Diskussion kring policyimplikationer 69 

Det grundläggande syftet för denna studie är att hitta möjligheter att öka effektiviteten i kontrakts- modellen för vägunderhåll. Det är uppenbart från resultaten av litteraturstudien och intervjuerna att det inte finns några tydliga recept som ger tydliga svar på hur en kontraktsmodell ska utformas. Om offentliga aktörer i större utsträckning hade intresse av att samla relevant data så hade den sannolikt samlats in. Detta indikerar att upphandlingsreformer och privatiseringar mer ofta än sällan har implementerats som ett resultat av politisk övertygelse om att privatiseringen i sig självt kommer att ge fördelar, och därför har andra faktorer än effektivitet kanske varit drivkraften för införandet av en privatiserad kontraktsmodell. Detta kan vara ett sätt att tolka varför det tycks finnas en brist på data som kan ligga till grund för med avancerade studier, och detta behöver vägas in innan reformer påbörjas, eftersom det är en central restriktion för de val som en vägadministration har tillgängliga. Detta avsnitt diskuterar vad litteraturen och intervjuerna indikerar, och vilka rekommendationer som kan ges i de följande dimensionerna:

 tillgängligt stöd för att vissa modeller är mer effektiva än andra  principer för att specificera prestationer och mäta effektivitet

 policy för att följa upp, kontrollera och verifiera prestationer, samt vägadministrationens faktiska uppföljningsaktiviteter

 kontraktens längd  kontraktens storlek

 kompensationsformer, inklusive incitament  anbudsprocessen och valet av vinnande bud  fördelningen av risker.

Litteraturen ger inte mycket vägledning om vilken kontraktsutformning som ger de mest effektiva resultaten. Detta är också konsekvent med iakttagelser från litteraturen inom andra former av upphandling som VTI har studerat, exempelvis järnvägsunderhåll och kollektivtrafik. Denna brist på konkreta resultat som är hänförliga till utformningen av kontrakten pekar på att det finns en potential att utveckla underlaget för pågående förändringar gällande utformning av kontraktsmodeller. Retorik från ledande håll, samt att viss forskning där överoptimistiska påståenden om fördelarna med vissa kontraktsmodeller görs kan som bäst ses som hoppfulla hypoteser.

Det är dock tydligt att privatisering har lett till kostnadsbesparingar.19 _{Utmaningen idag verkar vara att}

undvika att dessa kostnader ökar över tid i takt med att konkurrensen mellan entreprenörer i vissa fall sjunker. Effektiviteten i funktionsbaserade kontrakt är svårare att beskriva och diskuteras separat i avsnitt 5.2.

Med detta sagt, vilka mer detaljerade slutsatser om kontraktsutformning kan dras från denna studie? För det första finns det möjligheter att mäta och följa upp effektivitet inom ett land på ett mer rationellt och pålitligt sätt än vad som tidigare har gjorts. Till exempel finns det i länder där områdeskontrakt används goda möjligheter att samla in olika typer av data från dessa områden och genomföra

19 _{Men studier av samtidiga förändringar i kvalitet, och frågan om privatiseringen ger bästa värde för pengarna}

jämförande analyser. På grund av möjligheterna att relatera många olika former av inputs och outputs från ett område med andra områden är resultatet sannolikt mer pålitligt än generella diskussioner om kontraktsformer i olika länder. Metoden kan också användas för att följa övergripande effektivitet över tid, eller för att jämföra entreprenörer från olika områden med varandra. Detta skulle kunna vara ett värdefullt verktyg för att göra nationsövergripande uppföljningar av entreprenörers prestationer, konkurrens och effekterna av förändringar i kontraktsmodellen.

För det andra verkar den bästa chansen för att sänka kostnaderna vara att använda längre kontrakt och mer komplexa kontrakt (dvs. kontrakt som innehåller ett flertal arbetsuppgifter). Det är dock osäkert var den övre gränsen går för att t.ex. längre kontrakt ska vara mer effektiva. Denna iakttagelse stödjer dock dagens praxis inom många vägadministrationer där rutinunderhållsaktiviteter slås ihop och kontrakteras över flerårsperioder, i motsats till att upphandla enstaka arbetsuppgifter eller att använda korta kontrakt.

