BYRÅKRATISK POLITIK I REGERINGSKANSLIET
I sitt förord till boken Maktens nätverk säger Olof Petersson att klyftan mellan den skrivna och den verkliga konstitutionen aldrig upphör att fascinera den statsveten‐
skapliga forskningen (Petersson 1989:7).
”Grundlagen suggererar bilden av en enhetlig statsvilja som förkroppsligas i regeringens gestalt. Men som i alla kollektiv måste det finnas spänningar, motsättningar, dynamik och ett ständigt givande och tagande, kompromissande och improviserande” (Petersson 1989:12).
Regeringskansliet befolkas av många olika individer med olika intressen, mandat och uppdrag, i olika roller som statsråd, politiskt rekryterade och opolitiska tjänste‐
män – alla dessutom uppdelade mellan olika departement och sakenheter. Eftersom det inte finns en enstaka, klar vilja som telepatiskt delas av alla Regeringskansliets medarbetare, bör det därför – trots den sinnrika apparat för jämkande av intressen som finns – uppstå problem kring samordningen av politiken, både mellan och inom departementen (Petersson 1989:14). Och därför bör det också uppstå problem kring samordningen av departementsövergripande frågor om intern organisation och internt förändringsarbete – där ju en liknande apparat för jämkande inte ens finns att tillgå. Dessa senare samordningsproblem har spelat huvudrollen i den här avhand‐
lingen. I det kapitel som nu återstår ämnar jag sammanfatta och kritiskt söka värdera mina empiriska och teoretiska resultat, genom att låta mina egna tolkningar få möta alternativa och utmanande förklaringar. Syftet med kapitlet är dels att lyfta fram ny kunskap om Regeringskansliets inre liv och intressanta aspekter av Regeringskansli‐
internt förändringsarbete, dels att resonera kring hur en alternativ byråkratisk‐
politisk teoretisk ram skulle kunna se ut, och som – i bästa fall – kan bidra till ökad förståelse för hur olika aktörers roller, intressen och makt skapar förutsättningar och hinder för reformer av centrala politiska institutioner.
BYRÅKRATISK POLITIK OM ORGANISATIONENS EVIGA PROBLEM
Det finns först anledning att återkomma till de övergripande och stabila interna problem som jag lyfte fram redan i inledningskapitlet, och som, vilket materialet bör ha visat, har präglat Regeringskansliets inre organisering under hela den studerade perioden. Har min teoretiska ram – strax diskuterad och något omformulerad –
något att tillföra en diskussion om dessa? När det gäller svårigheterna att komma tillrätta med bristande intern och extern personalrörlighet, tycks idén från byråkratisk politik om att organisationers agerande är präglat av tradition och istadiga, konsi‐
stenta intressen ha en viss bärkraft. Enheter och departement har egentligen aldrig lyssnat på de uppmaningar om ett tätare utbyte av personal över enhets‐, departe‐
ments‐ och kansligränser som förts fram i utredningar, konsultrapporter och regeringsbeslut. Departementen har med näbbar och klor – och ibland med goda argument – kämpat för att få behålla det avgörande inflytandet över rekrytering och den egna personalen. Men stort inflytande har inte alltid balanserats med en stark känsla av ansvar. Över den personal som under perioder haft en kunskapsprofil som inte efterfrågats, eller helt enkelt saknat kompetens, har ansvaret varit bristfälligt.
Och så länge som de ekonomiska incitamenten till besparingar saknades, blev resul‐
tatet få omplaceringar men många nyrekryteringar. Departementens personalpolitik fick till följd att organisationen, i perioder, bestått av för många specialister och haft för många anställda. Att departementen inte uppfattade hela organisationens behov av en samlad bild och en samlad hantering av personalfrågor, bör därför – kanske – förklaras med just en hänvisning till organisationers svårigheter att lämna sin tradi‐
tion och sitt synsätt bakom sig.
