I denna avhandling har tillsynen inom socialtjänsten studerats. Syftet med avhandlingen har varit att utifrån en fördjupad förståelse av tillsyns- processen och den kontrollerade verksamhetens karaktär, utveckla och för- djupa kunskapen om tillsynens påverkan på socialtjänstens individ- och familjeomsorg, med fokus på dess myndighetsutövande och behandlande verksamheter. De frågor som har studerats rör framförallt hur tillsyns- instrumentet är tänkt att fungera, hur tillsynsprocessen i praktiken är ut- formad, vilken legitimitet tillsynen har och hur socialtjänstens företrädare anpassar sig till de krav som tillsynsmyndigheten ställer i sina tillsynsbeslut. Ett skäl till varför dessa frågor studerats är den växande kritik som riktats mot att allt större resurser läggs på kontroll av välfärdens verk- samheter. Kritiken handlar framförallt om att en sådan styrningsform är ineffektiv eftersom den kontroll som görs endast omfattar konkreta, enkla och mätbara aspekter, medan abstrakta och mer komplexa aspekter ofta förbises (Greene 1999; Munro, 2004; Davies och Gregory, 2010).
De studier av tillsynsinstrumentet och tillsynsprocessens utformning som har gjorts i denna avhandling har i hög grad baserats på teorier om kon- trollsystem och deras uppbyggnad. Synen på tillsyn som ett medel för kon- troll är inte ny (Hood et al., 1999). Det som däremot är nytt och där denna avhandling kan lämna ett teoretiskt bidrag till den fortsatta forskningen om tillsyn, är det sätt som etablerade teorier om kontrollsystem har använts och utvecklats för att studera tillsynsprocessens utformning i olika kontexter. Detta har bland annat inneburit att starkare fokus har kommit att läggas på värderingens funktion i tillsynprocessen och dess betydelse för tillsynens legitimitet. Hur inspektörer gör värderingar av de verksamheter som kon- trolleras har tidigare undersökts i studier av den tillsyn som görs inom skol- området (Lindgren, 2014; 2015). I denna avhandling har dock värderingsaspekten på ett tydligare sätt förts in som en egen komponent i teorier om kontrollsystems uppbyggnad. Införandet av värderingen som en fjärde komponent i denna teori öppnar även upp för att frågor om inspektörernas bedömningar kan studeras i relation till tillsynsprocessens standardsättande, informationsinsamlande och beteendeförändrande faser. Utvecklingen av redan etablerade teorier av kontrollsystem har också lett till att två ideala modeller av kontrollsystem har kunnat utformas: mo- dellerna av ett disciplinerande och ett icke-disciplinerande system. Utveckl- ingen av de båda idealmodellerna öppnar för möjligheten att undersöka hur
tillsynsprocessens förlopp anpassas i förhållande till komplexiteten i de kon- trollerade verksamheterna.
De empiriska bidrag avhandlingen lämnar till den fortsatta diskussionen om tillsynsprocessens utformning rör framförallt två frågor. Den ena frågan rör hur tillsynsprocessen anpassas för att kunna kontrollera och påverka mer komplexa och sammansatta aspekter av välfärdens verksamheter. Den andra frågan rör vilken betydelse tillsynsinstrumentets kapacitet att kontrollera mer abstrakta och komplexa aspekter har för tillsynens legitimitet och påverkan. Här har avhandlingens resultat visat att det sker en anpassning av tillsynprocessens utformning i förhållande till komplexi- teten i de kontrollerade verksamheterna, men att denna anpassning avtar i den värderande fasen av processen. Resultaten från studien visar att tillsynprocessen i de myndighetsutövande verksamheterna i huvudsak antar formen av ett disciplinerande system. I HVB-verksamheterna antar tillsyn- processen initialt mer formen av ett icke-disciplinerande system men över- går i den värderande och beteendeförändrande fasen till formen av ett disci- plinerande system. Det innebär att de anpassningar som gjorts av tillsyns- processen i HVB-verksamheter i de inledande faserna inte tycks ha haft nå- gon egentlig betydelse för vilken typ av bedömningar som görs. Bilden av att de bedömningar som görs i HVB-fallen huvudsakligen är korrespon- densbaserade och därför sällan berör mer abstrakta och komplexa aspekter av den kontrollerade verksamheten, får även stöd i en rapport av Inspekt- ionen för vård och omsorg. Här konstateras att de metoder och arbetssätt som används i HVB-verksamheterna ”inte verifierats av inspektörerna vid inspektionerna och Socialstyrelsen har inte heller granskat hur metoderna tillämpas”(IVO, 2013 s. 18).
