I de följande avsnitten görs en summering och slutsatser dras om institu-tionen under Kanslersämbetets verksamhetstid, från 1992-1995.
Liksom i analysen av de båda andra myndigheterna anknyts till de studieområden som togs upp i avsnittet 2.2. Här summeras analysresulta-tet av institutionen på Kanslersämbeanalysresulta-tet.
Inledningsvis i kapitlet ställdes också frågan om den befintliga institu-tion som fanns under UHÄ:s verksamhetstid levde vidare efter myndig-hetens nedläggning. Även den frågan tas upp. En redovisning och sam-manfattning av de självförstärkande krafterna görs också.
I tabellen nedan görs först en summering av analysen av Kanslersäm-betets utvärderingar (se också avsnittet 2.5.7).
Frågeområde Innehåll Utvärderingars syfte Kontrollerande
Legitimerande Inlärande/främjande Utvärderingsobjekt Genomförande
Ämnen/program Quality assessment Utvärderingssubjekt Spridd
Ad hoc
Externa experter och egen personal Utvärderingskriterier Ämnesprofessionens egna kriterier/mål
Politiska mål Utvärderingsmetoder Kvalitativa
Kontextuella Utvärderingars spridning
och användning
Distributionsplan
Tabell 16: Sammanfattning av analys av Kanslersämbetets utvärderingar.
Tre av de fyra utvärderingar som Kanslersämbetet genomförde har både legitimerande och kontrollerande syfte. Inför utvärderingen av vårdutbildningarna aviserar regeringen att om utbildningarna inte håller tillräckligt hög kvalitet kan examensrätten för utbildningen dras in för lärosätet. Fyrtiofyra av de etthundratolv programmen blir varnade och kontrollerade igen efter tre år. Sex av dessa fick examensrätten indragen.
Alla fyra utvärderingarna rörde genomförandet av utbildningar i äm-nen och program. Myndigheten anammade efter internationell förebild andra perspektiv: accreditation, quality assessment, quality audit och qua-lity enhancement. De fyra utvärderingarna kan alla hänföras till quaqua-lity assessment, dvs. bedömning av en verksamhets kvalitet. De planerade bedömningarna av lärosätenas kvalitetsprogram kan klassificeras som quality audit.
Inga krav ställdes på myndigheten att genomföra löpande utvärdering-ar av högskoleverksamheten. De utvärderingutvärdering-ar som genomfördes före-togs ad hoc. Kvalitetsansvaret vilade på lärosätena själva och de skulle planera och genomföra utvärdering av den egna verksamheten. Kanslers-ämbetet skulle bedöma hur väl lärosätena skötte detta arbete. Genom myndighetens olika verksamheter av utvärderingskaraktär var institutio-nen spridd i hela myndigheten.
Kanslersämbetet använde både externa ämnesexperter och andra ex-perter på t.ex. organisationsfrågor. Deras egna kriterier har använts i alla utvärderingarna. År 1992 infördes examensordningen med mål för ut-bildningarna inklusive mål för yrkesexamina. Dessa användes också t.ex.
i utvärderingen av vårdutbildningarna.
Utvärderingarna var kvalitativa och skulle genomföras kontextuellt.
Krav ställdes på att myndigheten inte skulle utveckla en metod att tilläm-pa på alla men de fyra genomfördes tämligen likartat. För utvärderingar-na av lärosäteutvärderingar-nas kvalitetsarbete planerades dessa att genomföras på ett standardiserat sätt.
Utvärderingarna spreds genom distributionsplanen. Myndigheten pla-nerade för uppföljningar av både utvärderingarna och kvalitetsarbetsbe-dömningarna.
6.5.1 Finns institutionen kvar?
Nedläggningen av UHÄ och den närmaste tiden efter blev turbulent för institutionens vidkommande. För det första dröjde det några år innan den kom igång igen, för det andra var institutionen förändrad. Men någon tveksamhet om att institutionen överlevt finns inte.
Under de tre år som Kanslersämbetet bedrev sin verksamhet genom-fördes en ämnesutvärdering och ytterligare tre slutgenom-fördes av Högskole-verket. Myndigheten hann inte genomföra några kvalitetsarbetsbedöm-ningar, däremot planerades för dessa och ett pilotprojekt genomfördes.
Fyra lärosäten deltog i projektet. Det blev Högskoleverket som genom-förde kvalitetsarbetsbedömningar av landets samtliga högskolor när verk-samheten övertogs år 1995.
