över gränserna
En utvärdering av brister, svårigheter och
förutsättningar i den operativa tillsynen
En utvärdering av brister, svårigheter och förutsättningar i den operativa tillsynen
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620- 6347-4.pdf
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2010
Elektronisk publikation
Förord
Avfall kan innehålla ämnen som är skadliga för såväl människors hälsa som vår miljö. För att de länder som producerar stora mängder avfall inte ska dumpa avfal-let i andra länder där lagstiftningen och kontrollen över avfalavfal-let brister så finns det regler för gränsöverskridande avfallstransporter. Genom att utöva tillsyn över om-rådet så går det att begränsa de illegala avfallstransporterna.
Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att senast den 28 februari 2010 redovisa vilka brister som finns i tillsynen och att föreslå hur bristerna bör åtgär-das1. Den här utvärderingen utgör ett av underlagen till Naturvårdsverkets rappor-tering till regeringen. Målet med utvärderingen är att identifiera vilka bristerna är och visa varför tillsynen inte fungerar tillfredsställande. Förslag till åtgärder på de identifierade bristerna finns att läsa i ”Gränsöverskridande avfallstransporter – brister i tillsyn och förslag på åtgärder”(644-182-09 Rt).
Utvärderingen är ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets Enhet för styrmedels-administration (Rs) till Enheten för strategier och utvärdering (Ks). Max Vretborn har utfört utvärderingen i samarbete med Kerstin Åstrand, som också varit projekt-ledare. Även Pär Kollberg (Rs) har deltagit i arbetet. Slutsatserna är utvärderarnas egna.
Vi vill rikta ett stort tack till de representanter från länsstyrelser, kommuner, Tull-verket, Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Naturvårdsverket och Kustbevak-ningen som ställt upp på intervjuer.
Naturvårdsverket
Östersund, december 2009
Innehåll
FÖRORD 3 INNEHÅLL 4 SAMMANFATTNING 6
Uppdrag och syfte 6
Resultat och slutsatser 6
EXTENDED SUMMARY 8
Background 8
The role of the Swedish Environmental Protection Agency 8
The assignment and its purpose 8
Results and conclusions 9
1. INTRODUKTION 11 Syfte 11 Tidigare studier 11 Tillvägagångssätt 12 Avgränsningar 15 Disposition 15
2. BAKGRUND – DEN ILLEGALA AVFALLSEXPORTEN 17
Den internationella och europiska lagstiftningen 17
Omfattningen av illegal avfallsexport från EU 17
Illegal avfallsexport – en fara för hälsa och miljö 18
Hur stort är problemet i Sverige? 19
3. FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR DEN OPERATIVA TILLSYNEN AV
GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 21
Verksamhetsutövarnas skyldigheter 21
De operativa tillsynsmyndigheternas roll 21
Naturvårdsverkets roller 22
Gemensam tillsyn - befogenheter för att hindra illegala avfallsexporter 23 4. DEN OPERATIVA TILLSYNEN AV GRÄNSÖVERSKRIDANDE
TRANSPORTER IDAG – RESULTAT FRÅN 20 INTERVJUER 26
Den operativa tillsynen hos kommuner och länsstyrelser – vad sker i dag? 26 Den gemensamma tillsynen och kontrollen vid gränsstationer – vilka erfarenheter
5. BRISTER I DEN OPERATIVA TILLSYNEN 38
Identifierade brister och svårigheter 38
Varför brister tillsynen och vad betyder det för tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter? 39
6. SLUTSATSER 44
Sammanfattning
Uppdrag och syfte
Det finns regler om att den som transporterar avfall över Sveriges gränser måste anmäla detta, och om att myndigheterna ska kontrollera dessa transporter. Detta regleras i EG-förordning 1013/2006 (avfallstransportförordningen). Syftet med reglerna är att undvika att avfall skadar människors hälsa eller miljön och för att hindra att stater och företag dumpar avfall i länder där lagstiftningen och kontrollen över avfallet är bristfällig. EU-kommissionen har ställt tuffare krav på EU:s med-lemsländer om att förbättra tillsynen på området. Skälet till detta är att mycket tyder på att mängden avfall som illegalt transporteras ut från EU ökar.
Syftet med denna utvärdering är att den ska fungera som ett av underlagen till Naturvårdsverkets redovisning av förslag till regeringen på åtgärder för att förbättra tillsynen av transporter av avfall över gränser. Utvärderingen ska identifiera brister i tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter Den ska också belysa varför tillsynen brister.
Utvärderingen är i första hand baserad på en intervjustudie. Intervjustudien består av tjugo intervjuer. Tretton av dessa är med representanter från de operativa till-synsmyndigheterna, varav sex är kommuner och sju länsstyrelser. De återstående sju intervjuerna är gjorda med representanter från andra myndigheter som har en roll i den operativa tillsynen. Författarna har också använt skriftliga källor liksom underlag från en enkätstudie och information som författarna samlat in genom att delta vid Naturvårdsverkets workshop för gränsöverskridande avfallstransporter i oktober 2009.
Resultat och slutsatser
Resultatet från utvärderingen visar att dagens operativa tillsyn brister på flera punkter. Många av dagens svagheter beror på att få av de operativa tillsynsmyn-digheterna – kommuner och länsstyrelser – i dag faktiskt arbetar med den här typen av tillsyn. Intervjuerna visar att flera av de operativa tillsynsmyndigheterna saknar grundläggande kunskaper. Vissa av myndigheterna känner inte till att alla kommu-ner och länsstyrelser har ansvar för den här typen av tillsyn eller varför de ska be-driva den. Flera av de operativa tillsynsmyndigheterna berättade även att de upple-ver att den här typen av tillsyn är svår: det är ett komplext problemområde, det är svårt att definiera vad som är avfall och lagstiftningen är omfattande och komplice-rad.
För att komma över trösklarna behövs katalysatorer. Naturvårdsverket stödjer på olika sätt den operativ tillsyn som bedrivs i dag. Verket gör det bland annat genom utbildningar och har också tagit initiativet till en samverkansgrupp för gränsöver-skridande avfallstransporter. För att frågan om gränsövergränsöver-skridande
avfallstranspor-ter ska kunna få en högre prioritet i den egna verksamheten vill de flesta av de intervjuade kommunerna och länsstyrelserna att riksdagen eller regeringen skickar en tydlig signal om detta.
För att den operativa tillsynen ska fungera bra är det nödvändigt att de operativa tillsynsmyndigheterna och andra myndigheter samarbetar. Tullverket och Polisen har befogenheter att ge de operativa tillsynsmyndigheterna tillträde för att undersö-ka transporter. Frågan har i dag låg prioritet hos de andra myndigheter som är del-aktiga i den gemensamma tillsynen. Det innebär att deras tillgänglighet för gemen-sam tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter är begränsad.
Vissa av de operativa tillsynsmyndigheterna upplever i dag att det ibland är otyd-ligt när de har ansvar i frågan och när den inte har det. Vilken myndighet ska stå för de kostnader som uppstår när en myndighet stoppar en avfallstransport utgör också en upplevd otydlighet. Dessa otydligheter löser i dag de inblandade myndig-heterna från fall till fall efter långa diskussioner.
I dag fungerar den samverkan som finns på grund av att engagerade eldsjälar har etablerat ett nätverk. Det fungerar ganska bra med tanke på hur omständigheterna ser ut i dag, men en sådan bas för samverkan är på sikt sårbar.
Ingenting i utvärderingen pekar på att det skulle finnas några strukturella hinder för att utveckla ett fungerande samarbete mellan myndigheterna. Många av problemen som finns beror sannolikt på att samarbetet fortfarande är i en tidig utvecklingsfas. Det bör med andra ord gå att lösa problemen, under förutsättning att de inblandade myndigheterna får möjlighet att arbeta med frågan.
Nyckeln för en fungerade operativ tillsyn är att samtliga inblandade myndigheter – kommuner, länsstyrelser, Naturvårdsverket, Tullverket och Polisen – har möjlighet att avsätta resurser för att arbeta med frågan.
Extended summary
Background
Waste can contain substances which are harmful to both human health and our environment. Measures to prevent countries that produce large quantities of waste from dumping waste in countries with insufficient legislation and controls on waste include rules on reporting and controlling trans-boundary shipments of waste. Ille-gal shipments of waste can be kept in check through supervision of this area in accordance with EC Regulation 1013/2006.
The EU Commission2 has imposed more stringent requirements regarding strict
supervision of this area on EU Member States because there are many indications that illegal shipments of waste from the EU are on the increase and that there is insufficient supervision in Member States.