Vilka möjliga förklaringar kan då ges till varför inspektörernas bedöm- ningar framförallt är korrespondensbaserade och mest rör konkreta och detaljerade aspekter av den kontrollerade verksamheten? Här kommer föl- jande tre förklaringar kommer att diskuteras:
1. socialtjänstens kunskapsbas är osäker eller otillräckligt beskriven, 2. kunskapen om hur värderingar görs i tillsyn är otillräcklig, 3. juridifieringen av tillsynen begränsar möjligheten att göra kohe-
rensbaserade bedömningar grundade på professionell kunskap i socialt arbete.
Den första förklaringen, att socialtjänstens kunskapsbas är osäker eller otill- räckligt beskriven, kommer till uttryck i hur de nationella riktlinjer och be- dömningskriterier som använts vid tillsyn av HVB-verksamhet är ut-
formade. De nationella riktlinjer som har använts i det fall där en HVB- verksamhet för vuxna med missbruksproblem kontrollerats har i huvudsak visat sig innehålla så kallade evidensbaserade riktlinjer som rör hälso- och sjukvårdens insatser. Detta gör att dessa riktlinjer tillämpbarhet vid tillsyn av socialtjänstens verksamheter blir begränsad, eftersom det inte är den ty- pen av behandlingsverksamhet som bedrivs av socialtjänsten. Förklaringen till varför det saknas riktlinjer rörande socialtjänstens behandlingsinsatser för personer med missbruksproblem kan antingen vara att forskning saknas eller att Socialstyrelsens evidenskrav är så högt ställda att den forskning som finns inom området inte kan ligga till grund för de riktlinjer myndigheten utarbetar. De nationella bedömningskriterier för tillsyn som Socialstyrelsen utvecklat och som har använts i de två fall där HVB-verksamheter för barn och unga har kontrollerats, innehåller ett omfattande frågebatteri till grund för informationsinsamlingen. Däremot saknas beskrivningar i Socialstyrel- sens bedömningskriterier av den kunskapsbas och de teoribildningar som ligger till grund för de frågor som formulerats. I bedömningskriterierna sak- nas även regler för hur den information om enskildheter som samlas in ska vägas samman för att kunna ligga till grund för bedömningar av mer sam- mansatta och övergripande aspekter. Dessa brister begränsar inspektörer- nas möjligheter att använda bedömningskriterierna till grund för koherens- baserade bedömningar och bedömningar av mer sammansatta aspekter.
Den andra möjliga förklaringen till varför inspektörernas bedömningar nästan uteslutande är korrespondensbaserade är det begränsade fokus som lagts på frågor om hur bedömningarna faktiskt görs i tillsyn. Inom forsk- ningen avspeglas detta bland annat i att värderingen inte tidigare identifie- ras som en egen komponent i kontrollsystem. Avsaknaden av teorier och begrepp som beskriver värderingens karaktär och funktion i den typen av system har sannolikt bidragit till att denna aspekt av kontrollprocessen har osynliggjorts. Ett liknande mönster avspeglas i de diskussioner som förts om tillsyninstrumentets utformning i statliga utredningar i Sverige. Här har dis- kussioner om värderingens utformning, funktion och betydelse för tillsy- nens effektivitet hamnat i skymundan eller inte diskuterats alls. Däremot har ett betydande utrymme getts för diskussion om frågor som rör utform- ningen av tillsynens standardsättande och beteendeförändrande komponen- ter. Under senare år har dock Socialstyrelsen och sedermera även IVO, upp- märksammat värderingarnas betydelse i tillsynprocessen genom utveckl- ingen av nationella bedömningskriterier. Avhandlingens resultat visar dock att de nationella bedömningskriterierna behöver vidareutvecklas om de inte bara ska utgöra stöd för den informationsinsamling som sker utan också
för att göra bedömningar av mer sammansatta och komplexa aspekter såsom bedömningar om socialtjänstens kvalité.
