Stöd till havsbaserad vindkraft

Diskussionen kring särskilt stöd till havsbaserad vindkraft, utöver stödet via elcertifi-katsystemet, har pågått under relativt lång tid¹⁰⁹ men intensifierats de senaste åren. Se-dan 2015 har Energimyndigheten utvärderat detta vid tre tillfällen (Energimyndigheten 2015, 2017, 2018c). Givet att ett sådant stöd ska införas föreslår Energimyndigheten i den första rapporten att det införs i form av ett driftsstöd där ersättningsnivån fast-ställs genom ett anbudsförfarande. I 2017 års rapport genomförs en samhällsekono-misk analys av förslaget och en slutsats är att om det ska ske en utbyggnad till 2030 kommer det att krävas ett särskilt stöd, men att det inte är samhällsekonomiskt moti-verat. Anledningen är i huvudsak att havsbaserad vindkraft inte tillför någon ytterli-gare nytta i jämförelse med en utbyggnad inom elcertifikatsystemet, som dessutom är teknikneutralt vad gäller specifikt förnybar produktion. Utbyggnaden bedöms där framförallt gälla landbaserad vindkraft som sker till en mycket lägre kostnad i jämfö-relse med havsbaserad.

Tabell 14 visar utfallet av Energimyndighetens (2017) analys av kostnaden för olika stödsystem. Kostnadsnivån beror bland annat på ersättningen som krävs för att en viss utbyggnad ska komma till stånd. Eftersom en ökad utbyggnad av havsbaserad vindkraft är förenad med högre produktionskostnader (än motsvarande utbyggnad av landbaserad inom elcertifikatsystemet) blir också stödkostnaden högre. Beräkningarna har dock utgått från sjunkande produktionskostnader för havsbaserad vindkraft, som nu hamnar mellan 5–6 miljarder kronor per TWh istället för 7–8 miljarder per TWh som antogs i 2015 års rapport.

109 Såsom i samband med Energimyndighetens uppdrag om nytt planeringsmål för vindkraften år 2020 (se Energimyndigheten 2007).

Andel sol: 0,4 %

0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Vattenkraft Kärnkraft Kondens, kraftvärme, industriellt mottryck, gasturbiner Vindkraft Solkraft Andel sol: 0 %

En höjd ambition om ytterligare 18 TWh förnybar el inom elcertifikatsystemet (refe-rensfallet) kostar ca 1,2 miljarder kronor per TWh, totalt ca 22 miljarder. Motsvarande kostnad för att istället enbart stödja utbyggnad av den havsbaserade vindkraften med 15 TWh (alternativ 1) uppgår till 5 miljarder kronor per TWh, totalt 75 miljarder. Det vill säga kostnaden per TWh för en sådan satsning är drygt 4 gånger högre för sam-hället på grund av att havsbaserad vindkraft är förenad med högre produktionskost-nad.

Oavsett utbyggnaden motsvarar enbart 18 TWh inom elcertifikatsystemet (referens-scenariot) eller enbart 15 TWh havsbaserad vindkraft (alternativ 1) leder det till mins-kade priser för elkunder med i snitt 5–6 öre per kWh. Det innebär att om 15 TWh havsbaserad vindkraft stöds utöver en ambition om ytterligare 18 TWh inom elcertifi-katsystemet (alternativ 2) pressas elpriset ytterligare nedåt. Stödet till havsbaserad vindkraft kommer då att uppgå till ca 6 miljarder kronor, totalt 90 miljarder, samtidigt som kostnaden för stöd till elcertifikatsystemet fördubblas från 22 till 44 miljarder kro-nor. I alternativ 2 blir därför den totala stödkostnaden 134 miljarder kronor, vilken därför är högre än summan av referensscenariot och alternativ 1 enskilt. Att enbart yt-terligare utöka ambitionen till 33 TWh ny förnybar el inom elcertifikatssystemet kostar motsvarande ca 2 miljarder kronor per TWh, vilket totalt motsvarar 65 miljarder.

Tabell 14 Stödkostnad vid olika utbyggnad av förnybar elproduktion till 2030 Stödkostnad i miljarder kronor

Typ av stödsystem

Utbyggnad

(TWh) Elcertifikat, stödkostnad Havsbaserad,

stödkostnad Totalt

Energimyndigheten menar också att det inte är säkert att ett stärkt stöd till havsbase-rad vindkraft behövs efter 2030, eftersom denna typ av vindkraft i framtiden möjligen kan bli konkurrenskraftig inom ett teknikneutralt stödsystem. Sverige står emellertid inför uppgiften att uppfylla målet om 100 procent förnybar el till 2040. Myndigheten menar därför att inför perioden 2030–2045 är det viktigt att upprätthålla en realiserbar potential för att göra en framtida utbyggnad av den havsbaserade vindkraften möjlig om det skulle krävas. För omställningen av det svenska elsystemet efter 2030 lyfter Energimyndigheten betydelsen av en handlingsplan som baseras på kostnadseffektivi-tet, som dessutom inte begränsas till enbart havsbaserad vindkraft.

