Datainspektionen

Datainspektionen menar att tillståndsplikten har flera positiva effekter. Bedömningen av om en bevakning är laglig görs på förhand av en utomstående myndighet med särskild kompetens på området.

Tillståndsförfarandet medför därmed att allmänheten kan förlita sig på att de kamerabevakningar som bedrivs är rättsenliga och att veder-börlig hänsyn har tagits till integritetsaspekter, förutsatt att till-ståndsvillkoren jämte reglerna i dataskyddsförordningen respektive brottsdatalagen följs. Tillståndsplikten bidrar vidare till en enhetlig tillämpning av regelverket. Tillståndsförfarandet kan även vara posi-tivt ur de bevakande myndigheternas perspektiv. Myndigheterna behöver inte på egen hand bedöma om en bevakning är laglig, något som kan vara mycket svårt att avgöra. Risken för att drabbas av korrigerande åtgärder är dessutom i princip obefintlig när villkoren i ett utfärdat tillstånd följs.

Datainspektionen anser att starka skäl talar för att behålla tillstånds-plikten (Datainspektionen hänvisar till resonemang i betänkandet En ny kamerabevakningslag, SOU 2017:55, och till inspektionens remiss-svar gällande det betänkandet). Om tillståndsplikten tas bort kan det medföra integritetsförluster för enskilda. Datainspektionen under-stryker att det tidigare har funnits brister i Polismyndighetens kamerabevakning. Den nya generella dataskyddsregleringen, som

lägger ett stort ansvar på de bevakande myndigheterna, ger emel-lertid ett gott integritetsskydd. Kamerabevakningslagen ger dock, genom kravet på tillstånd, ett starkare skydd för den personliga integriteten än den generella dataskyddsregleringen. Den generella dataskyddsregleringen saknar dessutom en motsvarighet till den intresseavvägning som i dag görs inom ramen för tillståndsförfaran-det och som innebär att intresset av att kamerabevaka vägs mot enskildas intresse av att inte bli bevakade. Om tillståndsplikten tas bort måste det därför införas en kompletterande integritetshöjande reglering i nationell rätt. I annat fall riskerar integritetsskyddet i samband med kamerabevakning att försämras.

Datainspektionen anser att en kompletterande reglering måste innehålla ett krav på att myndigheterna ska göra en intresseavväg-ning, motsvarande den som i dag görs inom ramen för tillståndsför-farandet, inför att en kamerabevakning påbörjas. Avvägningen bör dokumenteras. Något ytterligare integritetsskydd, t.ex. i fråga om intern kontroll, säkerhet och gallring eller bevarande av inspelat material, behövs inte. Den generella dataskyddsregleringen innehål-ler nämligen ett gott skydd i övriga avseenden. De administrativa sanktionsavgifterna medför troligen ett incitament att följa reglerna i den nya dataskyddsregleringen.

Om tillståndsplikten tas bort menar Datainspektionen att den bör tas bort för all kamerabevakning som berörda myndigheter be-driver. Att ta bort tillståndskravet enbart för sådan bevakning som bedrivs inom det direktivstyrda området riskerar att skapa gräns-dragningsproblem. Datainspektionen menar vidare att det inte finns skäl för att behålla tillståndskravet för andra myndigheter och aktö-rer som omfattas av tillståndskravet om kravet tas bort för Polis-myndigheten. Att ta bort tillståndskravet för enbart vissa myn-digheter leder till ett mer komplext regelverk. Datainspektionen ser klara fördelar med att så långt möjligt ha ett enhetligt kamerabevak-ningsförfarande.

Om tillståndsplikten försvinner kommer vikten av en effektiv tillsyn att öka. Datainspektionen ser dock inga större vinster med att införa en anmälningsplikt. En anmälningsplikt kommer att leda till betydande administration för såväl berörda myndigheter som Data-inspektionen. Samtidigt kommer integritetsvinsterna att vara mycket begränsade eftersom en anmälningsplikt inte medför en prövning av bevakningen som sådan. Däremot kan en anmälningsplikt leda till att

Datainspektionen får en god överblick över vilken bevakning som bedrivs. Den överblicken kan dock Datainspektionen enkelt få genom att vända sig till berörda myndigheter. Datainspektionen motsätter sig att en anmälningsplikt införs.

Datainspektionens synpunkter gällande hur tillsynsverksamhe-ten kommer att bedrivas vid ett enklare kamerabevakningsförfa-rande återges i avsnitt 11.4.