The Swedish government has entrusted Naturvårdsverket (the Swedish Environ-mental Protection Agency) with the task of reporting on any deficiencies in super-vision identified by the Agency and of putting forward proposals on what measures should be adopted. The report is to be submitted by 28 February 2010. This evalua-tion forms part of the supporting material for the Swedish Environmental Protec-tion Agency’s report.
The role of the Swedish Environmental
Protection Agency
The Swedish Environmental Protection Agency is responsible for the application of EC Regulation 1013/2006 and is the contact body for any enquiries from the EU Commission .The Swedish Environmental Protection Agency must also provide information and guidelines for private individuals and companies.
The Swedish Environmental Protection Agency is the central environmental au-thority, acting as a driving force and coordinator in environmental policy and pro-tection. The Agency produces regulations, general guidelines and other guidance, including regulatory guidance. It is also a stakeholder with an environmental agenda in conjunction with permit applications under the Environmental Code. The Agency also provides support for the Government on matters relating to EU envi-ronmental policy and envienvi-ronmental protection.
The assignment and its purpose
The purpose of the evaluation is to produce supporting materials for the Swedish Environmental Protection Agency’s report to the government on proposed
2
ures to improve supervision of transboundary shipments of waste. The purpose of the evaluation is to identify deficiencies in the super-vision of waste shipments and indicate why that supervision is deficient.
The evaluation is mainly based on an interview study. The interview study consists of 20 interviews – thirteen with representatives from the operational supervisory authorities3 (6 municipal authorities and 7 county administrative boards) and seven
with representatives from other government agencies involved in operational su-pervision. Use has been made of written sources, along with supporting materials from a survey and information collected during the Swedish Environmental Protec-tion Agency workshop on trans-boundary shipments of waste held in October 2009.
Results and conclusions
The results of the evaluation show that there are currently a number of deficiencies or weaknesses in Swedish operational supervision and control of transboundary waste shipments. Many of these weaknesses are linked to the fact that very few of the operational supervisory authorities, i.e. municipal authorities and county ad-ministrative boards, currently carry out supervision of this kind. The interviews reveal fundamental gaps in knowledge concerning both awareness of the fact that all municipal authorities and county administrative boards are responsible for su-pervision of this kind and the reasons for that susu-pervision. Several of the opera-tional supervisory authorities also state that there are a number of obstacles associ-ated with supervision of this kind: the complexity of the problem area, the difficul-ties involved in defining what waste is and the extensive, complex legislation.
Catalysts are required to overcome these obstacles. The Swedish Environmental Protection Agency has provided support for current operational supervision in Sweden through a range of activities such as training and the instigation of a coop-eration group on transboundary shipments of waste. Several of the municipal au-thorities and county administrative boards inter-viewed state that there is a need for a clear signal from the central authorities, the Swedish Parliament or the govern-ment, to enable the issue of trans-boundary shipments of waste to be given greater priority in their own activities.
Cooperation between the operational supervisory authorities and other government agencies is necessary for effective operational supervision. Customs and the police are authorised to grant the operational supervisory authorities surveillance access to shipments. These matters are currently considered as low priority at the other
3
Sweden’s 290 municipal authorities have joint responsibility, along with Sweden's 21 county adminis-trative boards, for the operational supervision of transboundary shipments of waste. The county admin-istrative boards at regional level and municipal authorities at local level have their own decision-making powers and the power to levy taxes. The State is represented at regional level by the county
administra-thorities involved in joint control, which means that their access for joint inspec-tions and controls of suspected illegal waste shipments is limited.
As far as responsibility is concerned, there is currently some uncertainty as to when an authority is responsible for these matters and when it is not. When a waste shipment is stopped, a number of costs arise: lease of a container site, movement of containers, etc. It is currently unclear which authority is responsible for paying these costs. This lack of clarity is currently resolved on a case-by-case basis after extensive discussions between the authorities concerned.
The cooperation existing at present is based on the fact that a network of commit-ted enthusiasts has been established. That is perhaps appropriate in the light of current circumstances, but such a basis for cooperation is vulnerable in the long run.
Nothing in the evaluation indicates that there would be any structural obstacles to developing effective cooperation between the authorities involved in supervision in Sweden. Many of the existing problems should be seen in the light of the fact that joint cooperation is still at an early stage of development. In other words, it should be possible to solve the problems if the authorities involved are given an opportu-nity to work on these matters.
The key to effective operational supervision in Sweden is for all the authorities involved: municipal authorities, county administrative boards, the Swedish Environmental Protection Agency, customs and the police to be able to set aside resources in order to work on these matters.
1. Introduktion
Avfall kan innehålla ämnen som är skadliga för såväl människors hälsa som vår miljö. För att de länder som producerar stora mängder avfall inte ska dumpa avfal-let i länder där lagstiftningen och kontrollen över avfalavfal-let är bristfällig finns bland annat regler för gränsöverskridande avfallstransporter. Genom att vi utövar tillsyn över dessa transporter så kan vi begränsa illegala avfallsexporter.
EU-kommissionen har ställt tuffare krav på EU:s medlemsländer om skärpt tillsyn på området. Skälet är att mycket tyder på att omfattningen av de illegala avfallsex-porten ut från EU ökar och att tillsynen brister i medlemsstaterna.
Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att senast den 28 februari 2010 redovisa vilka brister i tillsynen som verket har identifierat och lämna förslag till hur de bör åtgärdas. Den här utvärderingen är ett av flera underlag som ska ligga till grund för Naturvårdsverkets rapport till regeringen.
Syfte
Syftet med utvärderingen är att den ska fungera som ett underlag till Naturvårds-verkets redovisning av förslag till regeringen på åtgärder för att förbättra tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. Målet med utvärderingen är att identifie-ra brister i tillsynen av gränsöverskridande avfallstidentifie-ransporter och visa varför tillsy-nen brister, samt att studera om den existerande organisatiotillsy-nen av tillsynssystemet för gränsöverskridande avfallstransporter är lämplig för sitt ändamål. För att under-söka om tillsynssystemets organisation är lämplig sitt ändamål har vi vägletts av följande frågeställningar:
• Hur fungerar ansvarfördelningen mellan tillsynsmyndigheter, och mellan tillsynsmyndigheter och andra myndigheter, såsom Tullverket, polis och kustbevakning?
• Vilka befogenheter har de respektive myndigheterna för tillsyn av trans-porter av avfall? Vad får detta för konsekvens för tillsynen?
• Vilka förutsättningar för samverkan finns mellan de olika myndigheterna i tillsynssystemet?
Tidigare studier
Det finns endast ett fåtal studier som behandlar tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. EEA:s rapport från 2009, Waste without border in the EU?
Transboundary shipments of waste, behandlar bland annat hur andra
medlemslän-der arbetar med frågan. Rapporten Organization of awareness-raising events
con-cerning the application and enforcement of community legislation on shipments of waste and on landfills (BiPRO, 2008) identifierar flera brister i bland annat det
svenska arbetet med gränsöverskridande avfallstransporter. Rapporten gjordes på uppdrag av EU-kommissionen.
Det finns få svenska studier om tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. Länsstyrelsen i Västra Götaland har gjort en egen sammanställning av de antal timmar varje länsstyrelse har lagt på operativ tillsyn av gränsöverskridande avfalls-transporter. Det gjorde länsstyrelsen i sitt yttrande ”Beskrivning av tillsynsområde – Farligt avfall m.m.” från 2008. Kartläggningen visade att endast fyra av landets 21 länsstyrelser hade avsatt tid för tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter. Länsstyrelserna i Västra Götaland och Stockholm lade betydligt fler timmar en de andra länsstyrelserna (se figur4).
Samtliga studier utgör underlag för denna utvärdering tillsammans med andra skriftliga och muntliga källor.
Figur 1: Timmar tillsyn lagt på Gränsöverskridande avfallstransporter 2008. Endast de län som redovisat timmar syns i diagrammet. (Källa: Länsstyrelsen Västra Götaland (2008) Yttrande ”Be-skrivning av tillsynsområde – Farligt avfall m.m.”)
Tillvägagångssätt
Denna utvärdering är i första hand baserad på en intervjustudie. Vi har även använt skriftliga källor (se ovan om tidigare studier) liksom underlag från en enkätstudie och information som författarna samlat in genom att delta vid Naturvårdsverkets workshop för gränsöverskridande avfallstransporter i oktober 2009.
