BYRÅKRATISK POLITIK
Beroende på teoretisk hemvist väljer olika organisationsforskare att söka förklaringar bakom organisationers beteende på vitt skilda platser. Flera, till exempel utpräglade sociologiska institutionalister, skulle inte säga att enskilda aktörer eller enstaka delar av organisationen är intressanta analysobjekt, utan istället hävda att reformer och försök till förändringar styrs av moden, imitation och andra fenomen utanför organ‐
isationen (March och Olsen 1989, Brunsson och Olsen 1990, 1991, Meyer och Rowan 1991). Därför, menar man, är det dessa som bör hamna i analysens centrum. Andra, till exempel utpräglade rational choice‐forskare – om vi nu ska välja två och här lite karikerade ytterligheter – skulle däremot mena att genom att studera varje aktörs egenintresse skulle nöjaktiga förklaringar till processer falla ut (Ostrom 1990, Alston, Eggertsson och North 1996). Det är långt ifrån unikt att som i mitt fall försöka välja ett slags medelväg, där föreställningen om byråkratisk politik mer söker efter för‐
klaringar hos aktören och den specifika processen i sig, men där en nyinstitutionellt färgad och kritisk läsning av byråkratisk politik breddar det empiriska fältet: för‐
hoppningsvis med det resultatet att jag som forskare håller öppet även för förklaringar utanför aktören och organisationen, men utan att hamna i en lång uppräkning av faktorer som har betydelse.
ALLISONS PARADIGM22
Graham T Allison var inte först med att tänka i de banor som presenteras nedan.23 De intellektuella föregångarna är många, och Allison kan sägas bygga vidare på besluts‐
teoretiker som Dahl och Lindblom (1953), March och Simon (1958) och Cyert och March (1961). Allison själv framhåller Hilsman (1959), Huntington (1961), Neustadt (1960) och Schelling (1961) som sina främsta vägvisare (de senare förstås i sin tur inspirerade av de förra). De skiljer sig till viss del åt när det gäller empiriskt fokus (flera, till exempel Hilsman, Huntington liksom Allison själv, är egentligen bara intresserade av amerikansk utrikespolitik), men gemensamt för alla är en idé om att policyprocesser ofta är decentraliserade och fragmenterade, att de bygger på för‐
22 Detta avsnitt bygger på en liknande sammanställning av Caldwell 1977:87ff.
23 Jag använder nästan konsekvent bara Allisons namn när jag talar om det byråkratisk‐politiska para‐
digmet, men borde också samtidigt nämna Halperin, som står som medförfattare till flera viktiga artiklar, liksom Zelikow som står som medförfattare till den andra upplagan av Essence of Decision (1999).
handlingar mellan aktörer och organisationer med väldigt olika perspektiv på prob‐
lem och deras lösningar, och att utgången oftast är en kompromiss.
Hilsman stipulerar redan 1959 tre villkor för vad vi kan kalla fröet till byråkratisk politik: 1) analysen ska frilägga hur kompromissen nåtts, trots många skilda åsikter om de värden, mål och medel som den slutliga politiken ska innehålla, 2) analysen måste identifiera processens olika stridande aktörer och organisationer som var för sig identifierar sig med vissa mål och en viss politik, samt 3) analysen måste visa hur makten mellan dessa aktörer och organisationer är fördelad, eftersom processernas slutresultat i mycket kan förklaras av hur resurserna var fördelade redan före processens start (Caldwell 1977:87ff).
Allison kan sägas omformulera och vidareutveckla flera av de antaganden som Hilsman, March, Simon och Cyert presenterade. Ibland sägs dessa senare represen‐
tera den första generationen av byråkratisk politik, och Allison skulle då stå för den andra generationen (Art 1973:472, Caldwell 1977:89). Av de tre modeller som Allison
”testade” i sin metodologiskt epokgörande studie, gavs den tredje (Model III) namnet byråkratisk politik – och i denna fokuserade han det politiska spel som spelas mellan olika aktörer före policybesluten.
TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER
I följande avsnitt ger jag först en mycket kort och schematisk presentation av stommen i byråkratisk politik. Därefter redogör jag för delar av dels den tidiga kritik som (under 1970‐talet) riktades mot Allisons version av byråkratisk politik, dels för den kritik som modellen idag kan förvänta sig från nyinstitutionalistiskt färgade teoribildningar.24 Jag gör själv ett urval av kritiken och använder sedan kritiken, i den mån jag finner den berättigad, till att i den senare delen av kapitlet utveckla just den teoretiska modell – eller bättre; det perspektiv – som ligger till grund för min egen studie.
