porter?
Varför så få av tillsynsmyndigheterna arbetar med frågan
I utvärderingen identifierade vi ett antal förklaringar till att de operativa tillsyns- myndigheterna i så liten utsträckning arbetar med frågan.
En grundläggande förklaring är att de som arbetar på de operativa tillsynsmyndig- heterna inte känner till vilket tillsynsansvar de har. Intervjuerna med personer på kommunerna vittnar om att många inte känner till att de ska bedriva tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter. Intervjuerna pekar också på att många inte känner till varför tillsynen ska bedrivas eller hur den ska bedrivas. Dessa kun- skapsbrister är med stor sannolikhet en del av förklaringen till varför tillsynsmyn- digheterna arbetar med frågan i så pass liten utsträckning i dag.
På alla intervjuade länsstyrelser utom en visste de intervjuade att de skulle bedriva tillsynen och förstod varför. Men även de intervjuade på länsstyrelserna var osäkra hur de skulle bedriva den operativa tillsynen. Att man på länsstyrelsens inte känner till hur tillsynen ska bedrivas kan vara särskilt problematisk eftersom de utöver ansvaret för den operativa tillsynen även har ett vägledande ansvar gentemot kom- munerna.
Ytterligare en förklaring är att gränsöverskridande avfallstransporter är ett kompli- cerat tillsynsområde. Dels är problemområdet diffust – man vet inte hur de illegala avfallsströmmarna ser ut. Detta gör att det är svårt för tillsynsmyndigheterna att veta var de ska sätta in resurserna. Intervjuerna pekar på att oklarheter för vad som är tillsynsobjekt försvårar själva tillsynen. Den typen av otydligheter är svåra att hantera, speciellt för en oerfaren miljöinspektör eller miljöskyddshandläggare.
Dessa trösklar innebär att kommuner och länsstyrelser som tänker börja arbeta med den här typen av tillsyn måste göra en relativt stor insats för att sätta sig in i frågan. Trösklarna återspeglas i att myndigheterna prioriterar frågan lågt i sin verksamhet. Det gäller i första hand kommunerna, men även vissa av länsstyrelserna. Andra orsaker till den låga prioriteringen är otillräcklig kunskap i frågan samt att åtmin- stone kommunerna anser sig ha begränsade resurser för att arbeta med tillsynsfrå- gor.
I intervjustudien kommer åsikten fram att det i dag saknas en tydlig politisk signal om att kommunerna och länsstyrelserna ska prioritera tillsynen av gränsöverskri- dande avfallstransporter. Detta är också en möjlig förklaring både till frågans låga prioritet hos de operativa tillsynsmyndigheterna och till att det verkar så svårt för tillsynsmyndigheterna att komma över de trösklar som är förknippade med den här typen av tillsyn.
Katalysatorer för att komma igång
Det behövs katalysatorer för att få de operativa tillsynsmyndigheterna att börja arbeta med den här typen av tillsyn. Eftersom tillsynsområdet är komplicerat och det finns ett antal trösklar så måste den operativa tillsynsmyndigheten göra en om- fattande insats för att börja arbeta med frågan. De flesta av de intervjuade kommu- nerna anser att det behövs en tydlig signal från centralt håll – riksdag eller regering – för att de ska kunna prioritera upp frågan. Även för länsstyrelserna kan det vara nödvändigt med en signal om att fråga behöver prioriteras upp. Vi har i utvärde- ringen identifierat två katalysatorer som har gjort att tre av länsstyrelserna flyttat upp frågan på dagordningen. I två av fallen har katalysatorn varit Naturvårdsverket. Genom att verket bjudit in länsstyrelserna till att delta i samverkansgruppen för gränsöverskridande avfallstransporter började dessa länsstyrelser resonera kring hur de ska arbeta i den operativa tillsynen. För en av länsstyrelsen var det informa- tion om den operativa tillsynen i Göteborg och Stockholm som har väckt frågan till liv.
