I rådets uppdrag ingår även att bedöma om politiken bedrivs på ett sätt som är förenligt med långsiktigt hållbara offentliga finanser.
Framskrivningar av de offentliga finanserna är dock mycket osäkra och i hög grad beroende av vilka antaganden som görs, vilket gör dem svåra att utvärdera.
Enligt regeringens bedömning i VP16 är de offentliga finanserna långsiktigt hållbara. Hållbarhetsindikatorn S2 beräknas till -1,1 pro-cent av BNP, vilket strikt tolkat betyder att det finansiella sparandet kan försvagas permanent med 1,1 procent av BNP 2017, samtidigt som nettoskulden stabiliseras på mycket lång sikt. På den medellånga sikten fram till 2040 beräknas dock det finansiella sparandet för-svagas, men utan att nå några dramatiska nivåer (diagram 4.7).
KI bedömer däremot i huvudscenariot i sin hållbarhetsrapport att de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara.19 S2-indikatorn är 0,7, vilket betyder att de offentliga finanserna behöver förstärkas med 0,7 procent av BNP för att långsiktig hållbarhet ska uppnås.
Det finns flera skillnader i regeringens och KI:s beräkningar som förklarar att man kommer till olika slutsatser om den långsiktiga håll-barheten. En skillnad rör befolkningsprognoserna. Till grund för regeringens kalkyler ligger SCB:s befolkningsprognos från februari 2016, medan KI:s prognos i stället utgår från den som gjordes hösten 2015. Prognosen från hösten 2015 innebär bland annat en betydligt högre invandring till Sverige under de närmaste åren än prognosen från februari i år. I andra avseenden gör KI hållbarhetsmässigt mer gynnsamma antaganden än regeringen. KI antar att pensionsåldern stiger i takt med medellivslängden, medan regeringen antar
19 Konjunkturinstitutet (2016a).
ändrad pensionsålder. KI antar också att behovet av välfärdstjänster bland äldre minskar över tiden, till skillnad från regeringen som antar att behovet är oförändrat. I ett alternativscenario, i vilket KI gör samma antaganden som regeringen vad gäller pensionsålder och be-hovet av välfärdstjänster, kommer KI fram till att de offentliga finan-serna behöver förstärkas med drygt 4 procent av BNP för att vara långsiktigt hållbara.
Diagram 4.7 Finansiellt sparande vid oförändrat beteende
Anm: Primärt finansiellt sparande är det finansiella sparandet exklusive kapitalposter.
Källa: VP16.
Ytterligare en viktig skillnad mellan regeringen och KI gäller fram-skrivningen av offentlig konsumtion. Både regeringen och KI utgår från oförändrad personaltäthet i välfärdstjänsterna och bibehållna ersättningsgrader i bidragssystemen. Men medan KI antar en succes-siv höjning av standarden i den offentliga verksamheten genom att en förmodad produktivitetsökning stannar i verksamheten, antar rege-ringen att standarden per brukare är oförändrad. Med KI:s antagan-den förblir antagan-den offentliga konsumtionen konstant som andel av BNP vid konstant demografi, medan den avtar med regeringens metod.20
20 Se mer om detta i avsnitt 6.3 i Konjunkturinstitutet (2016a) och i kapitel 10 i VP16.
-3 -2 -1 0 1 2 3 4 5
-3 -2 -1 0 1 2 3 4 5
2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100
Finansiellt sparande Primärt finansiellt sparande
Procent av BNP Procent av BNP
4.3.1 Vikten av snabbare etablering av nyanlända
En viktig förtjänst med offentligfinansiella långsiktskalkyler är att de gör det möjligt att belysa hur känsliga de offentliga finansernas lång-siktiga utveckling är för olika regelförändringar och vilka åtgärder som behövs för att stärka finansernas långsiktiga hållbarhet.
