsvarande 𝑡𝑡𝐻𝐻= 3 641 kr. Am-bitionen är att bonus-malus-systemet ska vara (Prop. 2017/18:1, s 416) 83:
”[…] ett långsiktigt hållbart styrmedel, som på sikt är offentligfinansiellt neutralt […]”
Om det med det avses att malus ska finansiera bonus innebär detta räkneexempel att det måste säljas ca 16 bensinbilar med ett specifikt koldioxidutsläpp motsvarande 111 gram/km för att finansiera bonusen till en elbil.
Givet ett antaget elpris om 1 kr/kWh84, en specifik elanvändning om 1,7 kWh/mil och en körsträcka om 1 500 mil/år, blir den årliga drivmedelsutgiften för elbilen 2 550 kr, varav 844 kr utgör energiskatt på elektrisk kraft.85 Bensinbilen antas dra 0,48 liter/mil och bensinpriset uppgå till 16 kr/liter. Med 1 500 mil årlig körsträcka innebär det en drivmedelsutgift om 11 520 kr/år varav 1 850 kr utgör koldioxidskatt och 2 786 kr energiskatt.86 För hushållet innebär elbilen således 8 970 kr i lägre årliga drivmedelsut-gifter. Med 10 års livslängd och en diskonteringsränta (𝐴𝐴) om 4 procent erhålls ett samlat nuvärde om 72 755 kr.
Därmed innebär bränslebeskattningen (där el beskattas betydligt lägre) tillsammans med bonus-malus-systemet en relativprisförskjutning till förmån för elbilen med ca 136 396 kr.87 Hushåll kan därför väntas välja elbilen även om den kostar betydligt mer att framställa. Men även om inköpspriserna skulle vara desamma och bensinbilen skulle anses vara bättre, skulle hushållens val kunna falla på elbilen. Detta så länge hus-hållens värdering av elbilen överstiger den för bensinbilen.
STYRNINGENS SAMHÄLLSEKONOMISKA KOSTNAD FÖR ATT SPARA ENERGI
Av exemplet ovan anges den specifika elanvändningen till 1,7 kWh/mil. Med en årlig körsträcka om 1 500 mil motsvarar det en årlig användning om 2 550 kWh för elbilen.
Bensinbilens energiinnehåll uppgår till 9,1 kWh/liter. Den specifika ningen blir 4,4 kWh/mil, givet exemplet ovan. Detta motsvarar en årlig energianvänd-ning om 6 600 kWh. Genom att byta till en elbil sparas 6 600 – 2 550 = 4 050 kWh.
82 I enlighet med §9, Lag om ändring i vägtrafikskattelagen (SFS 2017:1215).
83 Det framgår också att bonus-malus-systemet i förlängningen inte ska leda till nettosubventionering av nybils-köp och att syftet inte heller är att stärka statsfinanserna.
84 Antaget elpris ska enbart ses som ett exempel och varierar i realiteten mellan hushåll och beroende på var bilen laddas (exempelvis kan bensinstationer förväntas ta ut ett betydligt högre pris än 1 kr/kWh).
85 Energiskatten är 33,1 öre per förbrukad kWh elektrisk kraft (se kapitel 3).
86 För bensin MK 1, är koldioxidskatten 2,57 kr/l och energiskatten 3,87 kr/l (www.skatteverket.se).
87 72 755 kr + 60 000 kr + 3 641 kr = 136 396 kr.
Engångsstödet (bonusen) är 60 000 kronor. En annuitetsfaktor =1−(1+𝑟𝑟)𝑟𝑟 −𝑡𝑡används för att räkna om det totala engångsstödet till ett årligt bidrag. 𝐴𝐴 = 0,04 avser då kalkyl-räntan medan 𝑡𝑡 = 10 avser investeringens livslängd (år).
