Bred beredning och tidig dialog anses vara positivt för

Tidig dialog och en förståelse för varandras roller lyfts ofta fram som

framgångsfaktorer för att hänsyn ska tas till kulturmiljön. I detta

avsnitt beskrivs hur intervjuade vid kommun och länsstyrelse

upp-fattar arbetssätt och rutiners påverkan på planernas utformning samt

vikten av kontakter i tidiga skeden.

171. Se bilaga 9, Fallstudie Kvarteret Thor m.fl. i centrala Umeå, Umeå kommun, s. 159f.

172. Se bilaga 4, Fallstudie Trollhättan 30 m.fl. i stadsdelen Norrmalm, Stockholms kommun, s. 121.

4.2.1 Tidig dialog ses som en framgångsfaktor och har gett

upphov till nya rutiner

I intervjuer framgår att kommunerna redan i ett tidigt skede av

plan-processen, även innan samråd, har en dialog med länsstyrelsen i

frå-gor som rör kulturmiljövårdens riksintressen. Detta arbetssätt

upp-levs bidra till att kommunen kan få klarhet i vad länsstyrelsen anser

är genomförbart inom ett riksintresseområde och länsstyrelsen får

tillfälle att arbeta förebyggande i frågor som rör kulturmiljön.173 Det

innebär att dialoger, även informella sådana, kan genomföras

mel-lan kommun och länsstyrelse innan samrådshandlingarna ställs ut av

kommunen. Dialogen innebär att kommunen och länsstyrelsen i ett

tidigt skede av planprocessen kan identifiera om de har en

samstäm-mig tolkning av riksintresset och dess uttryck. Detta ligger även i

linje med den myndighetsroll som flera från länsstyrelsen framhåller

– att länsstyrelsen i första hand ska försöka lösa olika frågor genom

rådgivning och i sista hand överpröva detaljplaner.174 Annat som lyfts

fram som framgångsfaktorer är tillgången till nationella råd och

väg-ledningar som rör riksintressen samt att det finns underlag som kan

tydliggöra vad det innebär att tillgodose ett riksintresse tillsammans

med en tålighets- och känslighetsbedömning.175

I de intervjuade länen har rutiner upparbetats för att få in

kultur-miljöfrågorna i tidiga skeden av planprocessen. I Södermanlands

län sker en första beredning i samband med kommunens framtagna

behovsbedömning för en detaljplan.176 I Jönköpings län har

länssty-relsen valt att införa samrådsmöten med kommunerna fyra gånger

per år där framtida planarbeten kan beredas med mellan parterna.177

I Stockholms län har länsstyrelsen infört tidiga dialogmöten med

kommunerna för att bereda planärenden. I det fall en detaljplan berör

ett riksintresse skickas även planförslaget på tidig remiss till

Stads-museet.178 I Kronobergs län har länsstyrelsen sedan några år tillbaka

genomfört olika planberedningar enligt rullande schema med

kom-munerna. Vid beredningen deltar olika medarbetare från länsstyrelsen

173. Växjö kommun. Intervjuer, 2018-03-28 och 2018-04-12. Länsstyrelsen i Kronobergs län. Intervjuer,

2018-04-12. Eskilstunas kommun. Intervjuer, 2018-08-21. Länsstyrelsen i Södermanland. Intervjuer,

2018-08-22. Jönköpings kommun. Intervjuer, 2018-10-22. Länsstyrelsen i Jönköpings län. Intervjuer,

2018-10-23–2018-10-30. Stockholms kommun. Intervjuer, 2018-10-05–2018-10-18. Länsstyrelsen i

Stockholms län. Intervju, 2018-10-25.

174. Länsstyrelsen i Jönköpings län. Intervjuer, 2018-10-23–2018-10-30 och Länsstyrelsen i

Söderman-lands län. Intervjuer, 2018-08-22.

175. Länsstyrelsen i Södermanlands län. Intervjuer, 2018-08-22.

176. Eskilstunas kommun. Intervjuer, 2018-08-21. Länsstyrelsen i Södermanland. Intervjuer, 2018-08-22.

177. Jönköpings kommun. Intervjuer, 22. Länsstyrelsen i Jönköpings län. Intervjuer,

2018-10-23–2018-10-30.