En central fråga i dagsläget är hur de offentliga finanserna påver-kas av migrationen. Med förbättrad integration förbättras de offent-ligfinansiella kalkylerna avsevärt. I en bilaga till Långtidsutredningen 2015 simuleras effekterna av förbättrad integration.21 I scenariot antas att sysselsättningsgraden för utrikes födda från länder med låg utbild-nings- och kunskapsnivå (HDI)22 höjs med runt 8 procentenheter, från den nu aktuella nivån som är lite över 65 procent till strax under 75 procent. Denna höjning, som antas ske omedelbart, leder till att det primära finansiella sparandet blir ca 0,5 procentenhet högre under åren 2020–2040 än i huvudscenariot.
I VP16 gör även regeringen egna känslighetskalkyler på effekten av förbättrad integration. I beräkningarna antas att skillnaden i syssel-sättningsgrad mellan utrikes födda och personer födda i Sverige minskar med en tredjedel 2020–2030. Det leder till att det primära finansiella sparandet blir så mycket högre att den försämring av det primära sparandet de närmaste 15–20 åren som sker i huvudscenariot då uteblir (diagram 4.8). KI redovisar också offentligafinansiella ef-fekter av förbättrad integration i sin hållbarhetsrapport. I KI:s scena-rio antas att sysselsättningsgapet mellan inrikes och utrikes födda halveras mellan 2021 och 2040, vilket förbättrar det finansiella spar-andet med hela 1,8 procent av BNP 2040.
21 Flood och Ruist (2015).
22 Human Development Index (HDI) är ett index som används för att jämföra välståndet i olika länder.
Diagram 4.8 Primärt finansiellt sparande vid en snabbare etablering
Källa: VP16.
4.3.2 Vikten av att höja pensionsåldern
I förra årets rapport redovisade vi olika beräkningar som pekade på betydelsen av höjd pensionsålder för de offentliga finansernas lång-siktiga hållbarhet. Vår bedömning från förra året förtjänar att uppre-pas: en stigande pensionsålder är helt nödvändig för att behålla ac-ceptabla pensionsnivåer och skapa förutsättningar för långsiktigt hållbara offentliga finanser.
I de kalkyler över de långsiktiga offentliga finanserna som rege-ringen och KI gör, antar man att ålderspensionssystemet behåller sin nuvarande utformning. Allteftersom medellivslängden stiger ökar dock antalet pensionärer som ska försörjas av varje yrkesverksam.
Pensionerna blir då lägre i relation till lönerna. Pensionssystemet är stabilt i den meningen att en sådan minskning av pensionernas rela-tiva värde äger rum med automatik. I praktiken finns dock en risk för att pensionssystemet kan uppfattas som så snålt att tillskott från statskassan blir nödvändiga.
För att ålderspensionssystemet ska vara politiskt hållbart och ge-nerera rimliga pensioner när medellivslängden ökar måste pensions-åldern öka i takt med att medellivslängden ökar. Det finns i dag en stark 65-årsnorm för pensionsåldern, som är kopplad till allmänna
-3 -2 -1 0 1 2 3
-3 -2 -1 0 1 2 3
2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100
Referensscenario Snabbare etablering
Procent av BNP Procent av BNP
och avtalade pensionsregler. Vi anser att det är mycket viktigt att gränsen för vad som betraktas som en normal pensionsålder gradvis flyttas uppåt i åldrarna. Vi föreslog i förra årets rapport att ett första steg i denna riktning tas genom att en ökad pensionsålder med en månad per år byggs in i avtal och pensionsregler. En sådan ökning får anses ambitiös men kommer ändå inte att räcka för att upprätthålla dagens ersättningsnivåer. Det är således en stor utmaning som vi står inför. Vi menar att frågan om höjd pensionsålder bör ges ökad poli-tisk uppmärksamhet. Om inte pensionsåldern ökar i förhållandevis snabb takt riskerar stora statsfinansiella problem att skjutas på fram-tiden.