Det ska redan nu sägas att jag i viss utsträckning själv bestämmer vad byråkratisk politik egentligen betyder, och att min bild av byråkratisk politik faktiskt mer formas av dess kritiker än av dess utvecklare. Allisons bok ”The Essence of Decision” (1971) tillhör statsvetenskapens kanon, men den variant av byråkratisk politik som där presenteras är numera sällan explicit tillämpad.25 Allisons egen (och några andras)
24 Termen nyinstitutionalism refererar ofta till en mängd olika teorier, se till exempel Peters 1999. Här kommer begreppet framför allt att syfta på de sociologiska och historiska varianterna.
25 Torbjörn Larssons (1986) avhandling kan dock ses som ett exempel på analys utifrån ett byråkratisk politik‐perspektiv. För ett senare exempel, se Håkan Karlsson (2003). Kort efter publiceringen av The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (1971) presenterade Allison och Halperin (1972) en ny version av byråkratisk politik, och då i form av en sammanslagning av två av de tre
version av byråkratisk politik innehåller en omfattande förklaringsapparat, med i detalj beskrivna förväntningar på hur framväxten av politik ser ut. Jag tänker inte presentera hela denna teoretiska modell, och ett av skälen är just att den så detaljerat – och i förväg – försöker beskriva så gott som alla delar i en beslutsprocess och alla de faktorer som kan tänkas ha betydelse.26
Min strävan är istället att skala av, renodla och genom nyinstitutionell teori utveckla föreställningen om byråkratisk politik för att få en modell som passar mina egna syften. Jag menar att det finns delar av teorin (eller paradigmet) byråkratisk politik som är användbara; dessa delar tänker jag ”plocka ut” och kombinera med annan teori, med målsättningen att skapa en egen modell som lämpar sig för den studie jag genomför. Namnet, byråkratisk politik, behåller jag, eftersom likheterna fortfarande kommer att vara många; den ”intellektuella skulden” gentemot de ursprungliga ut‐
vecklarna – och deras kritiker – är också betydande. Men när jag i det följande använ‐
der just orden byråkratisk politik, så ska detta oftare uppfattas som min tolkning (och ibland omformulering) av teorin, och mer sällan som en neutral presentation av den ursprungliga modellen.27
Trots en omfattande begreppsapparat finns förstås en kärna, och en mycket kort beskrivning av byråkratisk politik (för mina syften) kan se ut så här: 1) en statlig organisation (likt det svenska Regeringskansliet) är uppbyggd av olika aktörer som har olika möjligheter att påverka policyprocesser, 2) den slutliga policyn i olika frågor är ett resultat av ett förhandlingsspel mellan dessa, och 3) de som deltar i spelet bär på skilda motiv som ges av bland annat den organisatoriska tillhörigheten, positionen, karriärambitioner och deras uppfattningar om vad som är i organisa‐
tionens intresse (jfr Nossal 1979).
Låt mig här något utveckla dessa tre kärnpunkter. Enskilda aktörer eller organisa‐
tioner har inte alltid en enda strategisk uppgift i fokus, utan ofta flera, ibland svår‐
förenliga. Dessa kan i sin tur härstamma från en blandning av nationella, sektoriella, organisatoriska och personliga mål. Utgången av en process är inte alltid en klok lösning på ett problem, utan ses som resultatet av ibland intrikata och subtila spel,
modeller som väglett den tidigare studien. Allison valde att inte längre kalla byråkratisk politik för en teori – utan för ett paradigm (vilket faktiskt ska uppfattas som mer blygsamt). I akademin fick byrå‐
kratisk politik aldrig ett stort genomslag. Däremot dominerade den länge den analys av amerikansk utrikespolitik som genomfördes av amerikanska tjänstemän i utrikesförvaltningen och av kolumnister på amerikanska tidskrifter och ledarsidor (Nathan och Oliver 1978:87).
26 En återkommande kritik har varit att modellen i sin helhet är allt för komplex för att kunna fungera vägledande för empirisk forskning (Caldwell 1977:99, Nathan och Oliver 1978:81, Karlsson 2002:94).