4
Eva Gullqvist, (2008) Yttrande ”Beskrivning av tillsynsområde – Farligt avfall mm”. Länsstyrelsen Västra Götaland. Operativ tillsyn 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Västra Götaland Stockholm Kronoberg Jämtland Län
Ti
m
m
Intervjuerna
Vi har intervjuat företrädare för myndigheter som har olika roller i tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter.
Vi inledde studien med att per telefon intervjua 13 av de operativa tillsynsmyndig-heterna – 7 länsstyrelser och 6 kommuner, se tabell 1. Vi har intervjuat de länssty-relser som på olika sätt varit aktiva i frågan om tillsyn av gränsöverskridande av-fallstransporter.
Vi valde att enbart intervjua de länsstyrelser som på något sätt kan ha en viss erfa-renhet av tillsynen eftersom vi på förhand visste att väldigt få länsstyrelser arbetar med frågan. Utifrån huvudfrågan i utvärderingen ansåg vi att det var mer givande att intervjua personer som faktiskt varit i kontakt med frågan än personer som san-nolikt inte har någon erfarenhet av den. Därför valde vi ut samtliga länsstyrelser som i den kartläggning som gjordes av Västra Götalands Länsstyrelse 2008 har sagt att de har avsatt resurser för frågan, samt länsstyrelser som antingen har do-kumenterad erfarenhet av frågan eller som har engagerat sig i Naturvårdsverket samverkansgrupp för gränsöverskridande avfallstransporter (se tabell 1)5. På
läns-styrelserna har vi totalt intervjuat sju miljöskyddshandläggare.
Vi valde ut kommunerna genom den så kallade snöbollsmetoden. Vi bad de inter-vjuade handläggarna på länsstyrelserna att referera till en kommun i deras län som handläggarna ansåg skulle vara givande att intervjua utifrån frågorna de själva svarat på. Dessutom tipsade en av länsstyrelserna om en kommun som den länssty-relsen varit i kontakt med i ett enskilt fall av misstänkt illegal avfallsexport. Vi har intervjuat sex miljöskyddshandläggare på sex olika kommuner (se tabell 1).
I alla telefonintervjuer har vi följt en frågemall, men den intervjuade har haft möj-lighet att utveckla frågorna. De teman som intervjuerna kretsat kring baserades på utvärderingens syfte.
5 En grupp som på initiativ av Naturvårdsverket träffas ca 2 gånger om året för att förbättra och fördjupa
samarbetet med involverade myndigheter i den operativa tillsynen av gränsöverskridande avfallstrans-porter.
Tabell 1. Intervjuade operativa tillsynsmyndigheter.
Intervjuade länsstyrelser: Intervjuade kommuner: Jämtland Gävle Kronobergs Göteborg Gävleborg Norrköping Stockholm Stockholm Skåne Västerås Västmanlands Växjö Västra Götaland
I nästa steg av datainsamlingen intervjuade vi representanter från myndigheter som inte har ett operativt tillsynsansvar men som ändå har olika roller i den gemen-samma tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. Vi genomförde telefon-intervjuer med representanter från Tullverket, Rikspolisstyrelsen och Naturvårds-verket. Vi genomförde även djupintervjuer med representanter från Naturvårdsver-ket, Rikskriminalpolisen och Tullverket.
Tullverket är en nyckelmyndighet i den operativa tillsynen. Tullverket har enligt den svenska förordningen om gränsöverskridande avfallstransporter en uttalat an-svar i den operativa tillsynen. På grund av detta var det relevant för utvärderingen att intervjua tullrepresentanter som arbetade med frågan i olika delar av organisa-tionen, och i olika delar av landet. Därför intervjuade vi tre representanter vid Tull-verket. Vi gjorde en telefonintervju med två nationella speciallister på gränsöver-skridande miljöbrottslighet, och en djupintervju med en sakkunnig representant för Tullverket. Intervjuerna med de nationella speciallisterna gav oss djupare kunska-per i själva problematiken och av hur Tullverket arbetade okunska-perativt, framförallt i Göteborg. Intervjun med den sakkunnige på Tullverket i Stockholm gjorde att vi bättre kunde förstå hur Tullverket hanterade frågan högre upp i organisationen. Intervjun gav också en bild av hur Tullverket arbetade operativt med frågan i Stockholm.
Totalt har vi intervjuat sju personer från de olika myndigheterna. Vi gjorde ett riktat urval av intervjupersoner baserat på tips från sakhandläggare på Naturvårds-verket. Utgångspunkten var att intervjua samtliga representanter från andra invol-verade myndigheter på plats. Men då detta inte var möjligt att samordna fick vi istället göra fyra av de sju intervjuerna per telefon. Även i dessa intervjuer – såväl telefon- som djupintervjuerna – har vi följt en frågemall men gett den intervjuade möjlighet att utveckla frågorna.
Samtliga intervjuer har spelats in och transkriberats. Alla intervjuade personer är anonyma, eftersom det inte är intervjupersonerna som individer som är intressanta för utvärderingen utan den verksamhet de representerar.
De särskilda förhållanden som råder för de intervjuade organisationerna färgar givetvis resultaten. De som intervjuats ger i första hand uttryck för sin bild och den
är inte möjlig att generalisera. I de fall där de intervjuade varit överens har vi gene-raliserat resultaten något och utryckt dem i termer av ”många anser” eller ”få tyck-er”. Intervjuerna genomfördes under september och oktober 2009.
Enkätstudie
Under tiden för utvärderingen utformade Naturvårdsverkets enhet för styrmedels-administration en enkät som skickades till samtliga myndigheter som i dag deltar i Naturvårdsverkets samverkansgrupp för gränsöverskridande avfallstransporter. I enkäten fick myndigheterna redogöra för vilka befogenheter de har, deras möjlig-het att dokumentera stoppade avfallstransporter, deras möjligmöjlig-het att lämna informa-tion till andra myndigheter och på vilka andra sätt de kan bidra med att hindra ille-gala avfallsexporter. Resultaten från enkäten har fungerat som underlag till utvär-deringen och särskilt till kartläggningen av de olika myndigheternas förutsättningar i den operativa tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter.
Workshop
Den 14–15 oktober 2009 deltog utvärderingens projektmedarbetare i Naturvård-verkets workshop för gränsöverskridande avfallstransporter. Det gav en möjlighet att på ett djupare plan förstå vilka frågor och diskussioner som är viktiga för de olika myndigheterna som Tullverket, Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, länsstyrelser, kommuner, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten och Naturvårds-verket.
Under workshopen presenterade författarna preliminära resultat från den här utvär-deringen. Många av de personer som deltagit i intervjuerna var med på workshopen och kunde därför ge återkoppling på utvärderingens preliminära resultat. Deltagar-nas respons tillsammans med annan muntlig information från workshopen har fun-gerat som ytterligare underlag i arbetet med utvärderingen.
Avgränsningar
Vi var tvungna att begränsa arbetet på grund av områdets komplexitet. Studien fokuserar på hur det svenska systemet är organiserat och vad de brister utvärde-ringen identifierat där betyder för tillsynen av gränsöverskridande avfallstranspor-ter. Studien fokuserar på svenska förhållanden. Det innebär att utvärderingen inte berör en del potentiella problem som exempelvis har med EU-lagstiftningen att göra. Arbetet fokuserar i först hand på myndighetsnivå och inte på verksamhetsut-övare. Arbetet fokuserar också enbart på export av avfall, och berör inte importen av avfall. Den operativa tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter anses relativt outvecklad och arbetet kommer därför ha karaktären av en uppföljning snarare än en utvärdering.
Disposition
Rapporten består i huvudsak av tre delar, samt en inledande beskrivning av bak-grunden till problemområdet. Den första delen, kapitel tre, syftar till att klargöra
vilka förutsättningar det finns för arbetet med operativ tillsyn av gränsöverskridan-de avfallstransporter i Sverige. Den andra gränsöverskridan-delen, kapitel fyra, presenterar resultaten från intervjuerna med representanter från länsstyrelser, kommuner, Tullverket, Polisen, Kustbevakningen och Naturvårdsverket. Den tredje och sista delen, kapitel fem, sammanfattar vilka brister utvärderingen identifierat. Författarna analyserar i kapitel fem också varför det brister och hur bristerna påverkar tillsynen.
2. Bakgrund – den illegala
avfallsexporten
Den internationella och europiska
lagstiftningen
Lagstiftningen som omgärdar gränsöverskridande avfallstransport är dels interna-tionell och dels europeisk. Den internainterna-tionella lagstiftningen utgörs av Baselkon-ventionen och OECD-avtalet och den europeiska av EG-förordningen 1013/2006 (avfallstransportförordningen). Baselkonventionen tillkom 1989 med syftet att skydda människors hälsa och miljön mot skada som transporter och bortskaffande av farligt avfall och annat avfall kan orsaka. Konventionen innebär att de 169 par-terna (medlemsländerna) i huvudsak bara får skicka avfall mellan varandra och att de ska följa konventionens regler.