Engångsstödet motsvarar årligen 7 397 kronor eller 1,82 kr per sparad kWh. Utöver bonusen undviker hushållen en förhöjd fordonsskatt samt erhåller en skattereduktion i termer av undviken koldioxid- och energiskatt på bränsle. Med detta beaktat blir det årliga nuvärdesberäknade stödet totalt 10 836 kronor88 vilket per sparad kWh motsva-rar 2,68 kr.
Slutsatsen är att fordonsbeskattningen ger kraftfulla incitament till energieffektivise-ring genom ändrat bilval. Genom att köpa en ny elbil istället för en ny bensindriven bil minskar i exemplet ovan hushållets energi- och koldioxidskatt under en tioårsperiod med ett genomsnittligt nuvärde om 3 075 kr per år. Till detta tillkommer en minskad fordonsskatt, det vill säga malus, med 3 641 kr under tre år. Totalt sett uppgår statens minskade skatteintäkter till 34 397 kr i nuvärde. Detta givet att bilköparen hade köpt en bensinbil om denna inte köpt elbilen.
Om ovanstående räkneexempel upprepas för varje år, tio år framåt, och koldioxid- och energiskatterna antas årligen uppräknas enligt gällande regler, kan statens skatte-bortfall den kommande tioårsperioden grovt approximeras.89 År 2017 registrerades 3 616 nya elbilar i Sverige.90 Här antar vi att antalet nyregistreringar ökar med 30 pro-cent91 per år.92 Baserat på detta kommer då, allt annat lika, staten gå miste om skattein-täkter motsvarande ca 3 miljarder kronor den kommande tioårsperioden. Skatteintäk-terna kommer att minska ytterligare eftersom det förutom bonus till rena elbilar till-kommer bonus till exempelvis el- och laddhybrider, med ambitionen att dessa biltyper ska öka i snabb takt. Enligt Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i för-ändring (SOU 2018:76, s 81) måste fordonsbeståndet öka från dagens ca 60 000 ladd-bara bilar till mer än 1 miljon 2030 för att klimatmålen till det året ska nås (motsvarar en årlig ökning av nyregistrerade bilar på drygt 25 procent). Dessutom kan det förvän-tas att malus leder till att bränslesnålare bensin- och dieselbilar säljs, vilket i sin tur minskar intäkterna från malus.
Ju bränslesnålare personbilsflottan blir desto sämre kommer energiskatten att fungera som instrument för att internalisera vägtrafikens externa kostnader, vilka till betydande del är körsträckeberoende. För att komma till rätta med detta problem behövs någon form av kilometerbeskattning på alla personbilar, även elbilar, el- och laddhybrider samt gasbilar. Vi har i ovanstående exempel inte tagit hänsyn till en eventuell rekylef-fekt (se avsnitt 3.3), vilket förstärker detta behov.
88 7 397 kr (årlig bonus) + 364 kr (årlig undviken malus*) +1 500 kr (årlig undviken koldioxidskatt) + 2 260 kr (årlig undviken energiskatt) – 685 kr (årlig elskatt som nu ska betalas). *Förhöjd fordonsskatt (malus) uppgår till 3 641 kr de tre första åren. Här är den utslagen över en tioårsperiod.
89 Uppräkningen (indexering) baseras på BNP och KPI-utveckling. Här antas en årlig prisökning, respektive till-växt, om 2 procent.
90 www.bilsweden.se.
91 Trafikanalys (2017) prognosticerar att antalet elbilar ökar med ca 30 procent per år mellan 2017 och 2020.
92 Det innebär att antalet nyregistreringar kommer att vara ca 50 000 om tio år. År 2017 var antalet elbilar 11 034 (www.bilsweden.se), vilket kan jämföras med det totala antalet personbilar på 4 845 609 (drygt 2 pro-mille), och med den tillväxttakt som antas i exemplet kommer antalet elbilar totalt uppgå till ca 210 000 om tio år. Givet att det totala antalet personbilar är oförändrat motsvarar det en andel elbilar om 4–5 procent.