Det formativa momentet är, som togs upp tidigare, den tidsperiod eller det skeende som leder fram till att en institution får sin början. Det for-mativa momentet har jag daterat till slutet av 1960-talet och början på 1970-talet.
Tidigare togs tre punkter upp som kan användas för att avgöra om en viss tidsperiod är ett formativt moment. Punkterna är väsentlighet, oförut-sebarhet och osäkerhet Även kontrafaktiska resonemang kan användas i
197 Universitetskanslersämbetet 1970. UPU:s principbetänkande. Den akademiska undervisningen, sid. 119.
198 Institutionerna fick en finansiell ram som bestämdes på förhand. Inom denna ram kunde institutionerna själva prioritera inom verksamheterna. Se t.ex. Pe-tersson & Söderlind, 1992.
199 Universitetskanslersämbetet. UPU:s principbetänkande. Den akademiska un-dervisningen, sid. 114 ff.
200 UKÄ:s anslagsframställning för bu 1972/73, sid. 18f.
201 Sundström, sid. 131.
202 Kim, sid. 17.
detta syfte (se avsnittet 2.1.1.) Dessa används här för att visa på de typis-ka drag som ger upphov till en institutionaliseringsprocess och för att ar-gumentera kring säkerheten i bestämningen av det formativa momentet.
I avsnittet om analysens struktur (2.2) visades på en uppsättning frå-gor som också kan användas för att strukturera analysen av det formativa momentet. Frågorna är: Var hade institutionen sin källa? Varför uppstod den just där, på det sättet och vid den tidpunkten? I de följande avsnitten görs en återkoppling till frågorna.
3.6.1. Institutionens upphov
De tecken som tyder på att det formativa momentet kan dateras till slutet av 1960-talet och början av 1970-talet är flera. Både de personer som jag frågade när utvärderingsverksamheten började, undersökningen i Libris och urskiljandet av när UKÄ började publicera utvärderingsrapporter pe-kar på den tidpunkten. Mycket tyder också på att det var händelseutveck-lingen på flera politikområden som gav upphov till det formativa momen-tet och att institutionaliseringsprocessen påbörjades, vilket innebär att orsakerna är flera.
Utvecklingen på förvaltningspolitikens område under 1960- och 70-talen medförde ett visst sätt att se på den offentliga verksamheten. Det gäller särskilt den ekonomiska styrningen genom programbudgeteringen.
Programbudgeteringen var inte ny i samband med det formativa momen-tet men ytterligare en utredning i frågan tillsattes år 1969. Rationalimomen-tet, produktivitet, effektivitet och en helhetssyn på verksamheter stod i fokus.
Den ekonomiska styrmodellen medförde behov av metodutveckling. Ut-värdering och utUt-värderingsliknande metoder passade väl in i denna syn och utvecklades brett i den offentliga sektorn. Särskilt stora krav ställdes på de centrala förvaltningsmyndigheterna, t.ex. UKÄ som hade ett över-gripande planeringsansvar, att kunna svara mot denna styrmodell.
1960- och 1970-talen var en händelserik och turbulent era på den hög-re utbildningens område. Slutet av 1960-talet var särskilt oroligt med ut-bildningsreformer, en studentrevolt, stor tillströmning av studenter, brist på lärare och lokaler m.m. PUKAS var den reform som genomfördes från hösten 1969. PUKAS var en omarbetad mildare variant av de förslag som UKAS framförde ett år tidigare. Förslagen som framfördes i UKAS blev häftigt kritiserade och beslut fattades att inte införa dessa utan den omar-betade mildare varianten infördes istället. Situationen både på utbild-ningspolitikens område och inom den ekonomiska styrningen, pekar på två typiska kännetecken, osäkerhet och oförutsebarhet, på det sättet att flera handlingsalternativ var möjliga att välja. De val som görs i samband med formativa moment är resultatet av komplexa politiska processer.
Processerna kan präglas av samförstånd eller av stridigheter, skriver Pe-ters.203
Denna tid var en typisk brytpunkt mellan två incitamentsstrukturer vilket bekräftar ett annat kännetecken för formativa moment: väsentlig-het. Som påpekats tidigare är det vid just sådana tillfällen när verksamhe-ter förlorat i effektivitet eller legitimitet som formativa moment kan upp-stå. Tillståndet på den högre utbildningens område vid denna tidpunkt utgjorde grogrund för institutionaliseringsprocessens början.
Det finns ytterligare ett upphov till det formativa momentet som är speciellt för institutionaliseringsprocessens början på den högre utbild-ningens område. Den universitetspedagogiska utredutbild-ningens (UPU) arbete innebar att processen också fick en speciell vridning. UPU arbetade på UKÄ:s uppdrag från 1965 till 1971. Utredningen tog först och främst sik-te på pedagogisk utveckling och föreslog bl.a. att en enhet för pedagogisk utveckling skulle inrättas inte bara vid UKÄ utan också lokalt på lärosä-tena. Dåvarande departementschefen fattade beslut om en sådan försöks-verksamhet och under 1969/70 började sådana enheter inrättas. Inom ra-men för PU-enheternas arbete skulle både forsknings- och metodutveck-lingsarbete inklusive utvärdering bedrivas, både på makro-, mellan- och mikronivå. Fanns det då något handlingsalternativ till denna utveckling?