Men strider om resurser, som ju detta handlar om, är inte i självklart fokus för byråkratisk politik. Teorin har en mycket tydligare inriktning mot förhandlingar och intressemotsättningar när det gäller policyutformning. Denna policy kan i och för sig ha bäring på just byråkratiers resurser, men den kamp om både resurser och makten att själv få förfoga över dessa resurser, som varit tydlig i empirin, är inget som byråkratisk politik explicit får oss att leta efter. Däremot bör berättelsen ha givit stöd åt teorins föreställning om att aktörer, som departementen, faktiskt kan vara mål‐
inriktade, strategiska och konsekventa. Dessa egenskaper delas också av personal‐
organisationerna, även om den samlade bedömningen måste vara att de senare inte varit lika framgångsrika som departementen. Om denna slutsats, när vi nu talar personalpolitik, är giltig, hur ska det i så fall förklaras? Här finns hos byråkratisk politik många rimliga – om kanske än inte så spännande och revolutionerande – för‐
klaringar. Utgången av en process kan ju, menar byråkratisk politik, oftast förklaras utifrån de förutsättningar som rådde redan före processens start. De enskilda departementen och expeditionscheferna, under lång tid herrar över personalpolitik‐
en, hade förstås en helt annan förankring och maktställning – i organisationen som helhet, liksom i de mindre förhandlingsorganisationer som avlöst varandra – än vad personalorganisationerna, Organisationsavdelningen, PP‐sekretariatet och förvalt‐
ningskontoret tillsammans kunde mobilisera. Avgörande för ständiga misslyckanden i försöken att åstadkomma ett regeringskansli när det gäller frågor om personal och relationen mellan personal och arbetsgivare, skulle med detta perspektiv vara den maktbas som departementen agerar utifrån, deras skicklighet i att spela och förhandla före policybeslut, och deras förmåga att förhala implementeringen av de beslut som
fattas. Jag är beredd att ge mitt stöd åt detta antagande, eftersom det till stor del bekräftas av min studie.
Även om det i organisationen finns ett slags sunt bevakande av revir, utifrån de rutiner som styr Regeringskansliets politikskapande, tycks det vara så att samord‐
ning och effektivitet, när det gäller frågor om organisation, personal och admini‐
stration, hindras av ett utpräglat revirbeteende på flera nivåer i organisationen.
Motståndet mot gemensamma lösningar bör ha flera förklaringar, däribland en vilja att behålla personlig makt107 och resurser för att kunna bevaka det egna området – men också en mer sympatisk inriktning hos många tjänstemän att bevara ett slags kontinuitet. Här måste ansvaret ändå falla tungt på de politiker som genom sina beslut skapat oklara ansvarsförhållanden när det gäller organisation och personal, och som genom sin passivitet gett få och otydliga styrsignaler. Med en tjänstemannakår fokuserad på kontinuitet blir det politikernas uppgift att driva förändringar.
”Men dessa [politikerna] har högst två år på sig, våra mandatperioder sätter den gränsen.
Och detta går inte ihop med den genomsnittliga tiden för större organisationsförändring‐
ar, som enligt min erfarenhet tar mellan 3 och 7 år att genomföra” (Tengblad, oktober 2004).
Det är svårt att reformera och förändra, även för den politiker som tar på sig den uppgiften. Byråkratisk politik tycks inte i samma utsträckning som materialet upp‐
märksamma den politiska ledningens eller reformatörers svårigheter att faktiskt förändra. När det gäller den fjärde iakttagelsen, om svag politisk styrning, så är förstås livskraften i de tidigare problemen – bristande rörlighet, revir och oklara ansvars‐
förhållanden – ett slags bevis på just svag politisk styrning; om man inte vill hävda att det låg i politikernas intresse att underhålla, bevara eller förstärka dessa problem.
Politikernas roll i de processer jag studerat, och den förmodat svaga politiska styrningen, är dock värd ett särskilt avsnitt.
POLITIKER SOM MISSLYCKADE REFORMATÖRER…
Det brukar sägas att teoretiska glasögon avskärmar, och för det mesta är den egen‐
skapen funktionell. Empiri utan urskiljning blir hart när omöjlig att processa och analysera. Men om jag hade hållit alltför hårt i min tidigare version av byråkratisk politik och mitt antagande om tjänstemannadrivna processer, hade risken funnits att politikerna försvunnit ut ur både empiri och analys. Men politikerna är närvarande, om än inte allestädes.
107 ”Man ska heller inte glömma att chefer i statsförvaltning generellt varit dåligt betalda och makt kan vara ett sätt att kompensera sig” (Tengblad, oktober 2004).