År 1992 slöt OECD-rådet ett avtal för att främja handel med avfall som exporteras för att återvinnas och återanvändas. Syftet i OECD-avtalet är att ökad handel ska öka stimulansen att återvinna och återanvända. Fokus i OECD-avtalet ligger inte på miljöskydd. Fokus ligger snarare på att underlätta handeln med avfall. Denna han-del får dock enligt avtalet bara ske mellan OECD-länder. Baselkonventionen och OECD-avtalet ingår i avfallstransportförordningen. Förordningen gäller som Svensk lagstiftning sedan den trädde i kraft i kraft i juli 20076.
Omfattningen av illegal avfallsexport från EU
Ingen vet exakt hur mycket avfall som exporteras illegalt, varken från Sverige eller från EU. I en undersökning av avfallstransporter i Europas sex största hamnar un-der 2003–2004 visade det sig att ungefär 20 procent av alla avfallstransporter kun-de klassas som illegala. År 2006 genomförkun-des ett liknankun-de projekt och då klassakun-des 51 procent av de inspekterade transporterna som illegala. De illegala exporterna bestod exempelvis av kablar till Kina, datorer till Hong Kong, skrotbilar till Kongo och CFC-kylskåp till Västafrika7.
Greenpeace har beräknat att enbart vad gäller el-avfall producerar länderna inom EU27 årligen 8,7 miljoner ton avfall. Av dessa samlar vi in 25 procent för återvin-ning eller destruering. Ingen vet exakt vart de övriga 75 procenten tar vägen. Men man vet att detta avfall antingen lagras, slängs, eller exporteras för att återanvändas eller destrueras i länder utanför EU8.
6
Naturvårdsverket, gränsöverskridande transporter av avfall. Hämtat 2009-10-17 från :
http://www.naturvardsverket.se/sv/Produkter-och-avfall/Avfall/Hantering-och-behandling-av-avfall/Gransoverskridande-transporter-av-avfall
7
Charles Nijssen & Sandra Kraan (2006) IMPEL-TFS Seaport project II: International cooperation in enforcement hitting illegal waste shipments. Project report, September 2004-May 2006. IMPEL
8
De transporter av avfall som är illegala är givetvis svåra att kartlägga. Ett sätt att beräkna hur mycket avfall som exporteras illegalt är att undersöka exportdeklara-tioner – jämföra typen av exporterad vara och hur mycket av varan som exporteras med värdet av varan som deklarationen anger. Är värdet mycket lägre en vad som är rimligt för den mängden så finns det goda skäl att misstänka att avfall transporte-ras. Till exempel exporterades 15 000 ton tv-apparater från Europa till Ghana, Ni-geria och Egypten under 2005. Det innebär att 35 ton tv-apparater exporterades varje dag under 2005 till dessa länder. I genomsnitt var det deklarerade värdet på dessa apparater 8,2 procent av det genomsnittliga värdet för exporterade tv-apparater (339 EUR). Det lågt deklarerade värdet innebär att det är sannolikt att större delen av exporten av tv-apparaten i själva verket handlade om export av avfall. Notera att mängderna i det här exemplet bara gäller tv-apparater. EU expor-terar även exempelvis använda datorer, dataskärmar, cd-spelare, mobiltelefoner, kylar och frysar9.
Motiven för att exportera avfall kan antingen vara att tjäna pengar på värdefulla komponenter, eller att minska kostnaden för den som ansvarar för destrueringen av en viss vara, exempelvis kylskåp. I båda fallen är alltså motivet ekonomiskt. I OECD-länderna är arbetskostnaden högre och hälsa och miljölagstiftningen sträng-are än i de länder som får ta emot det illegalt exporterade avfallet. Detta innebär att återvinningen tar mer tid och resurser i anspråk i OECD-länderna. Genom att ex-portera avfallet till icke-OECD-länder kan exportören således utvinna värdefulla komponenter som guld och koppar till en lägre kostnad än i ett OECD-land.
Illegal avfallsexport – en fara för hälsa och
miljö
Det avfall som exporteras illegalt kan innehålla hälso- och miljöfarliga ämnen, som till exempel PCB, bromerade kemikalier eller ozonnedbrytande kemikalier. Länder som tar emot illegala avfallstransporter saknar ofta såväl kunskap som lagstiftning och medel att återvinna avfallet på ett sätt som skyddar människors hälsa och mil-jön. Till exempel är det vanligt i dessa länder att återvinna metaller genom att elda el-avfall innehållande PCB, bromerade kemikalier och ozonnedbrytande ämnen över en öppen eld, för att därefter plocka de värdefulla komponenterna ur askan.
Greenpeace publicerade 2008 en rapport som undersökte nivåerna av miljöfarliga ämnen i marken på sex områden i Ghana där man återvinner el-avfall genom att elda det över öppna eldar. Undersökningar av marken visade på halter av bly som var över 100 gånger så höga som normala gränsvärden. Undersökningarna visade också på höga halter av andra metaller som kadmium och antimon. Utöver dessa kemikalier identifierade undersökningen flera organiska kemikalier, som
9
(2009).Waste without borders in the EU? Transboundary shipments of waste. European Environment Agency. EEA Report No1/2009.ISSN: 1725-9177
de kemikalier och andra komponenter som uppkommer när man bränner elektro-niskt avfall som exempelvis PVC.
Greenpeace gjorde i undersökningen inga försök att kvantifiera skadan, varken i miljön eller på människors hälsa. Men utifrån den höga nivån av kemikalier och deras karaktär – de flesta av kemikalierna kan ansamlas hos människor – är sanno-likheten stor för omfattande effekter på människorna som arbetar eller lever i om-rådet10. Resultaten från rapporten var jämförbara med resultat från undersökningar
gjorda på liknade återvinningsområden i exempelvis Kina och Ryssland. En kine-sisk undersökning från 2007 undersökte hur mycket koppar barn under sex år bo-ende i den kinesiska staden Guiyu hade i blodet. Området var då ett av de vanligare i världen som slutdestination för elektroniskt avfall. Undersökningen visade att barnen som levde i området hade signifikant högre nivåer av koppar i blodet än normalt11. Det finns andra studier som visar att återvinningsarbetare i områden där
el-avfall återvinns över öppna eldar även har signifikant höga nivåer av bromerade flamskyddsmedel i sitt blod. Utöver den direkta påverkan på människors hälsa så förorenar återvinningen i dessa länder mat, mark och grundvatten12.
Hur stort är problemet i Sverige?
Hur mycket avfall som illegalt transporteras från Sverige är i dag inte kartlagt. Det som kan sägas säkert är att det förekommer. Det visar de illegala avfallstransporter som faktiskt stoppats, liksom Tullverkets undersökningar. Exempel på varor som exporteras illegalt är kylskåp, frysar, tv-apparater, datorer, skrotbilar, däck och motorer.
De flesta av de illegala transporter från Sverige som vi känner till har avslöjats efter att de har stoppats i annat EU-land13. Under 2007 och 2008 stoppade samtliga
av de illegala avfallstransporter från Sverige som avslöjades i annat EU-land. Un-der 2009 har hittills sju transporter stoppats i Sverige och två i annat EU-land, se figur 214.
Den illegala exporten är omfattande enligt våra intervjuer med Tullverkets två nationella speciallister på gränsöverskridande illegal avfallstransport. De nationella speciallisterna har börjat undersöka avfallsexporten från Sverige i samband med att antalet stoppade avfallstransporter ökade under 2009.
10
Kevin Bridgen, Iryna Labunska, David Santillo & Paul Johnston(2008). Chemical contamination at e-waste recycling and disposal sites in Accra and Korforidua, Ghana. Greenpeace
11
Huo, X. Peng. L, Xu, X. (2007) Elevated Blood Lead Levels of Children in Guiyu, an Electronic Waste Recycling Town in China. Environmental Health Perspectives
12
Kevin Bridgen, Iryna Labunska, David Santillo & Paul Johnston(2008).
13
(2008). Organisation of awareness-raising events concerning the application and enforcement of community legislation on shipments of waste and on landfills. BiPRO. Report extract Sweden. Europis-ka Kommissionen.