Den tredje förklaringen till varför inspektörernas bedömningar nästan uteslutande är korrespondensbaserade är den juridifiering som skett i synen på tillsynsinstrumentet i stort. Brännström (2009) beskriver juridifiering som en process där frågor som:
was previously dealt with within a cultural, ethical, political, economical, or some other kind of discourse, begins to be, or to be more clearly or more often, treated as a legal matter (p. 328).
Ett uttryck för juridifieringen är att lagstiftningen blir ett medel för att styra allt fler aktiviteter inom allt fler samhällsområden. Ett annat uttryck är att det legala systemets och juristprofessionens makt ökar på bekostnad av andra system och professioner (Blichner och Molander, 2008). Eftersom tillsyn i Sverige kommit att definieras som en form av myndighetsutövning har bestämmelser i lagar och föreskrifter fått en stark särställning som standarder. Även om studien visar att försök gjorts att vidga dessa ramar för tillsynens standardsättande komponent genom användningen av nationella riktlinjer och bedömningskriterier som standarder, så talar avhandlingens resultat för att de bedömningar som görs i tillsynsbesluten i huvudsak följer en juridisk logik. Det innebär att den professionella kun- skap inspektörer har om det sociala arbetet och dess komplexitet får stå tillbaka för den juridiska professionens krav på entydiga bedömningar som kan ligga till grund för tvingande myndighetsbeslut.
Vilken betydelse har då tillsynens begränsade kapacitet att göra bedöm- ningar av mer abstrakta och komplexa processer för dess legitimitet inom socialtjänstens område? Här visar resultaten att trots att riktigheten i inspektörernas bedömningar är mer ifrågasatta i HVB-fallen, det vill säga i fall där mer komplexa uppgifter ska lösas, så tycks inte ifrågasättandena av riktigheten i de bedömningar som görs ha en negativ inverkan på synen på tillsynens giltighet. Tvärt om tycks tillsynen giltighet vara större i HVB- verksamheter trots att riktigheten i bedömningarna är mer ifrågasatt. En förklaring till varför ifrågasättandena riktigheten i bedömningarna inte tycks ha en negativ påverkan på tillsynens giltighet kan vara den breda ac- ceptans som finns för tillsyn som styrmedel i stort i samtliga studerade verk- samheter. En annan och mer trolig förklaring till varför tillsynsprocessen har större giltighet i de studerade HVB-fallen är att oron och rädslan för tillsynsmyndighetens sanktioner är större där än i de myndighetsutövande
verksamheterna. Samtidigt visar avhandlingens resultat att även om de be- dömningar som tillsynsmyndigheten gör inte ifrågasätts så finns det andra faktorer som trots detta kan ha en negativ påverkan på tillsynsprocessens giltighet. Exempel på en sådan faktor som identifierats i denna avhandling är om de krav som tillsynsmyndigheten ställer i tillsynsbesluten hamnar i konflikt med de ekonomiska krav som ledningen för den kontrollerade verksamhetens ställer. Här visar resultaten att även om riktigheten i inspek- törernas beskrivningar och bedömningar inte ifrågasätts i verksamheten så leder denna typ av motstridighet mellan tillsynsmyndighetens och ledingens krav till att tillsynens giltighet minskar. Det visar också att det inte råder något enkelt kausalt förhållande mellan tillsynsprocessens riktighet och gil- tighet, utan att relationen mellan dessa båda dimensioner av tillsynens legitimitet påverkas av andra och externa faktorer.
Vilka slutsatser kan då dras på basis av avhandlingens resultat om tillsynens påverkan på socialtjänsten och andra välfärdsverksamheter? En första slutsats är att den centralisering som har skett av ansvaret för tillsy- nen inom socialtjänstens har bidragit till att tillsynsprocessen getts en nationellt mer enhetlig utformning och att dess påverkan därför också har blivit nationellt mer likvärdig. Ambitionen att ge tillsynsprocessen en nat- ionellt mer enhetlig utformning avspeglas framförallt i den tillsyn som sker av HVB-verksamheter. Här har användningen av nationella riktlinjer och bedömningskriterier bidragit till att gemensamma syften, frågeställningar och metoder för datainsamling varit styrande för tillsynsprocessens utform- ning i ett stort antal fall.