För det tredje sitter djävulen i detaljerna när det gäller upphandling. Med detta menar vi att den metod och den teknologi som tillämpas för att validera funktionaliteten och levererade prestationer spelar en stor roll för möjligheten att hantera kontrakten. Kontraktsmodellerna är väldigt beroende av vilka indikatorer för prestationer som kan samlas in hos vägadministrationen. Kostnaderna för uppföljning påverkas av den teknologiska utvecklingen, men kan förväntas ha sjunkit de senaste åren, vilket skulle möjliggöra en markant lägre kostnad och en mer relevant uppföljning. Ett särskilt intressant exempel på detta är användandet av grepp/friktion för vinterunderhåll, och hur detta har kopplats samman med resultatindikatorer i kontrakten. Vi har också hypotesen att incitamenten i alla delar av kontrakten (inklusive anbudsprocessen som leder fram till den) interagerar och ger ett övergripande utfall. Ett exempel från Norge är incitamenten som skapas genom mer detaljerade specifikationer i ersättnings- modellen, som tycks påverka resultaten av de utfallsspecifikationer som finns i funktionsbaserade kontrakt.

För det fjärde finns det frågor som gäller kontraktsstolekar och stordriftsfördelar. Som tidigare nämnts är ett stort kontrakt ofta associerat med lägre kostnader per enhet. Men detta förutsätter dock att dessa kontrakt implementeras på ett smart sätt, eftersom det inte är automatiskt fördelaktigt att kombinera små uppgifter till ett stort kontrakt. Särskilt inte om dessa är geografiskt utspridda. Här kan

möjligheten att låta entreprenörerna lämna kombinationsbud vara ett sätt att låta marknaden utforska de stordriftsfördelar som finns att uppnå.

För det femte kan effektiviteten i stora och komplexa kontrakt stå i motsats till målet att upprätthålla en stark konkurrens. Ett långt kontrakt gör att konkurrensen mellan marknadsaktörerna upphör under en lång period, och komplexa kontrakt tenderar att stänga ute små och specialiserade företag. De norska testkontrakten är värda att notera i detta sammanhang då de avser att öka konkurrensen genom att skapa mer uppdelade kontrakt som gynnar de små företagen. En rekommendation till Trafikverket är därför att följa hur det går med dessa kontrakt samt de potentiella nya kontrakten i Ontario där en typ av ramavtalskontrakt diskuteras. Även erfarenheterna från den danska upphandlingen av 97 små vinterkontrakt med möjlighet att lämna kombinationsbud på flera områden bör uppmärksammas, då detta upplägg även kan gynna små och medelstora företags möjlighet att komma in på marknaden. En sjätte poäng gäller utformningen av anbudsprocessen och särskilt vilken grund ett vinnande bud väljs på, dvs. valet mellan lägsta pris eller lägsta kvalitetsjusterade pris. Här har lärdomar dragits i Ontario som ett resultat av dåligt vintervägunderhåll. Ett flertal länder som använder mer komplexa kontraktsmodeller kombinerar idag detta med en värdemaximerande urvalsprocess. Studien visar att det finns ett antal sätt att beräkna det vinnande budet, och att olika vägadministrationer värderar olika kvalitetsaspekter inom buden.

Den sista poängen rör hur risk bör fördelas mellan vägadministrationen och entreprenörerna. Typiskt sett bör risken placerad på den aktör som är bäst positionerad att påverka eller bära risken.

möjligheten att bära risken som det osäkra antalet dagar med snö innebär, men å andra sidan är

entreprenören bäst lämpad att allokera resurser i form av personal och maskiner. Ett extremfall vore att staten låter den maximala tänkbara mängden snödagar avgöra dimensioneringen av personal och utrustning för att hantera vintern, men detta vore dyrt. Ett andra extremfall vore att inte ha någon snöberedskap alls och istället upphandla personal och utrustning vid snöfall. Detta skulle kunna vara kostsamt både i termer att pengar, men också för risken att snö skulle ligga kvar på vägen. Staten bör således bära den mesta av risken kopplad till variation i vädret, och entreprenören bör bära risken kopplad till personal och utrustning (och eventuella alternativa användningsområden för dessa). Optimalt vintervägunderhåll kräver att riskerna mellan staten, entreprenören och samhället (olyckor) balanseras. Studien pekar på att ersättningsmodeller där entreprenören får betalt i relation till

väderutfallet är de mest rimliga. Detta är dock ett område där mer kunskap skulle behövas, och där förändringar av kontraktsmodellen bör utvärderas särskilt.