Myndigheten prioriterade en ny typ av granskning för Sveriges lärosä-ten som kallas kvalitetsarbetsbedömningar (quality audit). Regeringen
hade lagt ansvaret för kvaliteten på lärosätena själva och ställde krav på att de skulle utforma program för hur denna skulle säkerställas och ut-vecklas. Kravet innefattade planer för en systematisk och kontinuerlig utvärderingsverksamhet. Kanslersämbetet som skulle granska och främja kvaliteten vid högskolorna fick i uppdrag att bedöma detta kvalitetsut-vecklingsprogram. Detta innebar att Kanslersämbetet utvecklade och prövade, efter internationell förebild, en modell som skulle användas vid kvalitetsarbetsbedömningarna. Kanslersämbetet lade ner stor möda på att ta fram en fungerande modell samt att sälja in konceptet på lärosätena.
Kanslersämbetet hade goda kontakter med HEQC (Higher Education Qu-ality Council) i Storbritannien som också var inriktade på bedömning av kvalitetsarbete (quality audit).571
Under större delen av 1990-talet ingick termen kvalitet i nästan samt-liga bedömnings- och utvärderingsdiskussioner. Det föreföll nästan som om kvalitetsbedömningar av olika slag konkurrerat ut och möjligen ersatt den tidigare utvärderingsverksamheten. Huruvida det är ”kejsarens nya kläder” eller utvärderingsverksamhet fast i mer modern och utvecklad tappning är en intressant diskussion. Det är emellertid otvetydigt så att båda fenomenen är besläktade och förekommer ”på samma marknad”.
Språkbruket idag är inte mindre förvirrande än vad det verkar ha varit under de tidigare decennierna. Kanslersämbetet anammade i viss ut-sträckning dessa idéer och språkbruk. Ganska omgående anställdes en managementkonsult572 som hämtade inspiration från exempelvis de quali-ty management-skolor som utvecklats av Malcolm Baldridge573 och W Edward Deming.574 Kunder och kundtillfredsställelse är dock exempel på ett språkbruk som inte gick hem i den svenska högskolesektorn.575 Där-emot har certifiering och ackreditering vunnit mark. Detta kan bl.a. bero på att utländska universitet efterfrågat sådana vid samarbete eller annat utbyte. Flera utbildningar bl.a. inom ingenjörsutbildning och företags-ekonomi är numer (våren 2004) ackrediterade av utländska företag.
Denna import från utlandet gäller också det fokus och de olika per-spektiv som lades på kvalitet och utvärdering som benämns: accredita-tion, quality assessment, quality audit, quality enhancement.
571 HEQC var en enhet som hade till uppgift att undersöka och bedöma universi-tetens system för kvalitetsutveckling. HEQC var universiuniversi-tetens eget organ som inrättats av universitetens själva. Hefce (Higher education funding coun-cil for England) däremot bedömde kvaliteten i universitetens utbildningar (qu-ality assessment). Dessa bedömningar låg i viss mån till grund för resurstill-delningen där (SOU 1993:102, sid. 23f.).
572 Hans Rundquist från SINOVA.
573 Se t.ex. www.quality.nist.gov
574 Se t.ex. www.deming.org
575 Intervju med Ola Román den 7 november 2002.
betet planerade för en verksamhet med alla dessa inriktningar. De rikstäckande nationella utvärderingarna kan hänföras till perspektivet qu-ality assessment, dvs. utvärderingar av verksamhetens kvalitet. Examens-rättsprövningar hänger ihop med accreditation, granskning och bedöm-ning av högskolornas kvalitetsarbete med quality audit samt metodut-veckling och stöd för kvalitetsarbete med quality enhancement.
Slutsatsen kan dras att det fanns en institution av utvärderingskaraktär vid Kanslersämbetet. Denna är dock en variant av den tidigare. Frågan är om den ändrats så mycket att institutionen kan ses som en helt ny. Svaret är inte helt enkelt. Om hänsyn bara tas till beställningen från riksdag och regering är svaret att den tidigare överlevt om än utökad med kvalitetsar-betsgranskningar. Kanslersämbetet hade liksom de tidigare myndigheter-na uppgiften att planera och se till att utvärderingar på myndigheter-nationell nivå genomfördes.