178. Stockholms kommun. Intervjuer, 2018-10-05–2018-10-18. Länsstyrelsen i Stockholms län. Intervju,

2018-10-25.

utifrån de sakområden som behöver finnas representerade (exempelvis

från natur, vatten, kultur, miljöskydd).179

Flera deltagare i fokusgruppen ser, liksom några av de intervjuade,

positivt på tidig dialog i linje med den överenskommelse som tagits

fram mellan kommunerna och länsstyrelsen.180 Samtidigt påpekar de

att länsstyrelsen ändå upplevs komma in i ett relativt sent skede av

plan-processen i samband med samrådet. Då är redan många politiska beslut

fattade, vilket gör det svårt för länsstyrelsen att påverka utformningen

av en detaljplan. Genom en tidig dialog kan många frågetecken rätas

ut och eventuella kunskapsunderlag tas fram som kan öka förståelsen

för båda parter. Detta kan underlätta planförfarandet och det går även

tidigt att identifiera vad man inte är överens om. Det ökar möjlig-

heterna att hitta lösningar innan alltför låsta positioner uppstår.181

Det framhålls även som viktigt att båda parter har samma

förvänt-ningar på den tidiga dialogen. Vissa deltagare i fokusgruppen påpekar

att det kan vara svårt att hålla den tidiga dialogen på en principiell

nivå i syfte att fylla ett glapp som kan finnas mellan översikts- och

detaljplanen.182 Representanter från både kommun och länsstyrelse

erfar att den tidiga dialogen ibland fastnar i en diskussion kring

enskilda objekt och detaljer om när gränsen för påtaglig skada uppstår

istället för att diskutera hur riksintresset kan tas tillvara i den

pla-nerade markanvändningen.183 Liknande iakttagelser framhålls även i

intervjuer med länsstyrelserna i Kronobergs respektive Jönköpings län

som vittnar om att dessa dialoger tenderar att fokusera på

riksintres-sets gränsdragning snarare än värdebärande uttryck.184

4.2.2 Länsstyrelsen har svårt att möta kommunens behov

och förväntningar

Länsstyrelsens rådgivande roll i planprocessen lyfts fram som en

väsentlig del av arbetet med att verka för att riksintressen tillgodoses i

den fysiska planeringen. Några av länsstyrelserna har arbetat mer

pro-aktivt för att utöka kommunernas förståelse för riksintresset och

för-utsättningar att arbeta mer självständigt i frågor som rör riksintresset

för kulturmiljövården. Länsstyrelsen i Södermanlands län har genom

gemensamma workshoppar arbetat med att förtydliga

riksintresse-179. Växjö kommun. Intervjuer, 2018-03-28 och 2018-04-12. Länsstyrelsen i Kronobergs län. Intervjuer,

2018-04-12.

180. Länsstyrelserna och Sveriges Kommuner och Landsting, Tidig dialog ökar bostadsbyggandet

- Samverkan mellan kommun och länsstyrelse, 2017.

181. SKL:s synpunkter och möte fokusgrupp 2019-05-21.

182. Möte fokusgrupp 2019-05-21.

183. Möte fokusgrupp 2019-05-17.

184. Länsstyrelsen i Kronobergs län. Intervjuer, 2018-04-12. Länsstyrelsen i Jönköpings län. Intervjuer,

2018-10-23–2018-10-30.

anspråket för politiker och tjänstepersoner vid kommunerna.185 I

Jönköpings län har länsstyrelsen arbetat med att förtydliga roller och

ansvar mellan länsstyrelsen och kommuner.186 Samtidigt påpekar flera

vid länsstyrelsen att det inte alltid finns de resurser som behövs för att

möta det behov av stöd vissa kommuner efterfrågar.187

I intervjuerna framkommer samtidigt olika uppfattningar mellan

länsstyrelsen och kommunen om vad länsstyrelsen rådgivande roll

egentligen innebär. Några av de intervjuade188 påpekar att flera

kom-muner har förväntningar på att länsstyrelsen i tidiga skeden ska

bedöma vad som är genomförbart inom ett riksintresseområde.

Läns-styrelsen framhåller emellertid att de inte kan föregå den formella

plan- eller bygglovsprocessen. De kan endast bedöma påverkan på

riksintresset utifrån varje enskilt ärende. Det innebär att länsstyrelsen

inledningsvis inte kan ge generella bedömningar om vad som får

genomföras inom ett område. I samrådsskedet ska länsstyrelsen

endast ge rådgivning om hur kommunen kan gå tillväga för att på

bästa sätt tillgodose riksintresset.