När jag nu talar om närvarande politiker, så talar jag inte om statsråd. Statsråden är inte synliga bakom personalpolitiken, sammanslagningen eller verksamhetsplan‐
ering. Inte i någon av de intervjuer jag genomfört sägs initiativen till reformerna ha kommit från statsminister eller statsråd. Statssekreterarna Vinde, Skillner, Larsson, Örtendahl, Dahlgren och Nuder tycks själva ha analyserat situationerna och själva tagit de inledande stegen mot försök till förändring. Men intervjuerna och doku‐
menten måste inte vara sanningsvittnen. Frånvaro av bevis måste ju inte betyda bevis på frånvaro. Det kan vara så att statsråden och ytterst statsministern i flera fall faktiskt har tagit aktiv del, men då på ett sätt som jag inte lyckats fånga i dokument och intervjuer. Och om de varit närvarande har det inte varit på ett så tydligt sätt att detta påverkat de ständiga ropen på politikernas närvaro från organisationen, från konsulter och utredare, från förvaltningsavdelningen, från facken, och från åtmins‐
tone ett par statssekreterare.
Regeringen fattar under dessa år visserligen flera beslut med bäring på intern organisering. Men statsråden i de processer jag studerat beslutar aldrig om några revolutionära omvandlingar (i meningen större skiften av ”världsåskådning” som påverkar både värderingar, normer och handlingar). Man begränsar sig till punktin‐
satser, och därför hotas eller ifrågasätts aldrig departementen eller den övergripande strukturen av Regeringskansliet. De interna problemen, även om de är efterhängsna, blir aldrig så stora att en omvandling är motiverad. Statsråden är därtill alltför beroende av – och troligtvis nöjda – med sin organisation för att våga sig på även‐
tyret att förändra den i grunden. Politikerna försöker då och då att förändra och förbättra – men de saknar uthållighet. Deras intresse för intern organisering är bara flyktigt och tillfälligt. De deltar en kort stund och försvinner sedan igen. Exekutiv uppmärksamhet tycks vara en bristvara.
Hur strategiska är egentligen statsråden när de väljer att inte närvara? I flera proces‐
ser jag följt har det på grund av avsaknad av politiska beslut uppstått ett slags makt‐
vakuum, som tjänstemän, i avsaknad av politiker, försökt fylla och utnyttja. Sker detta med statsrådens goda minne? När de synliga politiska svaren från regeringen på från organisationen formulerade problem, bara blir att tillsätta en harmlös arbetsgrupp och att skjuta besluten framför sig, är detta då en medveten strategi och taktik för att bevara en organisation just så som den är och som man vill ha den, eller handlar det om ointresse och tidsbrist? Jag ser ju inte statsråden i de här processerna och känner därför inte deras innersta intressen. Statsråden använder inte sin tid i tv‐
soffor, talarstolar eller memoarer till att diskutera personalpolitik och intern organisering.108
108 Thage G. Petersson fick frågan om han ville ställa upp för en halvtimmes intervju för den här avhandlingen, men svarade ”Har inte tid!” i ett fax.
Jag lutar därför, med stöd i empirin, åt en kombination av de båda senare förklaring‐
arna, ointresse och tidsbrist. Men jag tror också att politikerna då också gör en fel‐
bedömning och en felaktig prioritering. Jag aktar mig lite för att skriva ut recept, men det kan faktiskt vara så att det i den egna organisationen ryms svar och lösningar på större ting än bara intern administration. Även chefen på Volvo måste ha personal som tror på produktionen och är nöjda med sin tillvaro, annars blir det inga bra bilar.
Inte heller statssekreterarna, inte ens de med ett utpekat ansvar för intern organi‐
sering, kan ståta med diplom för lång och trogen tjänst i regeringskansliinternt förändringsarbete. När Rolf Skillner i ett längre brev till sitt statsråd ska summera sina år i budgetdepartementet, ägnar han bara några få stycken åt interna organisa‐
tionsfrågor och personalpolitik. Resten viks åt allt det som uträttats med bäring på statsförvaltningen generellt. Detta speglar fördelningen av den tid han ägnat åt de olika uppdragen (Skillner, oktober 2004). Statssekreterarnas engagemang kan därför också beskrivas som punktinsatser. Även om förvaltningskontor, sammanslagning och verksamhetsplaneringsprocess, reformer som alla har statssekreterare som viktiga och drivande aktörer bakom sig, ser ut att vara reformer av större dignitet än att bara kallas för punktinsatser, så visar utvärderingar att de varaktiga effekterna av dessa reformer har varit starkt begränsade.