14
Figur 2: Illegala avfallstransport som har stoppats i Sverige eller EU. (Källa: Naturvårdsverket, 2009)
Enligt underrättelsehandläggare på Rikskriminalenheten finns det tecken att orga-niserad brottslighet står bakom delar av den illegala avfallstransporten. Det kan i sin tur innebära att det finns kopplingar till annan gränsöverskridande organiserad brottslighet som penningtvätt, narkotika och människohandel, enligt samme under-rättelsehandläggare. Den intervjuade underrättelsehandläggaren från Rikspolissty-relsen tror att problemet med illegal avfallstransport är större än vi i dag känner till ”Det sker få kontroller, men letar vi så hittar vi”, menar denne.
Under perioden 2007–2009 har Naturvårdsverket fått in 17 ärenden av illegal av-fallstransport. Eftersom Naturvårdsverket är den myndighet som samordnar frågan om gränsöverskridande avfallstransporter ska alla stoppade avfallstransporter rap-porteras dit. Fyra av de stoppade transporterna rörde el-avfall, fyra rörde sig om plastexport, tre fall rörde sig om exporterade skrotbilar och två fall rörde sig om export av kylskåp. I fallen med plastexport var det uteslutande företag som skötte exporten. När det gäller alla de andra stoppade avfallsexporterna var det privatper-soner som angetts som exportörer.
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2007 2008 2009 År A n ta l är en d en Svenskaavfallstransporter stoppade i Sverige Svenska avfallstransporter stoppade i EU
3. Förutsättningar för den
operativa tillsynen
Tillsynsområdet för gränsöverskridande avfallstransporter är komplext och omfat-tar många olika aktörer. Det här kapitlet presenterar fördelningen av ansvar och roller mellan olika myndigheter i den operativa tillsynen. Med tanke på att den praktiska erfarenheten av tillsynen av gränsöverskridande transporter av avfall är begränsad i Sverige så är det lämpligt att se den här beskrivningen som en redogö-relse för hur tillsynen är tänkt att fungera snarare än hur den fungerar.
Verksamhetsutövarnas skyldigheter
Det är i första hand verksamhetsutövaren själv som ansvarar för att det egna avfal-let hanteras på det sätt som miljöbalken säger. Det innebär att verksamhetsutövaren ska se till att avfall tas om hand på ett miljö- och hälsomässigt godtagbart sätt. I de fall verksamhetsutövaren låter någon annan transportera avfallet är verksamhetsut-övaren skyldig att kontrollera att den som transporterar avfallet har tillstånd från länsstyrelsen och har anmält sin verksamhet till länsstyrelsen15.
Verksamhetsutövare som mellanlagrar eller själva återvinner avfall ska kunna tala om varifrån avfallet kommer och vart det tar vägen om de blir uppmanade att göra det av tillsynsmyndigheten16. Samma sak gäller den som transporterar farligt avfall och den som bedriver verksamheter där det uppkommer farligt avfall. Verksam-hetsutövare som yrkesmässigt samlar in avfall som inte är hushållsavfall ska anmä-la detta till länsstyrelsen17.
De operativa tillsynsmyndigheternas roll
Enligt bilagan till Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken ansvarar länsstyrelserna tillsammans med de kommunala nämnderna för den operativa till-synen i frågor om farligt avfall och gränsöverskridande avfallstransporter18.
Den kommunala nämndens tillsynsansvar enligt kapitel 15 i miljöbalken som hand-lar om avfall och producentansvar regleras även i 26 kap. 3 § miljöbalken och 4 § tillsynsförordningen. Detta innebär att kommunen och länsstyrelsen även delar ansvaret för tillsynen över 15 kapitlet i miljöbalken. Det finns därför ett dubbelt tillsynsansvar både för gränsöverskridande avfallstransporter och för tillsynen enligt 15 kapitlet miljöbalken. Myndigheterna kan komma överens om hur det ansvaret ska fördelas enligt punkt E i tillsynsförordningens bilaga.
15 39 § Avfallsförordningen (2001:1036) 16 42-45 § Avfallsförordningen (2001:1036) 17 26 och 37 § Avfallsförordningen (2001:1036) 18
Miljöbalkens förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd styr dock ofta i praktiken vem som har tillsynsansvar på anläggningar. Enligt miljöbalken är läns-styrelsen tillsynsmyndighet för tillståndspliktiga verksamheter (A- eller B-klass-ade19) och kommunerna är tillsynsmyndighet för anmälningspliktiga verksamheter (C-klassade) och övriga verksamheter (U-klassade). Kommuner kan också ansöka om att ta över tillsynen av en verksamhet som ligger under länsstyrelsens ansvar20.
I den operativa tillsynen ute hos verksamhetsutövarna ska den operativa tillsyns-myndigheten kontrollera att verksamhetsutövarens egenkontroll är tillräcklig och att miljöbalken efterlevs, oavsett om den operativa tillsynsmyndigheten är kommu-nen eller länsstyrelsen.
Utöver den operativa tillsynen hos verksamhetsutövarna så delar kommuner och länsstyrelser på ansvaret för den operativa tillsynen av avfallstransporter på vägar, i hamnar och vid andra gränsstationer.
Naturvårdsverkets roller
Naturvårdsverket har olika roller när det gäller gränsöverskridande avfallstranspor-ter och tillsynen av sådana transporavfallstranspor-ter. Enligt den svenska förordningen om gräns-överskridande transporter av avfall (2007:383) är Naturvårdsverket den så kallade berörda myndighet som artikel 53 i EG-förordningen 1013/2006 (avfallstransport-förordningen) avser. Naturvårdsverket är även det kontaktorgan som artikel 54 i samma förordning avser.
Som behörig myndighet svarar Naturvårdsverket för tillämpningen av avfallstrans-portförordningen21. Som kontaktorgan ska Naturvårdsverket informera och vägleda personer eller företag. Det innebär också att Naturvårdsverket ska vara kontaktor-gan för eventuella förfrågningar från EU-kommissionen22.
Naturvårdsverket arbetar även med att granska, godkänna eller neka all anmäl-ningspliktig export och import av avfall. Naturvårdsverket skickar samtliga beslut som verket utfärdar om att godkänna avfallsdeklarationer och eventuella invänd-ningar verket har till Tullverket. I de fall som svenska transporter stoppas av en myndighet i ett annat land är har Naturvårdsverket ansvar för att avfallet tas hand om och hanteras på ett miljösäkert sätt (se figur 3). Naturvårdsverket ansvarar även för att vägleda de operativa tillsynsmyndigheterna för gränsöverskridande transpor-ter av avfall (se figur 3).
19
Klassningen är gjord utifrån verksamhetens miljöpåverkan. Verksamheter med en omfattande miljö-påverkan klassa som A-B, för verksamheter med mindre omfattande miljömiljö-påverkan klassa som C-U.
20
Anser den berörda länsstyrelsen att kompetens och kunnande finns hos den kommun som begär tillsynsansvaret ska ansökan godkännas. Länsstyrelsen kan under vissa omständigheter återkalla ett tillsynsobjekt från kommunen. I vissa fall kan tillsynsansvaret för en verksamhets olika delar delas upp mellan kommun och länsstyrelse
21
EG-förordningen 1013/2006 om transport av avfall, artikel 53
22
Figur 3: Systembeskrivning, gränsöverskridande transporter av avfall.
Gemensam tillsyn - befogenheter för att
hindra illegala avfallsexporter
När avfallet transporteras ifrån verksamhetsutövarna är det fortfarande de operativa tillsynsmyndigheterna som är ansvariga för tillsynen. Men de saknar då befogenhet att göra den operativa tillsynen på egen hand. Det krävs därför insatser från andra myndigheter för att bedriva operativ tillsyn längs med hela avfallskedjan (se figur 3).
Samarbete mellan de operativa tillsynsmyndigheterna och brottsbe-kämpande myndigheter
De operativa tillsynsmyndigheterna saknar befogenheter att bedriva operativ tillsyn vid vägtransporter, men de kan få hjälp med detta av polisen (se figur 3). Polisen har inget uttalat ansvar för kontroll eller tillsyn i avfallsfrågor, men har ett ansvar för att utreda miljöbrott.
Tullverket har befogenhet att stoppa transporter till tredje land och bereda tillträde för tillsyn av dem23. Det är en befogenhet som de operativa tillsynsmyndigheterna
saknar. Tullverket kan använda sina befogenheter för att stoppa transporter och låta de operativa tillsynsmyndigheterna kontrollera transporter från Sverige till tredje land. Tullverket har också tillgång till tulldeklarationer med information om vad exportören deklarerat att transporten innehåller för vara.