Vissa av de intervjuade189 uppger även att det bland kommunala

hand-läggare finns en förväntan om att länsstyrelsen ska ”sätta ner foten”

gent-emot exploatörer och politiker. Länsstyrelsen i både Södermanlands och

Jönköpings län190 påpekar att ansvar och befogenheter mellan

kommu-nen och länsstyrelsen behöver förtydligas, i synnerhet i detaljplane- och

bygglovsprocesserna. Länsstyrelserna menar dock att det är kommunen,

i synnerhet den politiska församlingen, som bör äga frågan om hur

riks-intresset kan utvecklas i den fysiska planeringen. Här noterar de

inter-vjuade att det finns ett behov av utbildningsinsatser för att öka

förståel-sen för kulturmiljövärden, vilket staten bör kunna bidra till.

I fokusgruppen framhåller vissa av deltagarna att länsstyrelsens mer

rådgivande roll har underlättat för hanteringen av kulturmiljöfrågor i

detaljplaneringen. Samtidigt ser de att den tidiga dialogen kan ha

för-stärkt incitamenten för en ”baklängesplanering” där kommunen

upp-fattar att de har fått ett godkännande av länsstyrelsen i förväg.191 Några

i fokusgruppen upplever att det finns ett visst motstånd inom

länssty-185. Länsstyrelsen i Södermanlands län. Intervjuer, 2018-08-22.

186. Länsstyrelsen i Jönköpings län. Intervjuer, 2018-10-23.

187. Länsstyrelsen i Jönköpings län. Intervjuer, 2018-10-23–2018-10-30. Länsstyrelsen i Kronobergs län.

Intervjuer, 2018-04-12.

188. Länsstyrelsen i Jönköpings län. Intervjuer, 2018-10-23–2018-10-30. Jönköpings kommun. Intervjuer,

2018-10-22. Stockholms kommun. Intervjuer, 2018-10-05–2018-10-18.

189. Länsstyrelsen i Jönköpings län. Intervjuer, 2018-10-23–2018-10-30. Jönköpings kommun. Intervjuer,

2018-10-22. Stockholms kommun. Intervjuer, 2018-10-05–2018-10-18.

190. Länsstyrelsen i Jönköpings län. Intervjuer, 2018-10-23–2018-10-30. Länsstyrelsen i Södermanlands

län. Intervjuer, 2018-08-22.

relsen att överpröva planer som ligger på gränsen till påtaglig skada.

Det har uppfattats vara en sista utväg när dialogen med kommunen inte

har fungerat som den ska. Samtidigt påpekar någon deltagare att det

finns en vinst med att fler planer överprövas och att

tolkningsutrym-met för vad som räknas som påtaglig skada därmed kan bli tydligare.192

192. Möte fokusgrupp 2019-05-21.

Sammanfattande iakttagelser

• Länsstyrelsen är tydlig i sin bedömning av planförslagets påverkan på

riksintresset. Yttrandena har dock lämnat utrymme för olika tolkning

av vilka uttryck som berörs av planförslaget och olika syn på uttryckens

innebörd. Konkretisering av riksintressets uttryck sker därför vid behov

och ofta i sena skeden av planprocessen.

• Länsstyrelser och kommuner har ofta en likartad tolkning av riksintres­

sets uttryck. I de fall där detaljplanen överprövats har detta orsakats av

olika tolkningar och olika bedömningar av planförslagens påverkan på

riksintresset.

• Vilka typer av åtgärder som kan vara tillåtliga och vad som kan

medföra skador av större omfattning upplevs vara svåra att bedöma,

exempelvis när det gäller problematiska tillägg och kumulativa

effekter. I flera fall har den visuella påverkan i form av volymer, höjder

och okänsliga placeringar av ny bebyggelse blivit en aktuell fråga

mellan kommun och länsstyrelse.

• Bred beredning och tidig dialog ses som positivt för riksintressena

för kulturmiljövården. De har även givit upphov till nya rutiner hos

kommuner och länsstyrelser för att få in kulturmiljöfrågorna i tidiga

skeden av planprocessen.

• Det förekommer att kommunen och länsstyrelsen i vissa fall har olika

uppfattningar om vad som bör regleras i detaljplanen. Länsstyrelser

önskar mer omfattande regleringar än kommuner.

• Det finns olika förväntningar på länsstyrelsens och kommunens roller och

ansvar i detaljplaneprocessen. Länsstyrelsen förväntar sig en mer utveck­

lad strategisk planering från kommunerna. Kommunen efterfrågar mer

rådgivning från länsstyrelsen och anser att länsstyrelsen ska upphäva fler

planer som inte går i linje med riksintresset.

In document Stadens riksintressen – hinder att ta sig förbi eller resurs att utveckla? (Page 55-60)