27 Jag väljer alltså att varken presentera paradigmet byråkratisk politik för sig, i sin helhet, eller den omfattande kritiken av den, eftersom detta gjorts utförligt på många andra ställen. Se Allison (1969, 1971), Allison och Halperin (1972), eller Karlsson (2002) för mer neutrala beskrivningar av byråkratisk politik, och se till exempel Art (1973), Ball (1974), Caldwell (1977), Jenkins och Gray (1983), eller Laffin (1997) för flera mer eller mindre kritiska synpunkter på Allisons version av byråkratisk politik.
som visserligen spelas efter relativt bestämda regler och inom fastlagda strukturer, men som ändå ofta präglas av kompromisser, koalitioner, konkurrens eller miss‐
förstånd. Allt detta mellan aktörer på skilda platser i hierarkin, med skilda uppgifter och med skilda perspektiv på vad som är problemet och dess lösning: ”making government decisions not by rational choice but by pulling and hauling that is politics” (Allison 1969:223).
Det råder ofta delade meningar om vad som ska göras. Olika analyser och synsätt skapar olika rekommendationer. Vad som slutligen väljs kan innebära ett resultat av processen som ingen från början önskade (men ett resultat som åtminstone de starka grupperna kan acceptera, Allison 1971:175). Det är alltså här inte alltid de bästa argumenten för en viss linje som avgör, eller vad vi skulle kunna kalla en gemensam och förnuftig analys av situationen (som en rationalistisk förklaringsmodell skulle mena), inte heller enbart de fastlagda rutiner hos en organisation som pekar ut en viss färdriktning (som en modell bestämd av så kallad ”bunden rationalitet” skulle kunna säga). Avgörande för utgången är istället makt och skicklighet i att spela spelet hos dem som deltar i processen (Hilsman 1959:364, Allison 1969:224). Kon‐
flikter kännetecknar spelet och beslutsprocessen – men strävan efter kompromisser är stor, eftersom hela systemets legitimitet bygger på att man ska kunna nå en lösning (Allison 1971:313). Samarbete uppmuntras dessutom av processens stegvisa, inkrementalistiska karaktär; det är inte stora och enskilda beslut som tas, utan många, små och sammanlänkade beslut (Lindblom 1959, Karlsson 2002:60).
När en policyprocess startar finns redan de strukturer som pekar ut de viktiga aktörerna, som avgör vilken roll de tilldelas i spelet, och som distribuerar för‐
respektive nackdelar. Allison har uttryckt det som ”var du står beror på var du sitter” (Allison 1969:231). Här finns en idé om att organisationer står för vissa mer eller mindre stabila normer, underhållna av en annan typ av strukturer, historiska och kognitiva.28 Men in i varje process kommer aktörerna också med skilda bagage:
åsikter, referensramar, lojaliteter och önskningar, som inte enbart kan kopplas till den organisatoriska tillhörigheten eller positionen i processen.
28 Ofta beskrivs Regeringskansliet som sektoriserat där tjänstemän och organisationer identifierar sig med sitt sakområde och knappast med Regeringskansliet som helhet (Brunsson, Sonnerby och Witten‐
mark 1990:31‐32, Larsson 1986:273). Kampen mellan olika byråkratiska aktörer där två eller flera orga‐
nisationer söker säkra inflytande över samma jurisdiktion har av vissa också kallats ”byråkratisk imperialism” (Holden 1972:198).
KRITIKEN AV ALLISON
Ofta lyfts bara Allisons vetenskapssociologiska insats fram: att på ett övertygande sätt ha visat hur olika teoretiska glasögon faktiskt producerar vitt skilda förklaringar till hur beslutsprocesser formats.29 Detta är stort nog och har förlänat honom en given plats på den samhällsvetenskapliga parnassen. Att hans modell av byråkratisk poli‐
tik, trots hans och andras försök att utveckla och fördjupa den (Allison och Halperin 1972, Destler 1972, Gallucci 1975), inte rönt framgång kan till viss del förklaras av en tidig och mycket omfattande kritik. Delar av denna kritik ska nu presenteras, disku‐
teras och så småningom införlivas i den modifierade modell av byråkratisk politik som vägleder den här studien.
KAN MAN GENERALISERA UTIFRÅN BYRÅKRATISK POLITIK?
Flera kritiker har hävdat att byråkratisk politik bara lämpar sig för att studera amerikansk utrikespolitik (i vissa fall dessutom bara vissa utsnitt av den), och att den inte kan överföras till studier av andra länders utrikes‐ eller annan politik (Wagner 1974:451, Brenner 1976:332, Gray 1974:290), och än mindre, i så fall, till andra stats‐
vetenskapliga forskningsområden, som till exempel förvaltningspolitik eller studier av administrativa reformer. Byråkratisk politik är kanske framför allt känne‐
tecknande för det amerikanska politiska systemet, med dess särskilda institutioner, strukturer och kultur? Hur kan man förvänta sig att det ser ut i ett parlamentariskt system som det svenska, och mer precist, i en organisation som det svenska Rege‐
ringskansliet?