Det delade ansvaret mellan två operativa tillsynsmyndigheter kan innebära problem
Samtliga intervjuade från de operativa tillsynsmyndigheterna trodde att det delade operativa tillsynsansvaret kan innebära problem. På grund av tillsynen i dag be- drivs i så begränsad omfattning är det svårt att konstatera om det delade ansvaret i dag är ett problem eller inte. Att så få kommuner och länsstyrelser arbetar med frågan i dag är i första hand ett kunskaps- och prioriteringsproblem än ett organisa- toriskt problem. Det råder dock knappast något tvivel om att det delade organisato- riska ansvaret kan innebära ett problem om den operativa tillsynen skulle bedrivas i större skala. Ett grundläggande problem är att de två myndigheterna har olika upp- dragsgivare. Kommunens uppdragsgivare är kommunstyrelser och kommunala nämnder, medan länsstyrelsens uppdragsgivare är regeringen. Kommuner och läns- styrelser har i dag inget gemensamt planeringsförfarande, vilket gör det svårare för dem att arbeta gemensamt.
Samverkan med andra myndigheter är nödvändig för att den operativa tillsynen ska fungera
De operativa tillsynsmyndigheterna kan inte med dagens förutsättningar arbeta med den operativa tillsynen utan omfattande stöd från andra myndigheter. Tullver- ket och Polisen har befogenheter att ge de operativa tillsynsmyndigheterna tillträde för tillsyn av transporter. Information från Tullverket och Polisen kan göra det möjligt att rikta tillsynen mot misstänka illegala avfallstransporter. Samtidigt finns det ingen enskild myndighet som själv kan utföra den operativa tillsynen utan stöd av en kommun eller länsstyrelse.
Polisen är en oanvänd resurs
Polisen skulle kunna hjälpa till en hel del i den operativa tillsynen, framförallt när det gäller vägtransporter. Där har polisen både resurser och kompetens. Polisen har
i dag ingen aktiv roll i den operativa tillsynen. Polisen arbetar i dag dels med frå- gan i en strategisk del av organisation och dels arbetar två underrättelsehandläggare med frågan. Men i den operativa tillsynen är polisen inte aktiv i dag. I dag priorite- rar inte Polisen frågan. Detta tillsammans med att polisen ytterst sällan deltar i den operativa tillsynen av gränsöverskridande transporter gör naturligtvis att kunskapen i frågan hos polisen är låg. Detta är en klar brist. Eftersom poliser i sitt dagliga arbete kontrollerar många vägtransporter så skulle de kunna informera de operativa tillsynsmyndigheterna om de hade bättre kunskap om vad som kan vara en illegal avfallstransport.
Tullverket har i dag en nyckelroll i den gemensamma tillsynen
Tullverket är aktiv i dagens operativa tillsyn. Men Tullverkets tillgänglighet är begränsad. Tullverket har även två nationella speciallister som arbetar med gräns- överskridande miljöbrottslighet. Deras kunskap är en stor resurs och kan vara ett bra stöd för de operativa tillsynsmyndigheterna i deras arbete med den operativa tillsynen. Tullverket har information som är grundläggande för att de operativa tillsynsmyndigheterna ska kunna bedriva en effektiv tillsyn av exporter till tredje land. De har även nödvändiga befogenheter för att ge de operativa tillsynsmyndig- heterna möjligheter att kontrollera dessa exporter. I dag begränsar den låga prioritet frågan har i Tullverkets regleringsbrev deras möjligheter att hjälpa de operativa tillsynsmyndigheterna. Om Tullverket kunde bli aktivare i den gemensamma tillsy- nen så skulle det sannolikt leda till att fler illegala avfallstransporter stoppas i Sverige.
Kunskapen om illegala avfallstransporter är låg i den operativa delen av Tullverket. Samtidigt är de operativa tillsynsmyndigheterna nöjda med hur samarbetet med Tullverket fungerar. Det kan innebära att Tullverkets kunskap ändå är tillräcklig. I den operativa tillsynen är Tullverkets roll i första hand att vara ett stöd till de ope- rativa tillsynsmyndigheterna, som har kompetensen och kunskapen att göra be- dömningar enligt avfallsförordningen. Det går därför inte att säga att den låga kun- skapen hos den operativa delen av Tullverket i dag är ett problem.