4.4 Bedömningar och rekommendationer
Vi konstaterar, i likhet med regeringen, att överskottsmålet inte har nåtts i ett bakåtblickande perspektiv. Det gäller både om tids-horisonten omfattar de senaste tio åren och om man räknar sedan 2000, då målet infördes.
Det finns för närvarande en avvikelse mellan det finansiella spa-randet och målnivån om 1 procents sparande. För att det finansiella sparandet ska nå målet i genomsnitt över konjunkturcykeln bör mål-nivån nås när konjunkturen är i balans. Detta villkor är inte uppfyllt i dag eftersom det finansiella sparandet understiger målnivån samtidigt som konjunkturen bedöms vara i balans.
Avvikelsen kan till viss del förklaras av tillfälligt höga utgifter inom områdena migration och integration. Även när dessa temporära utgiftsökningar räknas bort är dock det strukturella sparandet väsent-ligt lägre än den målsatta nivån om 1 procents sparande. Detta gäller både om regeringens eller rådets beräkningar av den temporära delen i utgiftsökningarna ligger till grund för bedömningen.
Vi anser inte att avvikelsen kan motiveras av stabiliseringspolitiska skäl. Tvärtom behöver nu finanspolitiken stramas åt för att inte kort-siktigt ge omotiverad stimulans i ett redan starkt konjunkturläge. De stabiliseringspolitiska argumenten används ofta på ett sätt som ger slagsida för en expansiv politik. Detta är i sig inte förvånande utan visar just på behovet av ett finanspolitiskt ramverk som lägger re-striktioner på utformningen av stabiliseringspolitiken. Det är ange-läget att den pågående utredningen av överskottsmålet leder till att uppföljningen av målet skärps.
Om utgångspunkten är ett balansmål för det finansiella sparandet, i stället för ett överskottsmål, förbättras måluppfyllelsen. Men inte heller ett balansmål ger något utrymme för ofinansierade reformer under mandatperioden. Tvärtom kvarstår de stabiliseringspolitiska argumenten för att strama åt politiken.
När det uppstår en avvikelse från den målsatta nivån är det centralt att det finns en plan för hur avvikelsen ska återtas. I annat fall riskerar trovärdigheten för det finanspolitiska ramverket att un-dermineras. Regeringen var tidigare tydlig med att en princip om att finansiera alla reformer krona för krona gällde, vilket kunde förstås som ett åtagande att stärka det strukturella sparandet i den takt som fullt finansierade reformer innebar.
I dag saknas en sådan plan. Regeringen har inte presenterat några skäl till varför man inte planerar för aktiva budgetförstärkningar för att nå överskottsmålet. Man har inte heller gjort något åtagande om att finansiera oförutsedda utgiftsökningar eller reformer. Detta utgör ett brott mot det finanspolitiska ramverket.
Pensionsåldern behöver gradvis höjas för att de offentliga finan-serna ska vara långsiktigt hållbara och generera acceptabla pensioner.
Normen att gå i pension vid 65 års ålder behöver brytas. För de of-fentliga finansernas långsiktiga utveckling har det också stor betydelse hur väl integrationen av de nyanlända fungerar. Om inte de ny-anländas integration på arbetsmarknaden förbättras kommer asylin-vandringen att innebära en ytterligare belastning på de offentliga fi-nanserna.
5 Infrastruktur och
samhällsekonomisk lönsamhet
Kapitel 5 behandlar investeringar i transportinfrastruktur, dvs. in-vesteringar och underhåll av vägar och järnvägar. I avsnitt 5.1 redo-gör vi för vad vi skrev om investeringar i transportinfrastruktur i 2015 års rapport. I avsnitt 5.2 tar vi ställning till om de planerade investeringarna i höghastighetsjärnväg bör genomföras eller inte.
Avsnitt 5.3 tar upp frågan om det spelar någon roll för de offentliga finanserna om en investering finansieras över anslag i statsbudgeten eller med direktupplåning i Riksgälden. Avsnitt 5.4 sammanfattar rådets bedömningar och rekommendationer.