Processer i det svenska Regeringskansliet, i fokus för min studie, präglas av en uttalad strävan att samordna politiken, något som underlättas av täta kontakter departementen emellan, och där regeringen eller ytterst statsministern, om det krävs, relativt snabbt kan avgöra meningsmotsättningar mellan olika departement med förvisso olika intressen och målsättningar. När det gäller Regeringskansliets för‐
handlingar med EU brukar de svenska positionerna ofta vara väl koordinerade mellan departementen (Jacobsson och Sundström 2006). Men det är knappast djärvt att med byråkratisk politik anta att det även i det svenska Regeringskansliet finns aktörer med skilda åsikter om hur ett problem ska definieras och lösas. Menings‐
skillnaden må vara liten eller stor och resultera i konflikter eller inte. Det viktiga för byråkratisk politik är hur ”medlingen” mellan dessa åsikter faktiskt påverkar policy‐
processen och i förlängningen dess resultat. Medan det alltså är en sak att hävda att det faktiskt finns konflikter och meningsmotsättningar på den ”byråkratiska nivån”,
29 Också jag har inspirerats av Allisons framställning. Man kan man se mina studier som skilda pröv‐
ningar av de antaganden som inspirerats av byråkratisk politik‐modellen. Medan Allison utsatte samma fall – Kubakrisen ‐ för tre olika teorier, utsätter jag samma antaganden för tre olika ”fall”.
och att politikerna sedan väljer på ett sådant sätt att dessa konflikter i sig inte har så stor effekt på resultatet, är det en helt annan sak att med förespråkarna för byråk‐
ratisk politik hävda att slutresultatet faktiskt är en produkt av de byråkratiska striderna (Nossal 1979:615).30
Det spelar alltså mindre roll om åsiktsskillnaderna mellan byråkratiska organisa‐
tioner ändar i en kompromiss på deras egen nivå, som förs upp (hissas) och väljs – som det enda alternativet – av den politiska nivån, eller om vi i stället ser en öppen strid och maktkamp mellan olika alternativ och olika organisationer som kräver politikers aktiva medling för att lösas; båda dessa varianter indikerar att byråkratisk politik format utgången (Nossal 1979:615).31
Vilka skäl talar för att byråkratisk politik är kännetecknande för policyprocesser bakom reformer av Regeringskansliet? När det gäller organisatoriska spörsmål som har bäring på hela Regeringskansliets funktion och form är det rimligt att anta att det finns delade meningar. Särskilt om det handlar om att flytta ansvar och kontroll från en plats till en annan, eller om ansvaret är oklart fördelat och överlappande. Att i en del av organisationen skapa ett nytt ansvar, till exempel för implementeringen av nya modeller för intern budgetfördelning eller verksamhetsplanering, innebär inte att skillnader i preferenser eller intressen försvinner, däremot att konflikten flyttats till ett annat forum (Nossal 1979:619). Det är uppenbart att makten över exempelvis organisations‐ och budgetfrågor är asymmetriskt fördelad inom Regeringskansliet, och även om man i Regeringskansliet lägger stor vikt vid koordinering och konflikt‐
lösning betyder inte det att processer inte präglas av byråkratisk politik; en slutlig kompromiss kring frågor om personal, budget eller organisation, kan även den vara ett resultat av byråkratisk politik.
OM MAKT OCH BYRÅKRATI
För Allison blir också begreppet makt något lite väl snävt – i huvudsak ses makt bara i termer av förhandlingsfördelar (Jenkins och Gray 1983:187). Allison fokuserar därtill i huvudsak omedelbara och fragmenterade byråkratiska strider snarare än hur de underliggande maktstrukturerna faktiskt har skapats. För att utveckla Allisons modell, efter att här och nedan ha försökt renodla den, krävs därför en något mer utförlig diskussion, om än långt ifrån uttömmande, om byråkrati, makt och värd‐
30 I stället för att från början tala i termer av strider, kamp och seger, bör man förstås välja att fokusera på interaktionen i sig (Nossal 1979:not 23), och därefter ge interaktionerna de kryddade eller de neut‐
rala etiketter som är motiverade.
31 Denna ”förförståelse” och uppfattning om närvaron av byråkratisk‐politiska processer ger förstås ett viktigt skäl till varför avhandlingens uppgift inte är att explicit testa och pröva byråkratisk politik som teoretisk modell.
eringar – en diskussion som här tar sin början och som förs vidare i det avslutande kapitlet.
