6.4 Grundläggande rättigheter
6.4.2 De grundläggande rättigheterna beaktas
ledning av det som föreskrivs om grundläggande rättigheter i di- rektivet.
Skälen för bedömningen
Artikel 3 om grundläggande rättigheter
Artikel 3 i direktivet innehåller tre punkter. Den första punkten gäl- ler den ordning som tillämpas för förfarandet avseende överträdelser av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget och utövandet av de be- fogenheter som tillkommer de nationella konkurrensmyndigheterna enligt direktivet. Vid förfarandet respektive utövandet ska de all- männa principerna i unionsrätten och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) respek- teras. Enligt den andra punkten ska det säkerställas att utövandet av befogenheterna omfattas av lämpliga skyddsåtgärder i fråga om fö- retagens rätt till försvar, inklusive rätten att bli hörda och rätten till effektiva rättsmedel inför en domstol. I den första meningen i tredje punkten anges att det ska säkerställas att myndigheternas förfaran- den för efterlevnadskontroll genomförs inom rimlig tid. Med förfa- randen för efterlevnadskontroll avses i princip den tid det tar för myndigheterna att slutföra en utredning om en misstänkt överträ- delse av artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget (jfr definitionen i arti- kel 2.1 led 9). Enligt den andra meningen i den tredje punkten ska det säkerställas att de nationella konkurrensmyndigheterna antar ett s.k. meddelande om invändningar innan de fattar beslut enligt arti- kel 10 i direktivet, dvs. beslut om konstaterande och upphörande av överträdelser. Den andra meningen behandlas i avsnitt 6.6.6.
Överväganden
I Sverige tillämpas artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget i första hand av Konkurrensverket och patent- och marknadsdomstolarna.
Dessa instanser ska enligt artikel 3.1 i direktivet respektera de all- männa principerna i unionsrätten och EU:s stadga om de grundläg- gande rättigheterna.
När Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009 blev EU:s rättighetsstadga rättsligt bindande för såväl EU:s institutioner som för medlemsstaterna (artikel 6.1 första stycket i EU-fördraget). Rättighetsstadgan utgör därmed en del av EU:s primärrätt. Av EU- fördraget följer även att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen), och såsom de följer av medlemsstaternas gemen- samma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som all- männa principer (artikel 6.3). I den mån EU:s rättighetsstadga om- fattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europa- konventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i kon- ventionen (artikel 52.3 i stadgan). Bestämmelsen hindrar emellertid inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. EU-domstolen har i sin praxis varit angelägen om att inte avvika från den konventionsrättsliga praxis som utvecklats av Europadomsto- len. En viktig skillnad mot Europakonventionen är emellertid att EU:s rättighetsstadga bara gäller vid tillämpningen av unionsrätten (artikel 51.1).
I Europakonventionen finns civila och politiska rättigheter regle- rade. Den innefattar bl.a. skydd för medborgarnas fysiska integritet, rörelsefrihet och privata sfär, krav på en rättvis rättegång inför en oberoende och opartisk domstol, förbud mot diskriminering, ytt- rande-, församlings- och religionsfrihet samt rättigheter knutna till val, undervisning och språk. Sverige ratificerade Europakonven- tionen år 1952 och konventionen införlivades med svensk rätt den 1 januari 1995 då lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna trädde i kraft. Genom lagen har konventionen och några av dess ändrings- och tilläggsprotokoll inkorporerats i svensk rätt och de är således direkt tillämpliga här i landet. I 2 kap. 19 § re- geringsformen finns ett förbud mot att meddela lag eller föreskrift som står i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonven- tionen.
Det finns ett flertal allmänna EU-rättsliga principer som kan be- höva beaktas vid tillämpningen av EU:s konkurrensregler och de be- fogenheter som tillkommer de nationella konkurrensmyndigheterna enligt direktivet. Många principer har arbetats in i eller kompletterar de grundläggande rättigheter som garanteras genom EU:s rättighets- stadga. I det följande görs en översiktlig genomgång av de principer som kan vara aktuella när det gäller att skydda företagens grundläg- gande rättigheter. Principerna rör framför allt skyddet för advokat- korrespondens, myndigheternas utredningsskyldighet, rätten till försvar och skyldigheten att motivera ett beslut. Till dessa principer kommer också proportionalitetsprincipen.
När det gäller skyddet för advokatkorrespondens har EU-dom- stolen slagit fast att det av allmänna unionsrättsliga principer följer att det finns en rätt till sekretess för skriftväxlingen mellan advokat och klient (dom AM&S Europé, C-155/79, EU:C:1982:157, p. 18– 27). Motsvarande princip gäller även i svensk rätt. På konkurrens- området finns den uttryckt i 5 kap. 11 § konkurrenslagen. I domstol ger rättegångsbalkens bestämmelser om vittne och skriftlig bevis- ning ett skydd för advokatkorrespondens (36 kap. 5 § och 38 kap. 2 § rättegångsbalken samt 24 och 25 §§ lagen [1996:242] om dom- stolsärenden).