Det finns inget som tyder på det men ett tänkbart alternativ är en annan form att bedriva politik på som kallas maktens andra ansikte. Detta inne-bär att frågan inte förs upp på den politiska dagordningen. Genom ett så-dant icke-beslut hade utvecklingen eventuellt kunnat bli en annan.204
UPU pekade också på behovet av systemutvärderingar. UPU framhöll att hela utbildningssystemet måste utvärderas för att få det att fungera optimalt. Det var nödvändigt att inte bara utvärdera om de pedagogiska målen hade uppnåtts utan jämförelser mot de ekonomiska målen var ock-så nödvändigt. Kravet är typiskt i kölvattnet på rationalismen och pro-grambudgeteringen som bl.a. innebar helhetssyn och effektivitet. Tanken var att en effektiv utveckling bara kunde uppnås om hela utbildningssy-stemet genomlystes och utvärderas, s.k. systemevaluering.
Idéerna och tankarna om vad utvärdering kunde bidra med på den högre utbildningens område inrymmer det tankemässiga stoffet som led-de till institutionaliseringsprocessens början. Sammantaget med hänled-del- händel-seutvecklingen på det förvaltningspolitiska och det utbildningspolitiska området innebär det att det formativa momentet inte skedde i ett tidsmäs-sigt kort ögonblick utan utgörs av ett händelseförlopp som varade under flera år.
203 Peters 1999, sid. 72.
204 Petersson, sid. 8.
Tidigare påpekades att det inte nödvändigtvis är de stora händelserna som får stort genomslag. I det här fallet stämmer det delvis, det var dels utvecklingen på flera områden som bidrog till att institutionaliseringspro-cessen kom igång, dels var en del händelser mindre omvälvande som för-söksverksamheten med PU-enheter. Inget av dessa beslut var direkt ut-formade för att en institution skulle få sin början, det var m.a.o. ingen medveten handling. Utvärderingsinstitutionen växte fram som ett slags biprodukt som man "fick på köpet".
I nästa kapitel görs en analys av den fortsatta utvecklingen i institutio-naliseringsprocessen dels genom några aktioner som myndigheten satte i verket, dels genom de utvärderingar som myndigheten genomförde. En diskussion om aktörerna förs också där.
4 STABILISERINGSPROCESSEN PÅ UKÄ
I det föregående kapitlet argumenterades för vilka orsaker som satte igång institutionaliseringsprocessen. Det formativa momentet daterades till slutet av 1960-talet och början av 1970-talet.
I detta kapitel tas den tidiga utvecklingen av institutionaliseringspro-cessen upp och det inledande stigberoendet (path dependence). Det hand-lar om att söka och förstå de kedjor av händelser, inklusive de självför-stärkande krafterna som stabiliserar och leder utvecklingen av institutio-nen vidare. Jag har tidigare valt att fokusera de maktbaserade självför-stärkande krafterna. Dessa krafter utgörs av aktörer som består av en elit som kan finnas på olika nivåer. På tjänstemannanivå har jag valt att stu-dera tjänstemännens alltmer tilltagande professionalisering (se avsnitt 2.1.2). Det handlar om att identifiera de aktörer som då bar upp institu-tionen.
I avsnittet 2.2 om analysens struktur visades på både studieområden och frågor som kan användas som stöd för analysen. I det här kapitlet, liksom i den fortsatta analysen, handlar det om innehållet i institutionen, hur den accepterades i organisationen samt hur den spreds och anpassa-des till dem som beröranpassa-des av den verksamhet som institutionen utgjoranpassa-des av.
Ett annat av verktygen i den historiska institutionalismen är sekven-ser/timing. Det innebär att ju tidigare en händelse inträffar i stigberoendet desto större betydelse får den. Sådana händelser kan också vara självför-stärkande, vilket innebär en positiv feedback som bevarar och gör stigbe-roendet starkare. Särskild uppmärksamhet har därför ägnats åt att finna sådana. Resultatet visas i de två närmaste avsnitten.
Universitetskanslersämbetets arkiv som finns vid Riksarkivet i Ar-ninge har genomsökts i jakten på texter och data som kan förknippas med institutionen. Även annat skriftligt material som offentligt tryck och UKÄ:s anslagsframställningar har undersökts. För att tydliggöra stabili-seringsprocessen har också de utvärderingar som UKÄ genomförde ana-lyserats. Analysen har skett i enlighet med det analysschema som presen-terades i avsnittet 3.4. Detta kapitel fokuserar perioden 1971 fram till 1976 när UKÄ ombildades till UHÄ.