7 Reformbehovet

7.1 Inledning

Vi ska utifrån kartläggningen föreslå förenklade regler för kamera-bevakning som bedrivs i bl.a. brottsbekämpande syfte. I det här avsnittet redogör vi för våra slutsatser i fråga om hur reformbehovet närmare ser ut. Till grund för slutsatserna ligger i huvudsak vår kart-läggning, se avsnitt 6. I avsnitt 8, som behandlar frågan om ståndsplikten bör tas bort, beskrivs de positiva effekter som till-ståndsplikten medför. I det avsnittet viktas vidare de problem som tillståndsförfarandet medför i berörda verksamheter mot de positiva effekter som förfarandet ger.

7.2 Vilka problem medför tillståndsförfarandet för den brottsbekämpande verksamheten?

Vår bedömning: Tillståndsförfarandet medför flera problem i den brottsbekämpande verksamheten, framför allt hos Polis-myndigheten men även hos Kustbevakningen, Säkerhetspolisen och Tullverket. De största problemen är att förfarandet medför en betydande administrativ börda, att användningen av kamera-bevakning i brottsbekämpande syfte hämmas och att effekti-viteten i den brottsbekämpande verksamheten motverkas, såväl nationellt som i det internationella samarbetet.

Direktiven ger uttryck för viljan att avskaffa tillståndsplikten för vissa brottsbekämpande myndigheters verksamheter som i huvudsak faller inom brottsdatalagens (2018:1177) tillämpningsområde och i stället ersätta den med någon form av anmälningsplikt.

Den mest centrala myndigheten i sammanhanget är Polismyn-digheten. Genom kartläggningen har det framkommit att det ur Polismyndighetens perspektiv finns flera problem med tillstånds-plikten. Problemen tar sin utgångspunkt i det tidskrävande admi-nistrativa förfarande som tillståndsplikten i många fall innebär.

Tillståndsplikten medför att Polismyndigheten får ägna sig åt om-fattande administration före, under och ibland även efter att ett till-stånd meddelats. Det har visat sig att arbetet med att ta fram en komplett ansökan med bilagor kan ta flera månader och involverar ett stort antal anställda med olika kompetenser. Att upprätta ansök-ningar tar resurser från det brottsutredande arbetet.

Kartläggningen visar dessutom att det inte har varit ovanligt att ett beslut om att bevilja eller avslå en större ansökan om tillstånd meddelas först flera månader efter en ansökan getts in. Polismyndig-heten har dock, innan kamerabevakningslagen (2018:1200) trätt i kraft, upplevt problemen som olika stora beroende på var i landet en ansökan lämnats in. På vissa håll i landet har det gått tämligen snabbt att få ett tillstånd, medan handläggningstiden varit flera månader på andra håll i landet. I en del fall har det tagit flera år innan en ansökan slutligen beviljats efter prövning i domstol, vilket även det har tagit resurser från det brottsutredande arbetet.

Det har blivit tydligt att den tids- och resurskrävande process som tillståndsförfarandet innebär hämmar användningen av kamera-bevakning i den brottsbekämpande verksamheten. Polismyndig-heten kan t.ex. inte snabbt agera på uppkomna behov av kamera-bevakning. Det har vidare framkommit att de möjligheter till till-fälliga undantag från tillståndsplikten som finns inte motsvarar de behov av kamerabevakning som Polismyndigheten har i sin verksam-het. Förutsättningarna för kamerabevakningen kan också ha ändrats under den tid som en ansökan prövas. Trögheten i tillståndsför-farandet har resulterat i att Polismyndigheten över huvud taget är restriktiv med att ansöka om tillstånd till kamerabevakning, trots att behov finns.

En slutsats som kan dras av kartläggningen är att tillståndsför-farandet medför att Polismyndigheten inte kan dra nytta av kamera-bevakning i den brottsbekämpande verksamheten i den utsträckning som är befogad. Tillgången till information från kamerabevakning kan vara avgörande för Polismyndighetens möjlighet att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott.

Kamerabevakning kan vidare ha en positiv inverkan på allmänhetens trygghetskänsla och därmed leda till att fler människor vistas på offentliga platser.

Nyttan av kamerabevakning är i och för sig omdiskuterad. Om-rådet är svårt att forska inom, bl.a. av metodologiska skäl (se avsnitt 4). Sammanfattningsvis får forskning på området sägas visa att det inte finns några generella påvisbara brottspreventiva effekter av kamerabevakning på allmänna platser i stadskärnor, t.ex. gator och torg. Detsamma gäller för trygghetsskapande effekter. Forsk-ning tyder dock på att även på sådana platser kan viss typ av planerad brottslighet, t.ex. narkotikahandel, minska genom kamerabevak-ning. Forskning visar vidare att kamerabevakning kan ha positiva brottspreventiva effekter i bostadsområden. En annan slutsats som kan dras av forskning på området är att kamerabevakning måste användas tillsammans med andra metoder, t.ex. patrullerande poliser eller annat brottspreventivt arbete, för att kunna ge positiva effekter på brottslighet.