Tullverket ska enligt den svenska förordningen om gränsöverskridande transporter av avfall delta i samråd med de operativa tillsynsmyndigheterna i frågor som syftar till att efterleva avfallstransportförordningen24. Tullverket kan välja att göra egna
kontroller för att förhindra illegala avfallsexporter. Men Tullverket måste då tillkal-la de operativa tillsynsmyndigheterna, som avgör om exporten är tillkal-laglig eller inte, enligt avfallstransportförordningen25.
Kustbevakningen har ingen formell roll i den operativa tillsynen. Men de har befo-genhet att stoppa transporter i hamn och inspektera containrar i syfte att kontrollera att lasten följer bestämmelserna enligt lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Här finns därför också en möjlighet för de operativa tillsynsmyndigheterna att samverka. Kustbevakningen får emellertid bara inspektera de objekt som det ligger i kustbevakningens eget intresse att kontrollera. Kustbevakningen kan därför inte hjälpa tillsynsmyndigheten att få tillträde till containrar och fordon enbart för att kontrollera avfall26.
Stoppa olagliga transporter genom föreläggande eller beslag
Om en länsstyrelse eller kommun upptäcker en olaglig gränsöverskridande avfalls-transport kan de stoppa avfalls-transporten genom ett förbud eller föreläggande. Exportö-ren blir då skyldig att ta tillbaka avfallet och se till att det tas om hand på ett sätt som är säkert för såväl människors hälsa som miljön.
Tullverket kan hindra en avfallsexport genom att göra ett beslag enligt smugglings-lagen27. Tullverket har i fråga om brott samma befogenheter som polisen och kan
beslagta egendom. För att Tullverket ska kunna göra ett beslag så måste de kunna visa att det finns en misstanke om att transportören tänker smuggla, och transporten måste vara på väg till tredje land, alltså utanför EU. Lagen tillåter inte att Tullver-ket ingriper mot avfallstransporter inom EU.
Möjligheter till utbyte av information mellan myndigheterna
På grund av problemområdets karaktär är det viktigt att de operativa tillsynsmyn-digheterna har tillgång till så bra information som möjligt. På så sätt ökar deras möjligheter att identifiera hur stort problemet är i deras län eller kommun. Det blir då lättare för tillsynsmyndigheterna att veta var de ska sätta in resurserna i den operativa tillsynen.
Tullverkets deklarationer är ett exempel på information som är viktig för de opera-tiva tillsynsmyndigheterna att ha tillgång till. Utan den informationen är det
24
§ 8 Förordning (2007:383) om gränsöverskridande transporter av avfall
25
Naturvårdsverket, 2009. Tullverkets svar på Naturvårdsverkets enkät ”Frågeställningar angående befogenheter.”
26
Naturvårdsverket, 2009. Kustbevakningen svar på Naturvårdsverkets enkät ”Frågeställningar angående befogenheter.”
27
ligt för de operativa tillsynsmyndigheterna att veta vilka av alla transporter som kan vara intressanta att stoppa och kontrollera för att förhindra illegal avfallsexport. Med hjälp av informationen om hur exportören har deklarerat sina varor så kan de operativa tillsynsmyndigheterna rikta in kontrollen på transporter som det finns skäl att misstänka kan vara eventuella avfallstransporter.
De operativa tillsynsmyndigheternas tillgång till Tullverkets deklarationer är begränsat av Tullverkets möjlighet att lämna ifrån sig information, enligt Offent-lighets- och sekretesslagen (2009:400). Information som Tullverket lämnar till kommuner och länsstyrelser måste sekretessprövas enligt generalklausulen i Of-fentlighets- och sekretesslagen. Det innebär i det här fallet att Tullverket får lämna ut information till kommuner och länsstyrelser om intresset av att de lämnar ut informationen väger tyngre än intresset som sekretessen ska skydda. Även Polisens möjlighet att lämna ifrån sig information är begränsas av Offentlighets- och sekre-tesslagen (2009:400). Polisen kan få lämna ut uppgifter om en olaglig gränsöver-skridande avfallstransport. Men det krävs en prövning i det enskilda fallet och informationen får inte motarbeta en pågående förundersökning eller på annat sätt hindra polisens arbete med att förebygga, uppdaga, utreda eller hindra brott. När det gäller Polisens underrättelsetjänst gäller en strängare sekretess. I praktiken innebär det att det är svårare att lämna ut information som kommer från Polisens underrättelsetjänst.
Den kunskap som de operativa tillsynsmyndigheterna samlar på sig i den operativa tillsynen kan i sin tur vara viktig information för Tullverket och Polisen. Om Tull-verket får information från en länsstyrelse eller en kommun om en misstänkt expor-tör kan de använda så kallade spärrar och se till att exporexpor-tören blir stoppad och kontrollerad. Rikskriminalpolisen behöver all typ av information som kan vara intressant för att kunna kartlägga den illegala avfallsexporten från Sverige.
Naturvårdsverket kan begära ut information från Tullverket som rör import och export av varor. För att Tullverket ska kunna lämna ut sådan information på eget initiativ krävs dock en sekretessprövning enligt generalklausulen.
4. Den operativa tillsynen idag –
resultat från 20 intervjuer
I det här kapitlet beskriver vi hur tillsynen av gränsöverskridande transporter av avfall fungerar i dag i praktiken och vilka brister som finns. Resultaten bygger på de 20 intervjuer vi gjorde med operativa tillsynsmyndigheter liksom på intervjuer med representanter från Tullverket, Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen och Kustbevakningen.
Den operativa tillsynen hos kommuner och
länsstyrelser – vad sker i dag?
Intervjuerna med de myndigheter som sköter den operativa tillsynen av gränsöver-skridande transporter av avfall bekräftar bilden att få tillsynsmyndigheter arbetar aktivt med operativ tillsyn i dag. Det är en bild som bland annat framkommer i den kartläggning som länsstyrelsen i Västra Götaland gjorde av den tid landets 21 läns-styrelser redovisat att de avsatt för tillsyn av gränsöverskridande transporter av avfall, se figur 1.
Kommunerna och länsstyrelserna i Stockholm och Göteborg är i dag de enda ope-rativa tillsynsmyndigheterna som arbetar aktivt med operativ tillsyn av gränsöver-skridande avfallstransporter. På bägge dessa orter arbetar tillsynsmyndigheterna med frågan på två sätt. Dels arbetar de med frågan i samband med den vanliga tillsynen enligt miljöbalken, alltså i tillsynen ute hos verksamhetsutövarna upp-ströms i avfallsflödet, se figur 3. Myndigheterna upplyser exempelvis verksam-hetsutövarna om vilka krav som gäller för avfallsexport och ställer frågor om vart verksamhetsutövarens avfall tar vägen. Dels arbetar de tillsammans med andra myndigheter med att gemensamt kontrollera transporter på vägar och vid gränssta-tioner. Det är oftast den här typen av tillsyn man menar när man diskuterar tillsyn av gränsöverskridande transporter.
Alla de övriga intervjuade operativa tillsynsmyndigheterna har mycket liten eller ingen erfarenhet alls av att arbeta med tillsyn av gränsöverskridande avfallstrans-porter. Hos två av miljöinspektörerna och två av miljöskyddshandläggarna vi inter-vjuade har aldrig något ärende i frågan kommit upp.
I några av kommunerna har frågan om möjlig illegal avfallsexport kommit på tal vid tillsyn av mindre verksamheter. Kommunerna i fråga har gjort tillsyn på dessa mindre verksamheter i samband med att allmänheten påpekat att platsen är skräpig. Två av de intervjuade miljöinspektörerna på två av kommunerna har vid ett tillfälle varit på en utbildning i tillsyn av gränsöverskridande avfallstransport. Utbildningen arrangerades av Naturvårdsverket. Inspektörerna säger att de försöker använda den kunskapen i samband med den vanliga miljöbalkstillsynen ute hos verksamhets-utövarna.
Förutom när det gäller länsstyrelserna i Stockholm och Västra Götaland har inte någon av de intervjuade handläggarna på länsstyrelser varit ute på ett ärende i en fråga som rör gränsöverskridande avfallstransporter.
Förutom Göteborgs och Stockholms kommun samt länsstyrelserna i Stockholm och Västra Götaland är tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter lågt prioritera-de. Enligt de intervjuade nämner inte deras verksamhetsplanering frågan. Ingen av kommunerna berättade i intervjuerna att frågan tagits upp i deras planeringsarbete. En genomgång av samtliga länsstyrelsers vägledningsplaner för tillsynen ger en liknande bild. Endast en av länsstyrelserna, den i Västra Götaland, nämner tillsyn av gränsöverskridande transporter, under rubriken ”Skärp kontrollen över transport och slutdestination av farligt avfall.”
