De olika reformbehoven

Föreskrifterna om försäkringstid för garantipension m.m.

Införandet av en riktålder för pension i pensionssystemet leder till ett behov av att anpassa regelverket för försäkringstid och åldersgrän- ser till de nya förutsättningarna. En utgångspunkt bör vara Pensions- gruppens överenskommelse att samtliga pensionsåldersrelaterade åldersgränser, liksom vissa åldersgränser i kringliggande socialför- säkringssystem på sikt kopplas till riktåldern för pension. Även om det inte framgår uttryckligen av tilläggsdirektiven bör en annan utgångspunkt vid de överväganden som ska göras i den delen vara att pensionssystemet fortsatt är sammanhållet, överskådligt och att det inte uppstår onödiga eller oförklarliga trösklar. En särskild fråga att överväga enligt tilläggsdirektiven är om kravet på 40 års försäkringstid fortsatt är rimligt för rätt till ett grundskydd på den högsta nivån.

Vi redovisar våra överväganden och förslag i dessa delar i kapitel 4. Som nämnts ovan är en utgångspunkt för våra överväganden vad gäller kravet på försäkringstid i form av bosättning att det går att bibehålla kravet på lång tids anknytning till Sverige. Vilken effekt det kan komma att få om garantipensionen fortsatt ska hanteras som en minimiför- mån och bosättningstid kan tjänas in genom bosättning i andra medlemsstater går inte att förutse i dag. Som vi utvecklar i delbetän- kandet går det att ifrågasätta hela intjänanderegleringen under sådana förhållanden.2 _{Övervägandena vad avser tidsgränserna för intjänande}

i övrigt är däremot inte avhängiga av att förslagen i delbetänkandet genomförs utan de skäl som redovisas för vår bedömning gör sig lika starkt gällande för det fall våra förslag inte genomförs och garanti- pensionen och övriga berörda förmåner bibehålls som minimiför- måner.

SOU 2020:32 Reformbehovet och inledande utgångspunkter

Uppdraget att avskaffa eller förändra särregeln för vissa försäkrade att tillgodoräkna sig bosättningstid i tidigare hemland, m.m.

I nuvarande lagstiftning finns ett antal undantag från kravet på bosätt- ning i Sverige för att få tillgodoräkna sig försäkringstid för garantipen- sion, garantipension till omställningspension och sjuk- och aktivitets- ersättning i form av garantiersättning. Dessa undantag är konstruerade utifrån den dåvarande förutsättningen att endast svenska bosättningsår får tillgodoräknas för garantipension. Undantagen omfattar både flera olika förmåner och flera olika situationer.

Ett sådant undantag rör personer som har beviljats uppehålls- tillstånd som flykting eller skyddsbehövande och som får tillgodo- räkna sig bosättningstid i hemlandet. I tilläggsdirektiven lyfts fram att det är viktigt för trovärdigheten i socialförsäkringssystemet att reglerna är så lika som möjligt för alla och att ingen särbehandlas samt att särregeln kan vara svår att försvara ur ett likabehandlings- perspektiv vid jämförelse med personer som invandrat av andra skäl eller personer födda i Sverige och bosatta i tredje land. Detta anses enligt direktiven särskilt gälla sedan förmånen äldreförsörjningsstöd införts för personer över 65 år.

Rättsregler kan uppfattas som orättvisa i den meningen att en viss grupp gynnas framför en annan grupp och regler som upplevs som orättvisa kan riskera att undergräva förtroendet för ett helt system. Utöver de aspekter som lyfts upp i tilläggsdirektiven bör en utgångs- punkt inför övervägandena också vara att reglerna är rättssäkra och effektiva i den meningen att de bör vara träffsäkra, dvs. att de bör hantera den problembild som de är avsedda att hantera och träffa den grupp som de är avsedda att träffa. Utredningen redovisar skälen för övervägandena i denna del i avsnitt 5.1.

En annan undantagssituation är enskilda som vid 65 års ålder har hel sjukersättning. För dessa får den försäkringstid som legat till grund för sjukersättningen användas vid fastställande av försäkrings- tiden för garantipension om detta är förmånligare än en beräkning av försäkringstid enligt de bestämmelser som annars gäller för garanti- pension. Tilläggsdirektiven lyfter fram att syftet med bestämmel- serna, som härrör från regelverket för folkpension, var att den utgående ersättningen inte skulle minskas på grund av ändrad andelsberäkning när personen fyllde 65 år. Eftersom det gått många år sedan undan- taget skapades och kringliggande förmåner förändrats finns skäl att

Reformbehovet och inledande utgångspunkter SOU 2020:32

se över även denna regel. Utredningen redovisar skälen för över- vägandena i denna del i avsnitt 5.2.

Utöver de skäl som lyfts fram i tilläggsdirektiven anser utred- ningen att motsvarande synpunkter som kan hävdas som ett motiv för översyn av reglerna för hemlandstid för flyktingar och skydds- behövande kan göras gällande även här. Det får alltså övervägas om den särbehandling av den grupp som träffas av undantagsreglerna är motiverad och försvarbar samt om reglerna är träffsäkra och han- terar den problembild de är avsedda att hantera.

Övervägandena utredningen gör i dessa delar är inte i sig av- hängiga av att våra förslag i delbetänkandet genomförs. Eftersom utgångspunkten i regleringen är att regelverket utgör undantag från huvudregeln att endast svensk bosättning ska tillgodoräknas och den huvudregeln inte kan bibehållas vid ett fortsatt grundskydd i form av en minimiförmån förändras dock förutsättningarna för resone- manget i grunden.

Utformningen av sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning som är långsiktigt hållbar

Uppdraget i den här delen (se kapitel 6) utgår enligt tilläggsdirek- tiven från utgångspunkten att lagstiftarens intention inte har varit att sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning ska vara minimiförmåner och uppdraget innebär att utredningen ska föreslå en utformning av förmånerna som långsiktigt fungerar utifrån de ändrade förutsättningarna som EU-domen i målet Zaniewicz-Dybeck medför och som samspelar med garantipensionen.

En given utgångspunkt för våra överväganden i denna del är såle- des vår bedömning i delbetänkandet att sjukersättning och aktivi- tetsersättning i form av garantiersättning till följd av domen i målet

Zaniewicz-Dybeck är att anse som minimiförmåner i sin nuvarande

utformning. För att inte omfattas av det synsättet bör förmånerna förändras eller ersättas av andra förmåner. Eftersom samspelet med garantipensionen är mycket tydligt och också lyfts fram i direktiven är den naturliga utgångspunkten att ett sådant samspel ska bibehållas även i förhållande till de förslag om grundpension som vi har pre- senterat i vårt delbetänkande.

För det fall det förslag vi presenterat i delbetänkandet inte skulle leda till lagstiftning utan garantipensionen skulle bibehållas som en

SOU 2020:32 Reformbehovet och inledande utgångspunkter

minimiförmån krävs inte en anpassning av nuvarande regelverk för att bibehålla samspelet mellan de olika förmånsslagen. En annan fråga är om den omständigheten att det då inte går att upprätthålla kravet på anknytning genom försäkringstid i Sverige aktualiserar ett behov av förändringar och vilka förändringar som i så fall skulle vara aktuella. Fråga uppkommer då också om garantiersättningen vid sådana förhållanden fortsatt bör kunna betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat.3 _{Vi behandlar inte det scenariot i vårt betänkande.}