Men är dessa processer verkligen ”ostyrda” i den meningen att politiker inte alls deltar? Det finns ju fler mekanismer för styrning för politiker att nyttja, än att aktivt ta del i processer, skriva texter och fatta beslut. Tystnad kan ses som ett sådant sofistikerat verktyg för styrning. Expeditionscheferna kan ha uppfattat denna tystnad som en tydlig styrsignal om att slå vakt om departementets självständighet. Förvänt‐
ningar eller krav på lojalitet är ett annat sätt att styra. Expeditionscheferna eller förvaltningsavdelningens tjänstemän bakom RISP har genom att visa lojalitet mot uppdragsgivaren indirekt styrts i sitt beteende. Det kan också vara så att politikerna givit dessa processer ett slags stöd på ett övergripande plan, med underskrifter av texter och beslut, men i vardagen haft helt andra önskningar. Också detta är ett slags styrning.
Även en föreställning om att politikerna ibland faktiskt styr kan förstås ifrågasättas.
De exempel av politisk intervention som den här berättelsen bjudit på kan ju ha varit beställda, initierade och arrangerade av tjänstemän. Med en lätt konspiratorisk ansats skulle man kunna hävda att alla exempel på politikernärvaro i de processer jag analyserat, är ett uttryck för att aktörer i byråkratin har fått politikerna just dit, och väl närvarande, så för man fram de krav som starka aktörer i byråkratin redan formulerat.
Jag måste dock återigen luta mig mot empirin, och min analys ändar därför i en slutsats om att politikerna bara sällan deltar i processer bakom intern organisering i Regeringskansliet. Är detta då något som överraskar och att yvas över? Ett sätt för
politiskt styrda organisationer (och statsförvaltningen generellt) att skapa kontinuitet för personalen när det gäller arbetsgivaransvar, löner och anställningstrygghet är ju att separera personal‐ och organisationsansvaret från politiken. Varför skulle Reger‐
ingskansliet vara annorlunda? Ja, säg detta till de några av de statssekreterare, alla fackligt aktiva tjänstemän, alla konsulter och utredare som kräver att politikerna tar del i processerna och fattar några avgörande beslut om hur man i Regeringskansliet ska hantera frågor om personal och organisation. Arbetstagarorganisationerna och nära alla andra förändringsivriga förstår efterhand att den enda vägen till förändring är att direkt uppvakta statsråden. Om det inte funnes några funktionsbrister så skulle förstås politikernas distans vara motiverad. Men när det uppstår problem så kräver dessa problem politiska lösningar och politiska ställningstaganden.
… OCH POLITIKER SOM LYCKADE REFORMATÖRER
När det gäller förankring och genomlysning av politiska beslut, framhålls ofta Regeringskansliets former för gemensam beredning och delning som ett väl fung‐
erande föredöme. När det handlar om intern organisering, administration, personal‐
politik och interna och kansligemensamma styrformer är bilden en annan. Exempel på institutionella reformer, med det uttalade syftet att få departementen att i dessa delar närma sig varandra, är relativt många, från en förstärkt OA‐avdelning, bildandet av PP‐sekretariatet och förvaltningskontor till sammanslagningen, skap‐
andet av en förvaltningsavdelning och en gemensam verksamhetsplanering. Dessa reformer har säkert till viss del mildrat de splittrande krafter som finns inbyggt i organisationer med klart avgränsade ansvarsområden. Ändå måste flera, de flesta, kanske alla, av dessa reformer betecknas som misslyckade.
Det finns däremot andra inslag i Regeringskansliets senare historia som verkat i just den riktning som reformerna önskade. Den viktigaste förutsättningen för samord‐
ning av resurser, personal och planering gives av medlemskapet i den Europeiska unionen. Detta sattes på sin spets under Sveriges ordförandeskap, våren 2001 (Tallberg 2001). De krav som då riktades mot organisationen och alla dess delar var tillräckliga för att skapa en vältrimmad och samordnad organisation – och detta, vill jag hävda, oaktat de reformer i form av sammanslagning och verksamhetsplanering som tidigare sjösatts. Regeringskansliet hade även utan att vara en myndighet med en gemensam verksamhetsplanering klarat denna uppgift.109 När ordförandeskapet nått sitt slut, menar en av de intervjuade ”återgick dock verksamheten till det nor‐
109 Jag hävdar inte att det före EU‐medlemskapet eller ordförandeskapet inte fanns ett arbete för att förbereda Regeringskansliet inför dessa nya utmaningar. Men det är min uppfattning att Regering‐
skansliets relativt lyckosamma hantering av EU‐medlemskap och ordförandeskap mer är ett resultat av de förutsättningar till rationell anpassning som redan tidigare – även före förvaltningsavdelning, sammanslagning och RISP – fanns inbyggda i organisationen, än som ett resultat av utredares och konsulters rekommendationer.
mala, och få av de erfarenheter som dragits av halvåret i den politiska hetluften ut‐
nyttjades i det fortsatta förändringsarbetet av Regeringskansliets organisation”
(Beckman, maj 2003).