Uppfattning om hur problemet ser ut
Även om majoriteten av de intervjuade operativa tillsynsmyndigheterna inte arbe-tar aktivt med frågan så ansåg alla kommuner utom en att det är troligt att avfall i deras kommun kan ta en annan väg en den tillåtna. Vilken väg som de dolda av-fallsströmmarna tar kunde dock ingen av de intervjuade miljöinspektörerna säga säkert.
Några av de intervjuade miljöinspektörerna spekulerade kring att illegala avfalls-strömmar kan komma från skrothandlare samt mellanlager för framförallt el-avfall och i avfallsanläggningar. En av miljöskyddshandläggarna som arbetat aktivt med frågan var övertygad om att de illegala avfallsströmmarna kan vara svåra att hitta i tillsynen av de vanliga tillsynsobjekten. ”Jag tror inte problemet finns bland de vanliga tillsynsobjekten. Det skulle vara skrotar i så fall, som privatpersoner går och plockar ifrån.”
Kunskapen hos de operativa tillsynsmyndigheterna
En förklaring till varför så få kommuner och länsstyrelser arbetar aktivt med tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter är att de på olika plan saknar kunskap. Vissa är omedvetna om sitt eget tillsynsansvar. I en av kommunerna vi intervjuade visste man till exempel inte att kommuner var en operativ tillsynsmyndighet för gränsöverskridande avfallstransporter. Fyra av de andra intervjuade operativa till-synsmyndigheterna kände till att finns ett tillsynsansvar, men var osäkra om ansva-ret gällde i deras region. Vi hörde motiveringar som ”det är inget större problem i vår kommun” eller ”vårt län angränsar inte mot något annat land”.
Ytterligare några av de operativa myndigheterna som kände till sitt ansvar och också i någon mån arbetar med frågan var mycket osäkra på hur de skulle bedriva tillsynen. ”Vart ska man lägga resurser på en utförlig tillsyn?”, undrade en av de intervjuade. ”Det behövs indikationer om vart man ska bedriva tillsyn”, menade en annan.
Varför är den här typen av tillsyn så lågt prioriterad?
Samtliga kommuner vi intervjuade menade att de i allmänhet prioriterade avfalls-frågan högt och att den är något som de arbetar mycket med. Men det gäller inte gränsöverskridande avfallstransporter. Ett flertal kommuner ansåg att det vara nöd-vändigt med en signal från centralt håll – riksdag eller regering – för att de skulle prioritera den operativa tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter högre. En miljöinspektör förklarade att frågan i dag inte har en naturlig väg upp på kom-munens agenda eftersom inga ärenden av den typen i dag förekommer i kommu-nen. ”Därför är det nödvändigt med en tydlig signal.”
Tre av de intervjuade länsstyrelserna planerar att börja ta sig an frågan. Två av dessa har lagt fokus på frågan efter att Naturvårdsverket kontaktat dem. Den tredje har blivit medveten om problemet genom information om den operativa tillsynen som pågår i hamnar i Göteborg och Stockholm.
Synen på kommuners och länsstyrelsers delade tillsynsansvar
De flesta från de operativa tillsynsmyndigheterna vi intervjuade var av uppfatt-ningen att tillsynen för gränsöverskridande avfallstransporter följer den normala tillsynsuppdelningen mellan kommuner och länsstyrelser som finns förordat i mil-jöbalken för olika verksamheter. Även om det flesta tolkade ansvarsfördelningen på detta sätt så upplever många en viss osäkerhet. Så här beskrev en av de intervju-ade den osäkerheten: ”Det kan vara ett problem med uppdelningen, eftersom det inte är ett vanligt tillsynsområde blir det problematiskt kring hur uppdelningen ska vara. Det kan bero på att det är svårt i dag att veta hur tillsynen ska gå till.”
I praktiken är det kommunen som har hand om större delen av tillsynen. Framför-allt gäller det de mindre verksamheterna som har lägre krav på att kunna redovisa sin avfallshantering och risken därför är större för att avfall tar en illegal väg. ”Vi har alla U-objekt, och om det är där den här tillsynen ska bedrivas så skulle vi inte skjuta det på länsstyrelsen. Om vi skulle arbeta med den frågan kommer vi få be-driva större delen av den operativa tillsynen”, konstaterade en miljöinspektör.
Enligt samtliga från de operativa tillsynsmyndigheterna vi intervjuade var det ingen som ansåg att det delade tillsynsansvaret mellan kommuner och länsstyrelser var av fördel. De flesta ansåg att sättet tillsynen i dag är organiserad är problematisk och att dagens organisation gör det möjligt för frågan att ”falla mellan stolarna”. Ingen av de intervjuade gav emellertid några konkreta exempel på ärenden som har fallit mellan stolarna på grund av den delade tillsynen.
Den gemensamma tillsynen och kontrollen vid
gränsstationer – vilka erfarenheter finns?
Den andra delen av den operativa tillsynen av gränsöverskridande avfallstranspor-ter rör kontroller och tillsyn vid gränsen. Det handlar om att kontrollera och för-hindra att avfall inte transporteras till länder som enligt
avfallstransportförordning-en inte får ta emot det. Davfallstransportförordning-en här typavfallstransportförordning-en av tillsyn och kontroll skiljer sig på många sätt från den vanliga operativa tillsynen enligt miljöbalken som kommuner och länsstyrelser bedriver. Den innebär att tillsynsmyndigheterna måste samarbete nära med andra myndigheter och det handlar om att kontrollera exportörer och verk-samhetsutövare som inte vill bli kontrollerade.
Den gemensamma tillsynen – vad sker idag?
INTERNATIONELLA PROJEKT
Gemensamma insatser görs idag uteslutande i Göteborg och Stockholm. Till största delen har den gemensamma tillsynen genomförts som del av olika internationella projekt där Länsstyrelsen Västra Götaland, Göteborgs kommun och Kommun och Länsstyrelse i Stockholm har deltagit. Exempelvis har de deltagit i så kallade. IMPEL-projekt28. Under våren 2009 genomfördes det första projektet som var i regi av världstullorganisationen (WCO), som genomfördes projektet i 60 länder. Tullverket var ansvarig myndighet för projektet i Sverige och kontrollerna gjordes i Göteborgs hamn.
Kommun och Länsstyrelse i Stockholm har utöver projekt även deltagit i samver-kansgrupper med Tullverket, Polisen, Arbetsmiljöverket och Sjöfartsverket. Sam-verkansgruppen har funnits under en längre tid och arbetar med andra tillsynsfrågor som är relevanta för de olika myndigheterna. Det är först under senaste året som även de operativa tillsynsmyndigheterna har varit med och deltagit Framförallt har dessa kontroller skett i hamn.
I Box 1 (nästa sida) illustreras hur den gemensamma tillsynen kan gå till vid miss-tänkt illegal avfallsexport.
GEMENSAM TILLSYN I STOCKHOLM
De intervjuade miljöskyddshandläggarna och miljöinspektörerna från Stockholm upplever erfarenheten från samverkansgruppen å ena sidan som nyttig, eftersom de får ta del av hur andra myndigheter arbetar med kontroll av transporter. Men sam-tidigt upplever de att samverkansgruppen är väldigt ineffektiv för deras del. En stor del av tiden går åt till att vänta på att de andra i samverkansgruppen ska kontrollera transporten efter deras myndigheters regelverk. Transporter stoppas oavsett inne-håll och det är sällan de transporterar avfall. ”Det är lite som att leta efter en nål i en höstack”, sa en av de intervjuade miljöinspektörerna. Arbetet i samverkansgrup-perna har ännu inte resulterat i någon stoppad avfallstransport.
28
Box 1. Exempel på försök till illegal export
I en av intervjuerna beskriver en miljöskyddshandläggare på Länsstyrelsen i Västra Götaland ett ärende som gällde en illegal avfallstransport våren 2009. Ärendet ger en bra bild av de svårigheter som handläggarna upplever i den här typen av tillsyn.