En andra slutsats som kan dras om tillsynens påverkan är att den huvud- sakligen rör mer konkreta och mer enkelt mätbara aspekter av verksamhet- erna. Detta stöds empiriskt av den höga detaljeringsgraden i de paragrafer från lagar och föreskrifter som ligger till grund för de bedömningar som görs i tillsynsbesluten. Detta stöds också av att inspektörernas bedömningar i huvudsak är korrespondensbaserade och att de aktiviteter som redovisas i åtgärdsplanerna i hög grad tar sikte på frågor om formerna för dokumen- tationen snarare än dokumentationens innehåll. Denna form för påverkan får även stöd av en svensk studie av Pålsson (2016). Pålssons studie visar att tillsynen har en påverkan på dokumentationen och de administrativa rutinerna i HVB verksamheterna, men inte på hur det psykosociala behand- lingsarbetet bedrivs.
En tredje slutsats som kan dras om tillsynens påverkan är att den i huvudsak påverkar hur personal på lägre hierarkiska nivåer inom social-
tjänsten löser sina uppgifter och vilka resultat det arbetet ger i form av ut- redningar och beslut i de myndighetsutövande verksamheterna och i form av behandlingsinsatser i HVB-verksamheterna. Det stöds empiriskt av att den information som samlas in och de bedömningar som görs framförallt rör de arbetsprocesser som socialarbetarna och chefer på lägre nivåer an- svarar för. Däremot tycks den påverkan som sker av de stödprocesser inom socialtjänsten som bidrar till att forma verksamhetens organisatoriska för- utsättningar vara mer begränsad.
En fjärde slutsats som kan dras är att tillsynens påverkan begränsas av det faktum att inspektörerna undviker att föra dialoger och att ge råd till socialtjänstens företrädare om hur de brister som identifierats kan rättas till och verksamhetens kvalitet i vidare mening kan förbättras. Trots en uttalad önskan från socialtjänstens sida om en ökad dialog visar studien att den gränsdragning mellan kontroll och rådgivning som Tillsynsutredningen förespråkat har fått starkt genomslag i hur tillsyn genomförs, detta trots att idén om tillsyn som ett renodlat disciplinerande system inte kom att skrivas in i socialtjänstlagen. Genomslaget för idén om tillsyn som ett discipline- rande system har sannolikt bidragit till att tillsynens påverkan på hur mer komplexa uppgifter löses kommit att begränsas. Samtidigt visar avhandling- ens resultat att rädslan för sanktioner i form av förbud mot fortsatt verk- samhet bidrar till att tillsynens påverkan ökar. Det gäller inte bara mer en- kelt kontrollerbara aspekter utan indirekt till del också mer komplexa aspekter som hur behandlingsarbetet bedrivs. Här tycks det dock som om den påverkan som sker genom korrespondensbaserade bedömningar i kom- bination med kraftfulla sanktioner, inte nödvändigtvis leder till att verk- samhetens möjligheter att uppfylla sina mål ökar. I stället visar avhand- lingen att korrespondensbaserade bedömningar i kombination med kraft- fulla sanktioner riskerar att leda till oönskade och negativa effekter.
En femte och avslutande slutsats som kan dras om tillsynens påverkan är att den begränsas till följd av det ritualistiska förhållningssätt som framför- allt tycks uppträda i situationer där tillsynsmyndighets krav på åtgärder hamnar i konflikt med verksamhetsledningens ekonomiska krav. Detta talar för att en ökad ekonomism inom välfärdens verksamheter, det vill säga att ekonomiska drivkrafter ges ett större utrymme, riskerar leda till en växande ritualism och till att tillsynens påverkan på välfärdens verksamheter begrän- sas ytterligare. Sammantaget talar avhandlingens resultat därför för att de höga förväntningar som idag finns på att tillsyn ska kunna fungera som en
garant för att lagstiftningens minimikrav uppfylls och för att kvalitén i väl- färdens verksamheter utvecklas är upphaussade och behöver sänkas till en mer realistisk nivå.