Vår kartläggning visar att Polismyndighetens nytta av metoden inte är begränsad till brottsavhållande och trygghetsskapande effek-ter. Polismyndigheten upplever i stället den största nyttan i det operativa och utredande arbetet. Få utvärderingar har uppmärk-sammat de aspekterna. De få svenska utvärderingar som gjorts på området har dock inte visat på särskilt positiva resultat (för aktuell forskning se hänvisningar i avsnitt 4.2.1). Det bör emellertid hållas i minnet att utvärderingarna har gjorts i ett skede då myndigheten inte haft någon större erfarenhet av metoden. Polis-myndigheten har sedan utvärderingarna gjorts arbetat aktivt med metoden, vilket rimligen påverkar nyttan av densamma i positiv riktning.

Polismyndigheten menar att i det operativa arbetet ger kamera-bevakning, när kamerabilder övervakas i realtid, goda möjligheter för Polismyndigheten att ingripa för att avstyra förestående eller avbryta pågående brottslighet. När Polismyndigheten kan följa utvecklingen på utsatta platser på distans kan insatser vidare förberedas på ett bättre sätt och på så sätt anpassas till den rådande situationen. Att ingripanden i förväg kan anpassas till aktuella förhållanden på platsen kan, som Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd framhållit, bidra både till minskad risk för hot

och våld mot polismän och till minskat behov av polisiär vålds-användning (SOU 2017:55 s. 62). På så sätt leder kamerabevakning dels till ökad säkerhet, dels till en större precision i resursarbetet, eftersom Polismyndigheten kan styra och rikta insatserna bättre.

När det gäller det utredande arbetet har Polismyndigheten fram-hållit kamerabevakningens nytta vid i princip all typ av brottslighet som sker på bevakade platser, t.ex. misshandel, personrån, stölder, skadegörelse, narkotikabrott, våldtäkter, andra sexualbrott och våld-samt upplopp. Under utredningens gång har det framkommit att Polismyndigheten upplever kamerabevakning som en särskilt effek-tiv metod på särskilt utsatta platser där brott är svårutredda till följd av den tystnadskultur som många gånger råder.

Kamerabevakning medför också positiva effekter ur ett rätts-säkerhetsperspektiv. Genom kontakter med Polismyndigheten har det framkommit att tillgången till material från bevakningskameror i flera fall lett till att felaktigt misstänkta gärningspersoner kunnat avföras från utredningar. Polismyndigheten har också gett flera exempel på hur gärningspersoner kunnat lagföras som en direkt följd av att händelseförloppet fångats på bild. Inspelat material tillmäts erfarenhetsmässigt dessutom ett högt bevisvärde i rättegångar och kamerabevakning bidrar på så sätt i förlängningen till ökad rätts-säkerhet vid lagföring av brott. Effekterna av kamerabevakning för att kunna klara upp brott synes onekligen vara positiva (se även del-betänkande av Blåljusutredningen, SOU 2018:2 s. 118, som kommit till samma slutsats).

Genom Polismyndighetens uppgifter har det sammantaget blivit tydligt att nyttan av kamerabevakning i den brottsbekämpande verk-samheten upplevs som stor i det dagliga polisiära arbetet. Dessa praktiska erfarenheter av metoden ska inte underskattas. Det är vidare, som Polismyndigheten framhållit, rimligt att tro att nyttan i den brottsbekämpande verksamheten framöver generellt kommer att öka i takt med att metoden fortsätter att utvecklas inom verk-samheten.

Kartläggningen visar vidare att behovet av kamerabevakning har ökat på senare år, bl.a. till följd av terrorhot och som en konsekvens av kriminalitet och otrygghet på särskilt utsatta platser.

Som Polismyndigheten påpekat avhåller knappast kamerabevak-ning terrorister från att begå terrorbrott, men metoden är effektiv för att snabbt få polis på plats och för att förhindra verkningarna av

en pågående attack (jfr Förebygga, förhindra, försvåra. Den svenska strategin mot terrorism, regeringens skrivelse 2014/15:146, s. 28).