Containern som stoppades i Göteborgs hamn var full av olika varor, bland annat CFC-kylskåp, tv-apparater, datorer, möbler och gosedjur. Miljöinspektören kunde konstatera att godset i containern inte var paketerade enligt de riktlinjer för transporter av begag-nad elektronik som finns på Naturvårdverkets hemsida. Efter att ha frågat en hand-läggare på Naturvårdsverket kunde miljöskyddshandhand-läggaren konstatera att delar av det transporterade godset kunde klassas som avfall och inte som begagnade varor. Tullverket tog hand om kylskåpen med CFC, eftersom det är olagligt att exportera dessa. Resten av varorna återgick till exportören då det inte gick att styrka brott och man väckte inget åtal mot exportören. Tullverket satte en så kallad spärr på exportören för att förhindra att exportören skulle försöka exportera avfall igen. När samma expor-tör försökte exportera samma varor igen informerades Tullverket genom den utlagda spärren.
Miljöskyddshandläggaren kontaktades och gjorde därefter en gemensam inspektion med Tullverket och miljöskyddshandläggaren slog fast att det även i detta fall rörde sig om avfallstransport. Den här gången bedömde Tullverket att uppsåt till smuggling kun-de styrkas, eftersom exportören försökte exportera avfall som stoppats en gång tidiga-re. Tullverket kunde således ta beslag av transporten, med stöd i smugglingslagen.
De intervjuade från de operativa tillsynsmyndigheterna i Stockholm upplever att det ibland är svårt att få hjälp och att det finns utrymme för att förbättra samarbetet. ”Samarbetet med tullen är inte väl utvecklat i dag. Det skulle kunna bli mycket, mycket bättre.”, menade en handläggare. I Stockholm kompenserar ett närmare samarbete med Kustbevakningen delvis för att det är svårt att ha ett effektivt sam-arbete med Tullverket. ”Kustbevakningen hjälper oss, men de har inte samma be-fogenheter”, sa en miljöinspektör i Stockholm.
GEMENSAM TILLSYN I GÖTEBORG
Handläggarna i Göteborg tycker att samarbetet med Tullverket är bra. ”Samarbetet
har utvecklats. 2005 var rörigt – nytt för oss, nytt för tullen. Numera fungerar det fantastiskt bra med tullen.”, berättade en av miljöskyddshandläggarna.
Handläggarna i Göteborg har i dag inget omfattande samarbete med Kustbevak-ningen. De tycker dock att Kustbevakningen har varit samarbetsvilliga de gånger de deltagit i tillsynen. Tullverkets två nationella specialister på illegal avfallsexport är båda placerade i Göteborg. Deras roll är i första hand strategisk. Men de är ofta med vid inspektioner i Göteborgs hamn. Enligt de nationella specialisterna i Göte-borg skiljer sig hamnarnas funktion åt i de olika städerna. ”Det är större gods-mängder i Göteborg och en väldigt stor skillnad i containermängd. Det är inte lika mycket export ifrån Stockholm.” De menar att det även kan vara en förklaring till att Tullverket är mer aktiv i den gemensamma tillsynen i Göteborg.
NATURVÅRDSVERKETS VÄGLEDNING AV DE OPERATIVA TILLSYNSMYNDIGHETERNA
I dag sker vägledningen av de operativa tillsynsmyndigheterna framför allt via Naturvårdverkets webbplats. Naturvårdsverket arrangerar även utbildningar om gränsöverskridande transporter av avfall. Naturvårdsverket höll 2007 en utbildning för företag i avfallsbranschen, och 2008 höll verket en utbildning för länsstyrelser och kommuner, där även Polisen och Tullverket deltog och diskuterade möjliga samarbetsformer. Naturvårdsverket höll utbildningen vid fem olika tillfällen runt om i Sverige. År 2009 genomförde Naturvårdsverket en kortare presentation för nästan samtliga länsstyrelser i samband med länsstyrelsernas handläggarträff29.
DEN OPERATIVA TILLSYNEN I SAMARBETE MED POLISEN
Den operativa delen av polisen har inte någon aktiv roll i den operativa tillsynen av gränsöverskridande transporter av avfall idag. I dag har Polisen ca 500 experter som arbetar med vägkontroller av tunga fordon. Dessa kontroller görs idag med avseende på farligt gods och säkerhetsfrågor30. Endast en av de intervjuade miljö-skyddshandläggarna har begärt handräckning av polis i samband med tillsyn av transport.
För Rikskriminalpolisen är frågan intressant eftersom det kan finnas kopplingar mellan illegal avfallsexport och organiserad brottslighet. En av de två underrättel-sehandläggarna som arbetar med frågan på Rikskriminalpolisen beskriver i en in-tervju deras uppgift som att ta in och värderar information som de sedan vidarebe-fordrar till den myndighet som är berörd. Informationsnätverket är dels lokalt, genom det lokala underrättelsearbetet, och dels internationellt, genom samarbete med Europol och Interpol.
DEN OPERATIVA TILLSYNEN TILLSAMMANS MED TULLVERKET
Enligt de nationella specialisterna på Tullverket finns det goda möjligheter att stoppa många fler illegala exporter än vad som görs i dag. För att detta ska hända måste Tullverket och de operativa tillsynsmyndigheterna prioritera frågan högre än i dag. Det finns i dag signaler om att Tullverket kommer att prioritera frågan högre, enligt de nationella specialisterna och sakkunnig från Tullverket i Stockholm. Världstullorganisationen har fokuserat mer på frågan, vilket har gett den mer tyngd. Sedan har frågan uppmärksammats av att antalet stoppade transporter har ökat. Eftersom det finns tecken på att det rör sig om organiserad brottslighet, vilket gör det möjligt för tullkriminalen att ta upp frågan. Även sakkunnig i Stockholm anser att frågan har fått en högre prioritet på senare tid. Inför verksamhetsplane-ringen 2010 har Tullverket från de nationella speciallisterna beställt en kartlägg-ning av den illegala avfallsexporten till Västafrika, berättade en sakkunnig på
29
Pär Kollberg, Naturvårdsverket, Östersund. Samtal. 2009-09-03
verket. Det skulle i så fall vara första gången som en svensk myndighet gör sådan kartläggning.
Utmaningar för de kommunerna och länsstyrelsernas som är aktiva i den operativa tillsynen
Det finns ett antal faktorer som gör att tillsynen av gränsöverskridande avfalls-transporter skiljer sig markant från den vanliga miljöbalkstillsynen. De kommuner och länsstyrelser som ska tillämpa lagstiftningen upplever den som omfattande och komplicerad. De tycker att det är svårt att definiera vad som är avfall. De är också osäkra på vad följderna blir när de ska stoppa en transport. Dessa faktorer gör alla att de som arbetar med den här typen av tillsyn behöver specialkunskap och erfa-renhet.
DEFINITIONEN AV AVFALL
För att kunna stoppa en avfallstransport måste inspektören eller handläggaren fast-slå att det är avfall och inte begagnade varor som exporteras. Samtliga av de inter-vjuade ansåg att det var en utmaning att kunna definiera vad som är avfall.
Naturvårdsverket anger på sin hemsida riktlinjer för hur man ska bedöma om en elektronisk produkt ska klassas som avfall eller inte. De inspektörer som använde sig av dessa riktlinjer i samband med sin tillsyn upplevde att de är ett stöd och frågade efter liknande riktlinjer för skrotbilar. Däremot är Naturvårdsverkets rikt-linjer ingen grund för en juridisk bedömning. Någon av inspektörerna sa att riktlin-jerna var hjälpsamma, men att de samtidigt ställer väldigt höga krav på exportören.
ERFARENHETER AV AVFALLSTRANSPORTFÖRORDNINGEN
Den operativa tillsynens grundläggande lagstiftning är avfallstransportförordningen om gränsöverskridande transporter av avfall. De vi intervjuat ansåg generellt att den var omfattande och svår. Det gällde såväl de som arbetat med förordningen som de som inte arbetat med lagstiftningen men hade en uppfattningen om den ändå. De som arbetat med förordningen frågar oftast Naturvårdsverket och någon kollega på kommunen eller länsstyrelsen om råd när de ska bedöma något enligt förordningen. Det förekommer även att Västra Götalands och Stockholms länssty-relser frågar varandra om hur förordningen bör tolkas. De som arbetat med avfalls-transportförordningen gör det sällan kontinuerligt och beskriver det som en upp-försbacke varje gång att ta sig an lagstiftningen på nytt. De anser att det går att använda förordningen, men att det krävs kontinuitet och erfarenhet för att arbeta med den.
MILJÖINSPEKTÖRER OCH MILJÖSKYDDSHANDLÄGGARE UPPLEVER ATT TILLSYNEN STÄLLER HÖGA KRAV
Samtliga intervjuade personer från de operativa tillsynsmyndigheterna som arbetat med frågan aktivt är överens om att erfarenhet är absolut nödvändig för den här typen av tillsyn. En miljöinspektör gav en bild av hur komplex den här typen av