Kustbevakningen involveras när tullverket inte är tillgänglig
Intervjuerna med de operativa tillsynsmyndigheterna som är aktiva tyder på att de använder Kustbevakningen när Tullverket inte är tillgänglig. I Göteborg är Tull- verket tillgänglig i större utsträckning och där är Kustbevakningen sällan inblandad i den operativa tillsynen. I Stockholm är det tvärtom. Förmodligen skulle Kustbe- vakningens roll i den operativa tillsynen minska om Tullverket skulle prioritera frågan högre.
En tillsynssoppa – många kockar
Det finns en rad problem förknippade med den gemensamma tillsynen som beror på att många myndigheter är inblandade i tillsynen. Den här utvärderingen har identifierat tre sådana problem: omfattning, ansvarfördelning och kostnader.
OMFATTANDE ÄRENDEN
Eftersom flera myndigheter är inblandade i tillsynen så innebär det att ärenden blir omfattande och tar lång tid. De olika myndigheterna behöver alla uppgifter i ären- det för att rapportera till sin myndighet. Det innebär att den myndighet som håller i ärendet måste informera de andra när myndigheten handlägger ärendet. Detta bety- der att myndigheterna måste lägga tid på att koordinera uppgifter mellan olika myndigheter i stället för på operativ tillsyn. Detta är något som både miljöskydds- inspektörer och miljöskyddshandläggare vittnat om i intervjuerna.
ANSVARSFÖRDELNINGEN
Framförallt de operativa tillsynsmyndigheterna upplever att ansvarfördelningen i dag kan vara otydlig. Det gör att det ofta uppstår diskussioner om hur de olika myndigheterna ska fördela ansvaret mellan sig. Dessa diskussioner rör till exempel vilken myndighet som har ansvar i vilket ärende och när. Diskussionerna om an- svar verkar inte handla om att myndigheterna försöker undvika ansvar. Snarare verkar diskussionerna vara en följd av att de olika myndigheternas lagstiftningar säger delvis olika saker. Tullverket har en lagstiftning att arbeta efter, de operativa tillsynsmyndigheterna en annan och Kustbevakningen en tredje.
Det finns inga tecken på att den otydlighet myndigheterna upplever i ansvarsför- delningen leder till att ärenden faller mellan stolarna i dag. Snarare är det så att en myndighet tar ansvaret i det enskilda fallet, men ofta efter långa resurskrävande diskussioner. Däremot upplever inte Tullverket och Polisen att de har något större ansvar i den operativa tillsynen i dag. Detta beror på att frågan är så lågt prioriterad på dessa myndigheter.
KOSTNADSFRÅGAN
Frågan om kostnader gör i dag de operativa tillsynsmyndigheternas handläggare osäkra. Frågan om kostnader innebär inte bara att samarbetet mellan myndigheter- na blir osäkrare, utan även att arbetet för den enskilde miljöinspektören eller miljö- skyddshandläggaren blir osäkrare och otryggare. Kostnadsfrågans otydlighet skulle kunna innebära att de operativa myndigheterna drar sig för att ta sig an ärenden som gäller illegala avfallsexporten. Detta sa även två av de intervjuades chefer, som inte ansåg att kommunen kan arbeta med den typen av tillsyn om det innebär kostnader.
Nätverk av engagerade eldsjälar ger resultat – men är sårbart
Dagens system består inte av funktioner utan snarare av individer. Detta är fram- förallt tydligt i samarbetet mellan de aktiva operativa tillsynsmyndigheterna. Även på myndigheter som Tullverket och Polisen är det enskilda individer som kan frå- gan och har erfarenhet av att arbeta med den. Kunskapen och erfarenheten finns inte i organisationen som sådan. Engagemanget från dessa individer innebär att det nu stoppas illegala avfallstransporter från Sverige. De vi intervjuade i de aktiva tillsynsmyndigheterna sa att det beror på att deras erfarenhet gör att de våga stoppa
fler transporter. De anser även att samarbetet med de inblandade myndigheterna nu är bättre än tidigare.
Samtidigt finns det en stor svaghet i ett system som består av ett nätverk av indivi- der. Redan att en person försvinner ur nätverket kan innebära problem. Hela syste- met blir svagare av att en enskilde individs kompetens och kunskap försvinner. Ett sådant system gör det också svårt för nya individer att börja arbeta med frågan, eftersom systemet inte består av tydliga funktioner utan istället av individer som känner varandra och löser frågor från fall till fall.