Referenser
Abbott, Adrew D. (1988). The system of professions: an essay on the divi- sion of expert labor. Chicago: Univ. of Chicago Press.
Ahlbäck Öberg, Shirin (2012). Att kontrollera förvaltningen: framväxten av granskningssamhället. I B. Rothstein (red.), Politik som organisation (pp. 168-196). Stockholm: SNS förlag.
Almqvist, Roland M. (2006). New public management: NPM: om kon- kurrensutsättning, kontrakt och kontroll (1. uppl.). Malmö: Liber. Alvesson, Mats och Sköldberg, Kaj (2008). Tolkning och reflektion: veten-
skapsfilosofi och kvalitativ metod. Lund: Studentlitteratur.
Bengtsson, Mats och Ek, Emma (2013). Tillsyn. I V. Johansson, V och Lindgren, L. (red.), Uppdrag offentlig granskning. Lund: Student- litteratur.
Bennett, Andrew och Checkel, Jefferey, T. (2015). Process Tracing: From Philosophical Roots to Bets Practices. I A. Bennett och J. T. Checkel (red.), Process tracing: from metaphor to analytic tool (pp. 3-39). Cam- bridge: Cambridge University Press.
Bergmark, Åke (2008). Socialtjänsten i blickfånget: organisation, resurser och insatser: exempel från arbete med barn och ungdom, försörjnings- stöd, missbruk. Stockholm: Natur och kultur.
Bergmark, Åke och Fritzell, Johan (2007). Välfärdens utveckling efter 1990-talets kris. Socialvetenskaplig tidsskrift (2-3), 102-109. von Bertalanffy, Ludwig (1973). General system theory: foundations, de-
velopment, applications. New York: Braziller.
Black, Julia (2008). Constructing and contesting legitimacy and accounta- bility in polycentric regulatory regimes. Regulation and Governance, 2(2), 137-164. doi:10.1111/j.1748-5991.2008.00034.x
Blatter, Joachim och Blume, Till (2008). In Search of Co-variance, Causal Mechanisms or Congruence? Towards a Plural Understanding of Case Studies. Swiss Political Science Review, 14(2), 315-356.
Blichner, Lars C. och Molander, Anders (2008). Mapping Juridification. European Law Journal, 14(1), 36-54. doi:10.1111/j.1468-
0386.2007.00405.x
Blom, Björn (1998). Marknadsorientering av socialtjänstens individ- och familjeomsorg: om villkor, processer och konsekvenser (Avhandling). Umeå: Univ.
Blom, Björn, Morén, Stefan och Perlinski, Marek (2011). Hur bör social- tjänstens IFO organiseras? Tidskriften Socionomen (4), 12-16. Blom, Björn och Morén, Stefan. (2015). Teori för socialt arbete. Lund:
Studentlitteratur.
Boyne, George, Day, Patricia och Walker, Richard (2002). The evaluation of public service inspection: A theoretical framework. Urban Studies, 39 (7), 1197-1212. doi: 10.1080/00420980220135563
Braithwaite, John, Makkai, Toni och Braithwaite, Valerie (2007). Regulat- ing aged care: ritualism and the new pyramid. Cheltenham, UK; Nort- hampton, MA: E. Elgar.
Braithwaite, Valerie, Braithwaite, John, Gibson, Diane och Makkai, Toni (1994). Regulatory Styles, Motivational Postures and Nursing Home Compliance. Law and Policy, 16 (4), 363-394.
Brante, Thomas (2014). Den professionella logiken: hur vetenskap och praktik förenas i det moderna kunskapssamhället. Stockholm: Liber. Brännström, Leila (2009). Förrättsligande: en studie av rättens risker och
möjligheter med fokus på patientens ställning. (1. uppl.) Avhanding. Lund : Lunds universitet, 2009. Malmö.
Carlsson, Bengt. (2005). Hjälpprocesser i socialt arbete. Lund: Student- litteratur.