I strategin anges att om ett terroristattentat inträffar är det av avgörande betydelse att så snart som möjligt få kvalificerade polisiära resurser på plats för att avbryta attentatet eller i vart fall störa even-tuella gärningspersoner så att de inte kan genomföra sin plan fullt ut (s. 28). Erfarenheter visar att kamerabevakning är en effektiv metod vid utredning av terrorbrott och vid lagföring. Vid terrorattentatet på Drottninggatan i Stockholm år 2017 var enligt Polismyndigheten den snabba tillgången till kamerabilder avgörande för det polisiära arbetet. Kamerabevakning är också en viktig faktor i det förebyggan-de arbetet för att hitta och iförebyggan-dentifiera personer i terrorrelateraförebyggan-de nätverk.

En annan slutsats som kan dras av kartläggningen är att det ut-dragna tillståndsförfarandet innebär att Polismyndigheten i Sverige får mer begränsade möjligheter till kamerabevakning i brotts-bekämpande syfte jämfört med polismyndigheter i flera andra EU-länder. Som framgått i avsnitt 3.6 synes det ur ett europeiskt per-spektiv vara ovanligt med ett tillståndskrav. Det är som Polis-myndigheten framhållit, rimligt att PolisPolis-myndigheten själv (som i flera andra EU-länder) får avgöra vilka polisiära metoder som är de mest lämpade i det enskilda fallet, om inte starka skäl talar för en annan ordning. Sådana skäl kan utgöras av integritetsaspekter. Vi återkommer till betydelsen av integritetsaspekter i avsnitt 8–10.

Att den svenska Polismyndigheten ges sämre förutsättningar att kamerabevaka i brottsbekämpande syfte än polisen i flera andra europeiska länder påverkar i sin tur det internationella brottsbekäm-pande samarbetet negativt. Detta är allvarligt inte minst med tanke på de gränsöverskridande utmaningar som samhället står inför när det gäller allvarlig brottslighet som t.ex. terrorism. Vi menar, i likhet med Polismyndigheten, att tillståndskravet inte bidrar till att öka det gränsöverskridande arbete som angetts i strategin mot terrorism (s. 35 f.).

Som Polismyndigheten framhållit syftar den nya dataskydds-regleringen bl.a. till att säkerställa att sådant informationsutbyte mellan behöriga myndigheter som är nödvändigt enligt unionsrätten eller nationell rätt inte ska begränsas. Vi delar Polismyndighetens uppfattning att tillståndsförfarandet i vissa fall kan innebära en sådan begränsning.

Utöver Polismyndigheten har Kustbevakningen, Säkerhetspoli-sen och Tullverket ingått i vår kartläggning. Som framgått i avsnitt 6 är det i dag endast Tullverket som i begränsad omfattning har till-stånd att bedriva viss kamerabevakning i brottsbekämpande syfte.

Tullverket har bekräftat bilden av ett tids- och resurskrävande ansökningsförfarande. Säkerhetspolisen och Kustbevakningen har inte några direkta erfarenheter av tillståndsförfarandet. Att även dessa myndigheter avstått från att bedriva tillståndspliktig kamera-bevakning med hänvisning till bl.a. den omfattande administration ett sådant förfarande medför visar dock att problemen med till-ståndsförfarandet är reella även i dessa verksamheter. Att myndig-heterna dessutom som framkommit, i flera fall, väljer att använda kameror som manövreras på platsen, när tillståndspliktiga kameror hade varit mer ändamålsenliga, visar också att problemen inte ska underskattas. Kustbevakningen, Säkerhetspolisen och Tullverket samarbetar också i en inte obetydlig utsträckning med Polismyndig-heten och med varandra i den brottsbekämpande verksamPolismyndig-heten.

Samtliga myndigheter har angett att det är viktigt att samma för-farande gäller för kamerabevakning hos myndigheterna för att sam-arbetet ska bli så effektivt och ändamålsenligt som möjligt. Vi delar den bedömningen.

Enligt vår mening visar kontakterna med myndigheterna vidare att tillståndsförfarandet i sig verkat hämmande för utvecklingen av kamerabevakning som metod i de brottsbekämpande myndig-heternas verksamheter. Myndigheterna har helt enkelt inte använt sig av metoden, eller endast gjort detta i begränsad omfattning, efter-som den administrativa tillståndsprocessen är tids- och resurs-krävande. Möjligheterna att få tillstånd i brottsbekämpande syfte har dessutom varit begränsade.

Sammanfattningsvis medför tillståndsförfarandet att de brotts-bekämpande myndigheterna inte ges de bästa förutsättningarna för att utföra sina uppdrag på ett så effektivt sätt som möjligt. Till-ståndsförfarandet kan dessutom hämma både det nationella och internationella brottsbekämpande samarbetet. Det är givetvis ange-läget att svenska brottsbekämpande myndigheter har ändamålsenliga verktyg för att fullgöra sina uppdrag. Det är vidare viktigt att de inte har sämre förutsättningar att använda tekniska hjälpmedel vid brottsbekämpning och gränsöverskridande samarbete än mot-svarande myndigheter i andra EU-länder.