Ordförandeskapet gav exempel på politiska prioriteringar som fick genomslag i organisationen. Det finns fler sådana – som dessutom lyfter fram en viktig aspekt av förändringsarbete som ofta förbises i det teoretiska perspektiv som har varit min ledsagare. När det gäller samordningen av EU‐politiken valde statsminister Göran Persson att tillsammans med sina närmaste tjänstemän placera denna i statsråds‐
beredningen och inte i utrikesdepartementet. Motståndet, särskilt från utrikes‐
departementet, mot en sådan nyordning var starkt, och av historiska, institutionella och byråkratisk‐politiska skäl, borde en sådan reform vara svår att genomföra. Ändå blev det just så. Som ett led i ”effektiv resursallokering” flyttades alla departements IT‐avdelningar in under förvaltningsavdelningen, våren 2003, däribland även ut‐
rikesdepartementets hela IT‐avdelning (motsvarande nära 100 personer och som i storlek därför stod för mer än hälften av kansliets samlade IT‐resurser). Detta väckte mycket missnöje i delar av utrikesförvaltningen.110 Ändå blev det just så, eftersom förvaltningschefen i detta beslut hade statsrådsberedningens uttryckliga stöd. Om departementens chefstjänstemän själva hade fått bestämma, hade förvaltningsavdel‐
ningens begäran om att leverera omfattade underlag till RISP knappast hörsammats.
Nu hade förvaltningschefen i alla direktiv och beslut som rörde RISP om inte stats‐
ministerns så åtminstone statsrådsberedningens statsekreterares underskrift, och därför författades många men oanvändbara hyllmeter text, om än under protest.
När politiker verkligen vill en förändring och det gällande lagverket inte hindrar, tycks därför inte tradition, ”handlingsföreskrivande föreställningsramar” eller starka aktörer i organisationen kunna resa några hinder. Ett tydligt ledarskap tycks kunna fösa de förutfattade föreställningarna som byråkratisk politik utrustat oss med, åt sidan. Så också med de begränsningar som historien sätter, och de institutionella ramar som ofta betraktas som hämmande för reformer och förändring.
Politikernas aktiva deltagande i processerna tycks ha de effekterna att den byrå‐
kratiska kampen mellan andra aktörer upphör, och att organisationens tjänstemän, om än under muttrande och i frustration, följer påbuden111 ‐ om dessa påbud bara är klart uttryckta och tydligt pekar ut vilka handlingar som förväntas och vilken verk‐
samhet som ska bedrivas. En sådan slutsats borde lugna åtminstone några politiker och några av de väljare som valt dem. Det kan tyckas märkligt att jag därför nu också nämner en möjlig negativ konsekvens av politikers närvaro, när stora delar av texten
110 ”Det uppfattades av många på UD som en ren kupp!” (Järborg, maj 2003).
111 ”Man hade som politiker nog förtroende för organisationen när man kom in i den, och den var ju väldigt villig. Det har ju många borgerliga statsråd omvittnat – organisationen var väldigt tjänstvillig att ställa sig till den nya regimens förfogande” (Eklundh, september 2005).
talat om bristen på deras närvaro. Men en stark känsla av lojalitet mot den politiska ledningen, som den här berättelsen i vissa delar ger exempel på, och en gentemot politikerna följsam organisation, gör – att det verkligen gäller att tänka sig noga för, innan man ber organisationen att gå i en annan riktning. Trots att alltså få (om någon) av departementens administrativa chefstjänstemän ansåg att arbetsinsats och nytta stod i rimlig proportion till varandra, lade man ner ett mycket omfattande arbete och levererade, först utan synliga protester, det som RISP inledningsvis krävde. Min gissning är att om den politiska beställningen inte hade ändrats efter‐
hand utan kvarstått i sin ursprungliga form, hade förvaltningsavdelningens hyllor
hand utan kvarstått i sin ursprungliga form, hade förvaltningsavdelningens hyllor