Avsaknaden av straffbestämmelser gör arbetet med att förhindra illegala avfallsexporter uddlöst
Att det saknas fungerande straffbestämmelser och att lagstiftningen är otydlig är något som kraftigt försvårar dagens arbete med att förhindra illegala avfallstrans- porter. Att dessa två frågor är ställer till problem för dagens tillsyn är näst intill alla intervjuade överens om. En exportör som får sin transport stoppad riskerar varken böter eller straff. Den enda följd exportören kan drabbas av är kostnaderna för att återta transporten.
I dag är risken liten att bli stoppad för en organiserad verksamhet som sysslar med systematisk gränsöverskridande avfallsexport. Eftersom i princip inget av de stop- pade fallen leder till fällande domar är den avskräckande effekten i förhållande till risken försvinnande liten. Fall där exportörer har försökt exportera transporter som stoppats i en hamn igen från en annan hamn vittnar om att följderna i dag inte är tillräckligt avskräckande.
De intervjuade som har varit i kontakt med åklagarmyndigheten delar samtliga bilden av att det är näst intill omöjligt att driva ärenden som rör illegal avfallstrans- port. Det finns vissa signaler om att åklagarmyndigheten saknar kunskap i proble- men kring illegal avfallstransport. En ändring i lagstiftningen skulle innebära ökade möjligheter för åklagarmyndigheten att driva rättsfall som gäller illegala avfalls- transporter. Det skulle också innebära en tydlig signal till åklagarmyndigheten om att det här är ett problem som de inte kan blunda för.
Det finns skäl att tro att fungerande straffbestämmelser skulle innebära att berörda myndigheter kan prioritera upp frågan om illegal avfallsexport. Det skulle framför- allt vara betydelsefullt genom att ge frågan en högre dignitet på brottsbekämpande myndigheter som Polisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten. Även för de opera- tiva myndigheterna kan fungerande straffbestämmelser göra att de prioriterar upp frågan.
6. Slutsatser
Syftet med den här utvärderingen har varit att identifiera brister i tillsynen av gränsöverskridande transporter av avfall och belysa varför tillsynen brister. Utvär- deringen skulle särskilt belysa frågan om den existerande organisationen av till- synssystemet för avfallstransporter är ändamålsenlig. Utifrån intervjustudien har vi kunnat identifiera en rad brister och svårigheter som på olika sätt påverkar den operativa tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter och förutsättningarna för den.
Bristerna gäller dels det faktum att väldigt få av de operativa tillsynsmyndigheterna faktiskt bedriver tillsyn på området i dag. Intervjuerna visar på grundläggande kunskapsluckor, både vad gäller vetskapen om att alla kommuner och länsstyrelser har ansvar för den här typen av tillsyn och om varför ska bedrivas. De intervjuade vittnar också om att frågan är lågt prioriterad i den egna organisationen.
Bristerna bottnar också i att de som arbetar med tillsynen är osäkra på hur de ska bedriva tillsynen. De operativa tillsynsmyndigheterna som har påbörjat ett visst tillsynsarbete vittnar om flera trösklar som är mer eller mindre svåra att komma över. Trösklarna handlar om problemområdets komplexitet – ingen vet med säker- het hur de illegala avfallsströmmarna ser ut, om att det är svårt att tyda definitionen av vad som räknas som avfall eller inte, om en lagstiftning som är svår att förstå och om bristen på erfarenhet. De operativa tillsynsmyndigheterna kommer sällan i kontakt med frågan.
De intervjuade miljöinspektörerna och miljöskyddshandläggarna upplever att de kraven på både kunskap och kompetens är höga, både på dem själva och i organisa- tionen. På grund av frågans karaktär finns inte alltid den nödvändiga kunskap och kompetens på den egna kommunen eller länsstyrelsen. Tillsynsmyndigheterna behöver med andra ord stöd och hjälp för att kunna bedriva den operativa tillsynen på gränsöverskridande avfallstransporter. I dag ska länsstyrelserna vägleda kom- munernas tillsyn medan länsstyrelserna själva kan vända sig till Naturvårdsverket. Länsstyrelserna har i dag inte tillräckligt kunskap för att vägleda kommunerna. I dag hamnar det ansvaret uteslutande hos Naturvårdsverket. Naturvårdsverket har också i flera fall spelat en viktig roll för att länsstyrelser och kommuner intresserat sig för frågan och börjat arbeta med den.