Det var som sagt länge sedan förvaltningen, byråkratin, sågs som en smidig och intresselös verkställare av politikers beslut. Även om jag ämnar undersöka just byrå‐
kratins roll i några specifika processer, väljer jag att inte här lista de många skäl som talar för tjänstemannamakt i policyprocessens alla delar. Den argumentationen har redan genomförts, övertygande dessutom, på många andra ställen – och ligger förstås bakom de övergripande antaganden jag valt att göra, om byråkratisk politik och tjänstemannadrivna processer (se till exempel Pfeffer 1981, Lundquist 1992, Jacobsen 1997, Pollitt och Bouckaert 2000). Däremot krävs av mig en redogörelse för hur jag uppfattar fördelningen av och grunderna för makten i den organisation jag studerar, liksom om inte allmänt giltiga definitioner av begreppen makt och byråkrati, så åtminstone fler ord om hur jag uppfattar dessa begrepp och deras relevans för min studie.
Om vi följer Pfeffers (1981) resonemang är makt i organisationer till viss del – men inte enbart – ett strukturellt fenomen (och att inspireras av detta blir alltså ett sätt att något vidga det snävare och mer aktörsinriktade maktbegreppet som byråkratisk politik kan sägas bygga på).32 I alla organisationer finns strukturer som skapar förut‐
sättningar för att olika delar av organisationen ska utveckla olika intressen, och som sätter ramarna för den tävlan om resurser som uppstår i strävan efter att förverkliga de olika intressena. Strukturen i sig underhåller och stödjer skillnader. Men struk‐
turen ger ändå bara en del av förklaringen – eftersom makt enligt Pfeffer måste uppfattas som ett relationellt begrepp. För att förstå hur makten ”arbetar” måste vi analysera interaktioner mellan olika aktörer, grupper eller organisationer. Positionen i strukturen, tillsammans med relationerna till andra på andra positioner i samma struktur ger oss en bild av makten (Pfeffer 1981:137, Hagström 2003:31f). Och även i den modell som jag ansluter mig till, byråkratisk politik, uppfattas relationerna mellan individer eller organisationer som en betydelsefull del i förhandlings‐
processer. Individernas eller organisationernas beteende formas av lojaliteter mot organisationen (eller partiet om aktören är en politiker). Aktörernas relativa styrka bestäms av deras kontroll över ”nyckelresurser”, men också av den personliga förmågan att övertala (Laffin 1997:45).
För att inskärpa Pfeffers resonemang kan vi understryka att makt inte är något formellt och exakt fördelat över en organisations olika delar, så att en viss position innebär en viss portion makt, utan ska mer ses som en egenskap i det mönster av interaktioner som en organisation myllrar av (Walsh et al 1981:133). Pfeffer menar att de teorier eller perspektiv som endast lyfter fram skillnader i resurser och funktioner hos olika delar av organisationen, inte lyckas med att förutsäga hur processer
32 Redogörelsen i detta stycke bygger på Jenkins och Gray 1983:180f.
kommer att förlöpa. Det finns, menar han, en avgörande potential hos dem (och här blir han mer ”aktörsfokuserad”), som med språkets hjälp kan omdefiniera situat‐
ioner, och då handlar det mer om strategi och personlig förmåga än om position och resurser (Pfeffer 1981:127). Makt blir då det som avgör utgången av en process, där en grupp agerat i enlighet med sina värderingar eller intressen, och samtidigt mött motstånd från en annan grupp med motstående värderingar och intressen (Walsh et al 1981:kap 7). En analys likt den jag ämnar genomföra måste därför också fokusera de värderingar och intressen som finns i olika delar av organisationen och i proces‐
sen. En inledande diskussion om detta finns nedan, men resonemanget återkommer och utvecklas i den avslutande analysen.
När jag här och framdeles talar om byråkrati, ska det i mitt fall ses som ett samlande begrepp på de aktörer och organisationer i det svenska Regeringskansliet som, när det gäller frågor om interna reformer, kan sägas vara tjänstemannadominerade, och då inte i en numerär mening, vilket nära på alltid är fallet, utan i den meningen att det är tjänstemän som också står för avgörande ställningstaganden. Trots många formella förändringar, förhandlingar, strider och reformer, är de politiska besluten –
När jag här och framdeles talar om byråkrati, ska det i mitt fall ses som ett samlande begrepp på de aktörer och organisationer i det svenska Regeringskansliet som, när det gäller frågor om interna reformer, kan sägas vara tjänstemannadominerade, och då inte i en numerär mening, vilket nära på alltid är fallet, utan i den meningen att det är tjänstemän som också står för avgörande ställningstaganden. Trots många formella förändringar, förhandlingar, strider och reformer, är de politiska besluten –