Dispositionsförbud

Som framgår ovan har någon ny nationell lagstiftning på sanktions-området, såvitt gäller genomförandet av FN:s säkerhetsråds resolu-tioner mot terrorism och terrorismfinansiering, inte antagits sedan Sanktionslagutredningen lämnade sitt betänkande 2006. Den straff-rättsliga lagstiftningen på terrorismområdet har däremot varit före-mål för flera utredningar och därefter följande författningsänd-ringar, huvudsakligen i syfte att genomföra olika internationella förpliktelser som uppkommit på grund av beslut i bl.a. FN, Europa-rådet och EU. Den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområ-det berörs i kapitel 9.

Ny lagstiftning har också tillkommit i syfte att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. I detta avseende infördes 2014 regler om s.k. disposi-tionsförbud, vilka sedan den 1 augusti 2017 finns i 4 kap. 11–12 §§

lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett dispositionsförbud innebär att Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen tillfälligt kan säkra egendom som finns hos en verksamhetsutövare genom beslut om att egendomen eller mot-svarande värde tills vidare inte får flyttas eller disponeras på annat sätt (dispositionsförbud) vare sig av kunden eller annan som kan vara behörig att förfoga över den, t.ex. en fullmaktshavare.

Ett dispositionsförbud gäller som längst under två arbetsdagar räknat från Polismyndighetens eller Säkerhetspolisens beslut. Be-slutet ska så snart som möjligt underställas åklagare som skynd-samt har att pröva om åtgärden ska bestå. Har åklagare inte innan tiden löper ut fattat något beslut om tvångsmedel ska dispositions-förbudet automatiskt upphöra att gälla.

En förutsättning för ett beslut om dispositionsförbud är att det finns skäl att misstänka att egendomen har varit föremål för pen-ningtvättsbrott eller är avsedd för finansiering av terrorism. Syftet med åtgärden är att kunna ingripa redan innan det föreligger en brottsmisstanke som är tillräcklig för att inleda förundersökning, vilket är en förutsättning för att få besluta om tvångsmedel enligt rättegångsbalken. Misstanken ska kunna knytas till egendomen men behöver inte kunna kopplas till en viss person. Det krävs således inte att det finns en misstänkt person för att ett dispositionsförbud ska kunna fattas.

Egendomen ska finnas hos en verksamhetsutövare under samhetsutövarens kontroll för en kunds räkning. Begreppet verk-samhetsutövare omfattar enligt lagen, förutom aktörer och rådgivare när det gäller finansiella tjänster, även bl.a. yrkesmässig verksamhet som avser dels kontanthandel med dyrbara varor, samt handel för klienters räkning med bl.a. fastigheter. De vanligaste fallen torde gälla kontobehållningar hos banker.

För att ett dispositionsförbud ska få fattas krävs det vidare fara i dröjsmål och att det skäligen kan befaras att egendomen annars kommer att undanskaffas. Sabotagerisken ska bedömas i förhåll-ande till egendomen. Vid bedömningen kan hänsyn tas till transak-tionsmönster på t.ex. det aktuella kontot liksom kunskaper om den kund som förfogar över egendomen eller som begärt en viss trans-aktion.

Skälen för beslutet ska uppväga det intrång eller men i övrigt som det innebär, dvs. proportionalitetsprincipen ska beaktas. Vid denna bedömning kan t.ex. beaktas graden av misstanke, hur stor risken är för att egendomen annars undanskaffas och hur stort be-lopp transaktionen avsett.

Dispositionsförbudet behöver inte knytas till en viss transaktion utan kan även avse ett värde som motsvarar vad som kan beräknas bli föremål för förverkande.

Reglerna om dispositionsförbud är avsedda att förbättra möjlig-heterna att komma åt brottsvinster och egendom avsedd för finan-siering av terrorism. I likhet med riktade ekonomiska sanktioner har dispositionsförbudet ett förebyggande syfte. Dispositionsför-budet skiljer sig emellertid från ett beslut om frysning av tillgångar på flera väsentliga punkter. Dispositionsförbudet avser ett värde som motsvarar vad som kan beräknas bli föremål för förverkande medan ett frysningsbeslut tar sikte på all egendom som tillhör den som beslutet berör. Dispositionsförbudet ska knytas till egendomen och behöver inte knytas till person. Ett frysningsbeslut avser all egendom som tillhör en viss utpekad person och medför också ett förbud att ställa andra tillgångar till den personens förfogande.

Dispositionsförbudet är inte förenat med ett sådant tillhandahåll-andeförbud. Ett dispositionsförbud är tidsbegränsat till två arbets-dagar. Ett frysningsbeslut gäller inte för en bestämd tid.

Även om dispositionsförbudet utgör ett nytt verktyg som kan användas delvis i samma syfte som ett frysningsförbud, dvs. för att förhindra att medel används för terrorismändamål, uppfyller det inte kravet på de folkrättsliga förpliktelser som Sverige har enligt FN:s resolutioner mot terrorism och finansiering av terrorism.

7 Utvecklingen mot

en stärkt rättssäkerhet på sanktionsområdet

7.1 Inledning

Vid tidpunkten för Sanktionslagutredningens betänkande förelåg stora rättsäkerhetsbrister i FN:s sanktionssystem mot terrorism och terrorismfinansiering. Sanktionslagutredningen konstaterade att systemet inte ens uppfyllde rättsstatliga minimikrav. Några av de allvarligaste bristerna var att de listförda inte fick reda på skälen för listningen, de hade ingen möjlighet att yttra sig och än mindre begära någon form av rättslig överprövning av beslutet. Ett om-fattande internationellt arbete med att förbättra rättssäkerheten på sanktionsområdet har bedrivits under åren och flera förändringar och förbättringar har skett. I detta kapitel redovisas det internatio-nella rättssäkerhetsarbetet i vilket bl.a. Sverige har varit drivande.

Vidare sammanfattas de förbättringar som skett i rättssäkerhets-hänseende sedan Sanktionslagutredningens betänkande.

Avsaknaden av direkta rättsmedel inom FN:s sanktionssystem mot terrorism, såsom det ursprungligen var utformat, ledde till att flera personer och organisationer väckte talan vid unionsdomstol-arna om ogiltigförklaring av de EU-rättsakter som genomför FN-sanktionerna. EU-domstolarna har därefter meddelat flera viktiga avgöranden på området. Vissa av domarna har lett till förbättringar avseende procedurerna inom FN-systemet och därigenom också EU-systemet. Även Europadomstolen har meddelat några avgör-anden av vikt. Kapitlet inleds med en genomgång av ett urval av rättsfall från dessa domstolar.

7.2 Rättsfall från unionsdomstolarna