Connell, Raewyn, Fawcett, Barbara, och Meagher, Gabrielle (2009). Ne- oliberalism, new public management and the human service profes- sions: Introduction to the special issue. Journal of Sociology.
Dahler-Larsen, Peter (2012). The evaluation society. Stanford, California: Stanford Business Books, an imprint of Stanford University Press. Danermark, Berth (2003). Att förklara samhället. Lund: Studentlitteratur.
Daniel, Brigid (2003). The Scottish Child Protection Review: Development of Methodology for a National Multi-disciplinary Audit of Child Pro- tection Practice. Qualitative Social Work, 2(4), 435-456.
doi:10.1177/1473325003024004
Davies, Keith och Gregory, Marilyn J. (2010). The price of targets: Audit and evaluation in probation practice. Probation Journal, 57(4), 400- 414. doi:10.1177/0264550510381327
Day, Patricia och Klein, Rudolf (1987). Accountabilities: five public ser- vices. London: Tavistock.
Dellgran, Peter (2015). Människobehandlande professioner. I Johansson, S., Dellgran, P. och Höjer, S. (red.). Människobehandlande organisat- ioner: villkor för ledning, styrning och professionellt välfärdsarbete. Stockholm: Natur & kultur.
Denk, Thomas (2002). Komparativ metod: förståelse genom jämförelse. Lund: Studentlitteratur.
Dornbusch, Sanford M. och Scott, Richard W. (1975). Evaluation and the exercise of authority (1. utg.). San Francisco: Jossey-Bass Publishers. Downe, James och Martin, Steve (2007). Regulation inside government:
processes and impacts of inspection of local public services. Policy and Politics, 35(2), 215-232. doi:10.1332/030557307780712997
Ehren, Melanie, Altrichter, Herbert, McNamara, Gerry och O’Hara, Joe (2013). Impact of school inspections on improvement of schools—de- scribing assumptions on causal mechanisms in six European countries. Educational assessment, evaluation and accountability, 25(1), 3-43. Ek, Emma (2012). De granskade: om hur offentliga verksamheter görs
granskningsbara. Avhandling. Göteborg: Förvaltningshögskolan, Göte- borgs universitet.
Ekholm, Mats och Lindvall, Kerstin (2008). Skolinspektioner-i tid och otid. Pedagogisk forskning i Sverige, 13(1), 41-58.
Esping, Hans (1994). Ramlagar i förvaltningspolitiken (1. uppl.). Stock- holm: SNS (Studieförb. Näringsliv och samhälle).
Bergman-Östbergska samhällskurserna (1918). Fattigvårdslagstiftningen 1918. Hämtad från http://www.ub.gu.se/kvinndata/portaler/kun- skap/folkbildning/fattigv.pdf
Flodgren, Gerd, Pomey, Marie-Pascale, Taber, Sarah A. och Eccles, Mar- tin P. (2011). Effectiveness of external inspection of compliance with standards in improving healthcare organisation behaviour, healthcare professional behaviour or patient outcomes. The Cochrane Library. Forssell, Anders och Ivarsson Westerberg, Anders (2014). Administra-
tionssamhället. Lund: Studentlitteratur.
Freidson, Eliot (2001). Professionalism: the third logic. Cambridge: Polity Press.
Funnell, Sue C. och Rogers, Patricia J. (2011). Purposeful program theory: effective use of theories of change and logic models. San Francisco: Jossey-Bass.
Furness, Sheila (2009). A Hindrance or a Help? The Contribution of In- spection to the Quality of Care in Homes for Older People. British Journal of Social work, 39(3), 488-505. doi:10.1093/bjsw/bcm146 George, Alexander, L. och Bennett, Andrew. (2005). Case studies and the-
ory development in the social sciences. Cambridge, Mass.: MIT. Goodship, Jo, Jacks, Kevin, Gummerson, Matt, Lathlean, Judith och
Cope, Stephen (2004). Modernising Regulation or Regulating Modern- isation? The Public, Private and Voluntary Interface in Adult Social Care. Public Policy and Administration, 19(2), 13-27.
doi:10.1177/095207670401900204
Gormley, William T. (1998). Regulatory enforcement styles. Political Re- search Quarterly, 51(2), 363-383. doi:10.2307/449082