Utvärderingen har även identifierat brister, eller kanske snarare svagheter, i den operativa tillsyn som bedrivs i dag i form av kontroller i hamnar, av vägtransporter och inspektioner vid gränsstationer. Sättet den här typen av tillsyn är organiserad på i dag bygger dels på samverkan mellan olika myndigheter och dels på engagera- de eldsjälar.
För en fungerande operativ tillsyn är samverkan nödvändig. Det finns i dag ingen myndighet som själv har tillräcklig kompetens, tillräckliga resurser eller tillräckligt långtgående befogenheter för att på egen hand kunna ansvara för den operativa tillsynen. När det kommer till reella situationer vittnar intervjuerna om att rollerna och befogenheterna för den gemensamma tillsynen fortfarande är otydliga. Många av de intervjuade upplever att det inte är självklart vem som ansvarar för ärenden. Man diskuterar också ofta frågan om vem som står för de kostnader tillsynen för med sig. Dessa otydligheter, och det faktum att problem blir lösta från fall till fall, vittnar om att det i dag inte finns ett utarbetat system med givna funktioner och roller. Dagens samarbete mellan de olika myndigheterna befinner sig i en utveck- lingsfas. Men på sikt kan dessa otydligheter sannolikt bidra till att den operativa tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter blir ineffektiv.
Med erfarenhet klarnar rollerna. Men för att de inblandade myndigheterna ska få mer erfarenhet måste de prioritera den operativa tillsynen högre så att de kan avsät- ta mer resurser. I dag fungerar den samverkan som finns på grund av ett det har etablerats ett nätverk av engagerade eldsjälar. Det är möjligen ändamålsenligt ut- ifrån de omständigheter som råder, men på sikt är en sådan bas för samverkan sår- bar.
Slutligen finns det ingenting i utvärderingen som pekar på att det skulle finnas några strukturella hinder för att utveckla ett fungerande samarbete mellan myndig- heterna. Många av problemen i den gemensamma tillsynen är kopplade till att det gemensamma samarbetet fortfarande är i en tidig utvecklingsfas. De flesta av dessa problem bör kunna lösas om de inblandade myndigheterna får möjlighet att arbeta med frågan. Nyckeln för en fungerade operativ tillsyn är att samtliga inblandade myndigheter har möjlighet att avsätta resurser för att arbeta med frågan – kommu- ner, länsstyrelser, Naturvårdsverket, Tullverket och Polisen.
Referenser
BiPRO (2008). Organisation of awareness-raising events concerning the applica-
tion and enforcement of community legislation on shipments of waste and on land- fills. Report extract Sweden. Europiska Kommissionen
Bridgen, K. Labunska,I. Santillo, D. & Johnston, P.(2008). Chemical contamina-
tion at e-waste recycling and disposal sites in Accra and Korforidua, Ghana.
Greenpeace.
Cobbing, M. (2008). Toxic tehch: Not in our Backyard. Uncovering the hidden
flows of e-waste. Greenpeace.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall
European Environment Agency (2009).Waste without borders in the EU? Trans-
boundary shipments of waste.. EEA Report No1/2009.ISSN: 1725-9177
Gullqvist, E, (2008) Yttrande ”Beskrivning av tillsynsområde – Farligt avfall m
m”. Länsstyrelsen Västra Götaland.
Nijssen, C. & Kraan, S. (2006) IMPEL-TFS Seaport project II: International coo-
peration in enforcement hitting illegal waste shipments. Project report, September 2004-May 2006. IMPEL
SFS, Miljöbalken (1998:808)
SFS, Förordning (2007:383) om gränsöverskridande transporter
SFS, Förordning (1989: 900) om tillsyn enligt miljöbalken
SFS, Lagen om transport av farligt gods(2006:263)
SFS, Offentlighets- och sekretslagen (2009:204)
X. Peng, H. Xu, X, L (2007) Elevated Blood Lead Levels of Children in Guiyu, an