Avslutningsvis ska framhållas att tillståndsförfarandets negativa effekter i förlängningen drabbar samhället i stort, eftersom en effek-tiv brottsbekämpning bidrar till ett tryggare samhälle.

7.3 Vilken kamerabevakning tar reformbehovet sikte på?

Vår bedömning: Reformbehovet tar primärt sikte på kamera-bevakning som sker i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott samt i syfte att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten.

Gränsdragningen mellan brottsbekämpande och annan verksam-het är dock många gånger flytande. Behovet tar därför även sikte på kamerabevakning som bedrivs i andra syften, t.ex. vid gräns- och kontrollverksamhet.

Inledningsvis bör nämnas att det inte har varit möjligt att särskilja berörda myndigheters behov av förenklade regler i fråga om sådan kamerabevakning som bedrivs i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott från sådan som bedrivs i syfte att förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten (jfr våra direktiv s. 1 där dessa syften anges under två skilda punkter). Genom kontakterna med myndigheterna har det nämligen blivit tydligt att dessa syften ofta är överlappande. Kamera-bevakning vid exempelvis ett torg eller en demonstration bedrivs ofta i samtliga ovan nämnda syften.

Genom kontakterna med myndigheterna står klart att behovet av förenklade regler primärt tar sikte på sådan kamerabevakning som i huvudsak ryms inom det direktivstyrda området, genomfört genom brottsdatalagen (eller motsvarande reglering som gäller för Säker-hetspolisens kamerabevakning i den brottsbekämpande verksam-heten).

En brottsbekämpande myndighet kan även kamerabevaka utan-för det direktivstyrda området, t.ex. utan-för att utan-förhindra eller begränsa verkningarna av olyckor eller i kontrollverksamhet. Vid sådan kamerabevakning är i många fall dataskyddsförordningen tillämplig.

En slutsats som kan dras av kartläggningen är att en brottsbekäm-pande åtgärd inte sällan har sin upprinnelse i utövandet av en annan

uppgift, t.ex. en kontroll- eller tillsynsuppgift. Det är inte alltid klart i vilket skede en tillsyn, kontroll eller annan verksamhet övergår till brottsbekämpande verksamhet. Det motsatta förhållandet gäller också. De brottsbekämpande myndigheterna förutspår klara tillämp-ningssvårigheter om förenklade regler endast införs för kamera-bevakning som bedrivs inom ramen för brottsdatalagens tillämp-ningsområde eller motsvarande reglering för Säkerhetspolisen. Vi delar den bedömningen. Behovet av förenklade regler tar därmed sikte på all kamerabevakning som kan bedrivas av de brottsbekäm-pande myndigheter som ingått i kartläggningen.

7.4 Påverkar den nya kamerabevakningslagen behovsbilden?

Vår bedömning: Den nya kamerabevakningslagen ger större möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillstånd till kamerabevakning och medför vissa administrativa lättnader. Grundproblematiken som tillståndsförfarandet står för, finns dock kvar. De ökade möjligheterna att få tillstånd, tillsammans med det växande behovet av kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten, förväntas leda till fler ansök-ningar om tillstånd. Negativa effekter till följd av tillståndsför-farandet kommer därmed sannolikt att aktualiseras i fler ärenden framöver. Den administrativa bördan bedöms dessutom även framöver vara betydande. Behovet av förenklade regler kvarstår därmed.

Under arbetets gång har det blivit tydligt att berörda myndigheters problem med tillståndsförfarandet hängt nära samman med hur möjligheterna att få tillstånd har utvecklats i praxis under den tid som kameraövervakningslagen (2013:460) gällt. Möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning i bl.a. brottsbekämpande syfte har varit alltför begränsade (se prop. 2017/18:231 s. 27 och 64).

Den nya kamerabevakningslagen innebär utökade möjligheter för bl.a. brottsbekämpande myndigheter att kamerabevaka. Avsikten är att det ska bli enklare för myndigheter att få tillstånd till kamera-bevakning i bl.a. brottsbekämpande syfte (se prop. 2017/18:231

Den nya kamerabevakningslagen innebär utökade möjligheter för bl.a. brottsbekämpande myndigheter att kamerabevaka. Avsikten är att det ska bli enklare för myndigheter att få tillstånd till kamera-bevakning i bl.a. brottsbekämpande syfte (se prop. 2017/18:231