Om man däremot tittar på vad Kanslersämbetet faktiskt gjorde så blir svaret ett annat. Visserligen genomfördes nationella utvärderingar men denna verksamhet prioriterades inte. Den information och det beslutsun-derlag som regeringen efterlyste kom inte till stånd i den omfattning som skulle ha krävts. Det var den förestående granskningen av lärosätenas egna kvalitetsutvecklingsprogram som fokuserades.
6.5.2 Självförstärkande krafter
Liksom tidigare är den politiska nivån en lättidentifierad aktör. Genom beslutet att inrätta ett särskilt Sekretariat för utvärdering/Kanslersämbete med den inriktningen så fanns förväntningar på ett särskilt slags verk-samhet. De förslag och utredningar som föregick inrättandet av myndig-heten visar att regeringen hade tagit intryck av den internationella utveck-lingen. Den borgerliga regeringen satsade också stort på utbildningsfrå-gor.
Det fanns flera skäl till att Kanslersämbetet skulle ägna sig åt utvärde-rings- och bedömningsfrågor med olika inriktning. Det kanske viktigaste är att decentraliseringen drevs vidare och högskolorna fick huvudansvaret för sin egen verksamhet på de flesta områden. Det innebar att högskolor-na stod som garant för att kvaliteten på verksamheten var god. Regering-en mRegering-enade att utvärdering av dRegering-en egna verksamhetRegering-en var ett medel och Regering-en förutsättning för att högskolorna själva skulle kunna ha denna kontroll över sin egen verksamhet. Kanslersämbetet fick i uppgift att stödja detta arbete. Dessutom fick myndigheten i uppgift att planera och sätta igång utvärderingar på nationell nivå. Även om högskolorna själva hade hu-vudansvaret så gällde det bara den egna högskolan. Regeringen ville lik-som under de föregående decennierna ha både information om tillståndet
på rikstäckande nationell nivå samt beslutsunderlag för eventuella nya beslut.
Som visats tidigare prioriterades arbetet med bedömning av högsko-lornas eget kvalitetsarbete på Kanslersämbetet. Eftersom myndigheten startade ytterst få andra utvärderingar av t.ex. ämnen, utbildningspro-gram, högskolesystemet, reformer m.m. är det ingen överdrift att påstå att prioriteringen skedde på bekostnad av sådan utvärderingsverksamhet.
Motståndet mot sådana utvärderingar fanns i hög grad hos universitets-kansler Stig Hagström själv. Han föredrog en framåtriktad verksamhet framför en bakåtriktad.576
Initialt var kvalitetsgranskningarna kopplade till anslagen, ju bättre kvalitet desto mer i anslag. Som tidigare nämnts så realiserades aldrig dessa idéer. Universitetskansler Stig Hagström agerade kraftfullt mot för-lagen om en kvalitetspeng. Förslaget som innebar att upp till 5 % av an-slaget skulle vara sammankopplat med verksamhetens kvalitet var inte uppskattat. Vid högskolorna var en stor del av resurserna bundna i tjäns-ter och lokaler så någon större rörlighet i kapitalet fanns inte. Om så mycket som 5 % av resurserna skulle tas bort så skulle större delen av det rörliga kapitalet försvinna.577 Motståndet mot kvalitetspengen på högsko-lorna var massivt. Eftersom kvalitetspengen var hopkopplad med kvali-tetsarbetsbedömningarna fanns också ett kraftigt motstånd mot dessa på lärosätena. En idog förankringsprocess på lärosätena jämte det faktum att kvalitetspengen aldrig realiserades bidrog till att motståndet minskade.578
576 Intervju med Lars Brandell den 15 november 2002.
577 Intervju med Ola Román den 7 november 2002.
578 Intervju med Ola Román den 12 november 2002.
7 NY MYNDIGHET – NY INSTITUTION?
Högskoleverkets utvärderingsverksamhet är inte en del av det empiriska materialet i denna avhandling. Analysen slutar med Kanslersämbetet.
Avgränsningen beror på att jag arbetar på myndighetens utvärderingsav-delning sedan 1995. Det finns därför en överhängande risk för bristande objektivitet.
I detta kapitel kommer dock något att sägas om nedläggningen av Kanslersämbetet och inrättandet av Högskoleverket som var den myn-dighet som övertog utvärderingsverksamheten och sådana frågor som är knutna till den institution som fanns vid UKÄ och UHÄ. Skälet är att re-geringens och riksdagens ståndpunkter är beaktansvärda i sammanhanget särskilt när det gäller institutionens fortsatta öde.579 Det är intressant att få veta om institutionen levde vidare även om den inte analyseras närma-re.