Principen om myndigheternas utredningsskyldighet eller om- sorgsprincipen uppställer krav på opartisk och grundlig handlägg- ning i syfte att motverka schablonartade bedömningar och förhas- tade beslut som riskerar att leda till en felaktig utgång i sak (dom Nölle, C-16/90, EU:C:1991:402). Principen får anses motsvara det objektivitetskrav som följer av 1 kap. 9 § regeringsformen. Kravet innebär att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Om- sorgsprincipen kommer också till uttryck i förvaltningslagen (2017:900). Enligt 5 § andra stycket ska en myndighet i sin verksam- het vara saklig och opartisk och enligt 23 § första stycket ska den se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.
Principen om rätten till försvar omfattar en samling processuella rättssäkerhetsgarantier såsom rätten att inte dömas ohörd, rätten till aktinsyn och rätten att inte behöva vittna mot sig själv. Dessa rättig-
heter skyddas också i artiklarna 41.2 och 48.2 i EU:s rättighets- stadga. För svenskt vidkommande kan konstateras att förvaltnings- lagen innehåller bestämmelser som säkerställer att en part i ett ärende hos en myndighet får del av det underlag som ligger till grund för ett beslut. En part i ett ärende har, med vissa begränsningar, rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet (10 §). Parten ska, om det inte är uppenbart obehövligt, också bli underrättad av myn- digheten om allt material av betydelse för ett beslut och ges tillfälle att yttra sig över det (25 §). I fråga om rätten att inte behöva vittna mot sig själv eller rätten att inte belasta sig själv innefattas rättig- heten i artikel 6 i Europakonventionen, vilken är direkt tillämplig. Motsvarande ordning gäller även för domstolarnas handläggning en- ligt rättegångsbalken (bl.a. 17 kap. 3 § och 36 kap. 1 §) och lagen om domstolsärenden (22 och 24 §§).
Principen om skyldigheten att motivera ett beslut är viktig för den enskildes rättssäkerhet. Principen, som kodifierats i arti- kel 41.2 led c i EU:s rättighetsstadga, innebär i huvudsak att den som ett beslut riktar sig till ska kunna identifiera de sakomständigheter och skäl som beslutet bygger på i tillräcklig utsträckning för att kunna tillvarata sina rättigheter (se bl.a. dom Hässle, C–127/00, EU:C:2003:661, p. 43). I svensk rätt tillämpas motsvarande princip. Av förvaltningslagen framgår att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargö- rande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har till- lämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myn- dighetens ställningstagande (32 §). Att motsvarande princip gäller för patent- och marknadsdomstolarna framgår av rättegångsbalken (17 kap. 7 §) och lagen om domstolsärenden (28 §).
Proportionalitetsprincipen är central inom det EU-rättsliga sy- stemet och är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast kon- stitutionell status vid all unionsrättslig tillämpning. Förenklat inne- bär principen att en ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel (prop. 2016/17:180 s. 60–61
).
Proportionalitetsprincipen är också en grundläggande princip i svensk rätt. Den kommer till ut-tryck i regeringsformen (bl.a. 2 kap. 15 §) och ett stort antal författ- ningar som innehåller proportionalitetskrav. I konkurrenslagen finns exempelvis en bestämmelse som anger att den som är uppgifts- skyldig eller föremål för undersökning inte får betungas onödigt (5 kap. 13 §).
Förvaltningslagen innehåller allmänna bestämmelser som är till- lämpliga vid handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter, t.ex. Konkurrensverket. Myndigheten får ingripa i ett enskilt in- tresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot (5 § tredje stycket).
Med hänsyn till att de rättssäkerhetsgarantier som Europakon- ventionen bjuder gäller som lag här i landet och till att de EU-rättliga principer som nämns ovan också beaktas i svensk rättstillämpning görs bedömningen att de allmänna principerna i unionsrätten och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna respekteras i de av- seenden direktivet kräver. Några lagstiftningsåtgärder behöver såle- des inte vidtas för att genomföra artikel 3.1 i direktivet.
Artikel 3.2 anger att företagens rätt till försvar, inklusive rätten att bli hörd och rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol ska säkerställas vid utövandet av de befogenheter som direktivet fö- reskriver. Som framhålls ovan säkerställs rätten till försvar inom ra- men för gällande lagstiftning. Avseende rätten till ett effektivt rätts- medel finns det också bestämmelser som reglerar möjligheterna att överklaga såväl Konkurrensverkets som patent- och marknadsdom- stolarnas beslut och avgöranden i de avseenden som direktivet före- skriver. Befogenheterna behandlas i avsnitt 6.6. I den mån nya befo- genheter införs övervägs också vilka behov av rättsmedel som krävs.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 3.3 första meningen säker- ställa att förfaranden för efterlevnadskontroll genomförs inom rim- lig tid. Uttrycket förfarande för efterlevnadskontroll definieras i ar- tikel 2.1 led 9 och avser i princip den tid det tar för myndigheterna att slutföra en utredning om en misstänkt överträdelse av artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget. En sådan utredning ska alltså genomföras inom rimlig tid.
Förvaltningslagen är tillämplig på Konkurrensverkets handlägg- ning av ärenden som gäller utredningar av misstänkta överträdelser
av artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget. I lagen föreskrivs att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (9 § första stycket). La- gens krav får anses uppfylla direktivets krav på en regel om att för- farandena ska genomföras inom rimlig tid.