Energikommissionen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2017:2) att anslutningsavgif-terna till stamnätet för havsbaserad vindkraft bör slopas i syfte att göra den

konkurrenskraftig och attraktiv.¹¹⁰ Med anledning av detta har Energimyndigheten på uppdrag av regeringen analyserat ett stöd i form av slopade anslutningskostnader (Energimyndigheten 2018c). I ett tilläggsuppdrag analyseras de samhällsekonomiska konsekvenserna samt genomförbarheten med avseende på EU:s statsstödsregler (Energimyndigheten 2018d). De slutsatser Energimyndigheten drar är i linje med före-gående rapporter. Ett stöd till havsbaserad vindkraft fördyrar måluppfyllelse om 100 procent förnybar elproduktion, eftersom stödet inte gynnar det mest kostnadseffektiva produktionssättet. Dessutom bedömer myndigheten att slopade anslutningsavgifter antagligen inte är förenliga med EU:s statsstödsregler. ¹¹¹

Är det möjligt att slopa anslutningsavgiften bedöms det kosta i snitt ca 1 miljard kro-nor per TWh, varav kostnaden för sjökabeln utgör den största delen. Den samlade kostnaden uppgår då till 90 miljarder kronor eller 6 miljarder per TWh, se tabell 15.

Detta är 5 gånger så mycket som kostnaden för att istället satsa på en höjd ambition om 18 TWh inom elcertifikatsystemet (jämför referensfallet i tabell 14).

Tabell 15 Stöd 15 TWh havsbaserad vindkraft, inkl. slopad anslutningskostnad Miljarder kronor

Alternativ 1, tabell 14 Samlad kostnad Stöd/TWh

Stöd 75 5,00

Slopad anslutningsavgift 15 1,00

Totalt 90 6,00

Källa: Energimyndigheten (2018d).

I likhet med Energimyndighetens slutsatser betonar Söderholm och Pettersson (2011) att det inte finns några ekonomiska argument för ett särskilt stöd för havsbaserad vindkraft för att uppfylla dåvarande energi- och klimatpolitiska mål. Det starkaste ar-gumentet som kan användas för ett sådant stöd menar de är ett teknikpolitiskt argu-ment, att de samhällsekonomiska kostnaderna på sikt kan bli lägre än de som gäller för till exempel landbaserad vindkraft idag (Söderholm 2009). Havsbaserad vindkraft kan ha potential på lång sikt och en av anledningarna till ett stöd är därför att läreffekter (se kapitel 5) är viktiga faktorer för utvecklingen av tekniken och sänkta produktions-kostnader (Söderholm och Pettersson 2011). Det betyder dock inte nödvändigtvis att beslutsfattare redan nu kan se att havsbaserad vindkraft tillhör framtidens tekniska vinnare och därför bör erhålla ett särskilt stöd idag. För att särskilt stödja havsbaserad vindkraft bör Sverige dessutom ha komparativa fördelar när det gäller utvecklingen av sådan teknik.

110 För en ingående diskussion av nackdelarna med en sådan styrning se Söderholm (2009).

111 Konjunkturinstitutet har till Energimyndigheten (2015, 2017 och 2018c) lämnat detaljerade remissvar, se yttranden Dnr 2015-86-3.5.1, Dnr 2017–058 respektive Dnr 2018–034.

Avsnittet i korthet

Energisparstöd

• Olika aktörer kommer att erhålla olika stöd, i kronor per kWh, för att ge-nomföra liknande energibesparande åtgärder.

• Om målet är en effektivare energianvändning i bebyggelse kommer därför inte stödet att vara kostnadseffektivt.

• Vidare gäller det svenska målet om 50 procent lägre energiintensitet för eko-nomin som helhet – varvid specifika satsningar på enskilda sektorer, exem-pelvis bostadssektorn, fördyrar energipolitiken.

Bonus-malus-systemet

• Bonus-malus-systemet, tillsammans med bränslebeskattningen, innebär en betydande relativprisförskjutning till förmån för elbilar och laddhybrider.

• När personbilsflottan elektrifieras minskar statens intäkter från energi- och bränsleskatter, givet nuvarande utformning.

• Det innebär att energiskatten som instrument för att hantera vägtrafikens ex-terna kostnader, som vägslitage och olycksrisker, försämras.

• För att komma till rätta med detta behövs sannolikt någon form av kilome-terbeskattning på alla typer av personbilar.

Solcellsstöd

• Marginalbidraget är olika mellan de aktörer som kan erhålla solcellstöd. Stö-det är således inte kostnadseffektivt sett ur ett snävt solels-perspektiv.

• Marginalbidraget är betydligt högre än det som utgår inom elcertifikatsyste-met. Om ambitionen är att bidra till mål om ökad förnybar elproduktion är solcellsstödet inte kostnadseffektivt.

• Förnybar elproduktion kan karakteriseras av både tekniskt lärande och kun-skapsläckage. Det kan således finnas samhällsekonomiska motiv till teknik-specifika stöd. Emellertid finns det skäl att fundera om stödet i dess nuva-rande utformning är träffsäkert.

Stöd till havsbaserad vindkraft

• En utbyggnad av havsbaserad vindkraft kräver ett riktat stöd. Detta kan medföra betydande merkostnader i jämförelse med motsvarande utbyggnad inom elcertifikatsystemet.

• Ett argument som kan användas för ett riktat stöd kan vara teknikpolitiskt - att de samhällsekonomiska kostnaderna på sikt kan bli lägre än de som gäller för till exempel landbaserad vindkraft idag.