Klagande och motpart: 1. Perstorp Formox AB, Perstorp
Klagande: 2. Naturvårdsverket
3. Privatperson
Saken: Tillstånd till befintlig och utökad produktion av formalin vid bolagets anläggningar i Perstorp
Nyckelord: Transporter
Bakgrund
Den fråga som aktualiserades i detta mål gällde om transporter till och från anläggningen kunde regleras genom villkor. Miljödomstolen hade som vill- kor för det produktionstillstånd som lämnats föreskrivit att bolaget skulle inge en transportplan till tillsynsmyndigheten och årligen till tillsynsmyn- digheten redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att uppfylla planens mål.
Villkoret överklagades både av bolaget och Naturvårdsverket.
Nedan redovisas miljödomstolens skäl i transportfrågan och Miljööver- domstolens ställningstagande till överklagandena.
Miljödomstolen
Naturvårdsverket har krävt att slutliga villkor beträffande transporter fast- ställs av miljödomstolen först efter ett prövotidsförfarande samt föreslagit vissa villkor att gälla under prövotiden.
Miljödomstolen får inledningsvis konstatera att rättsläget vad avser i vil- ken utsträckning man kan utfärda villkor för en verksamhetsutövare med avseende på externa transporter oklart. Rent principiellt anser Miljödomsto- len det förefalla mest rimligt att man i första hand riktar sig direkt mot verk- samhetsutövare inom transportsektorn. Samtidigt torde det finnas tillräckligt stöd i miljöbalkens allmänna hänsynsregler att även utanför denna krets ålägga verksamhetsutövare att, antingen inom ramen för miljörapportering- en eller i annan redovisning, redovisa vilka insatser bolaget gör i syfte att åtminstone på sikt främja miljöförbättrade transporter. Miljödomstolen har i andra mål förelagt verksamhetsutövare sådan rapporteringsskyldighet. Med hänsyn till att ett sådant förfarande knappast kan leda till några betungande kostnader för bolaget och därigenom ej heller kan anses oförenligt med kravet på skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, anser Miljö-
149
domstolen att bolaget - i vart fall i avvaktan på vägledande avgöranden i frågan - åläggs att redovisa detta till tillsynsmyndigheten.
8. För alla transporter till och från verksamheten där bolaget beställer/ upphandlar transporter skall gälla att bolaget till tillsynsmyndigheten skall inge en transportplan som är inriktad på att i möjligaste mån välja det transportsätt som bäst främjar en hållbar utveckling. Bolaget skall vidare årligen till tillsynsmyndigheten redovisa vilka åtgärder som vid- tagits för att uppfylla planens mål, liksom målen för kommande år. Transportplanen skall inges senast den 1 oktober 2003.
Miljööverdomstolen
Perstorp Formox AB (bolaget) har yrkat att villkoret avseende transportplan
(villkor 8 i miljödomstolen dom) upphävs.
GK har yrkat att bolagets ansökan om tillstånd avslås.
Naturvårdsverket har yrkat att Miljööverdomstolen skall fastställa slut-
ligt villkor och förordna om prövotidsförfarande enligt följande: Slutligt villkor
Bolaget skall fr.o.m. den 1 januari 2004 vid upphandling och beställ- ning av fartygstransporter ställa krav på att svavelhalten i fartygsbräns- let inte överstiger 1,0 procent.
Prövotidsförordnande
Bolaget skall under en prövotid utreda och till miljödomstolen redovisa möjligheterna att vid upphandling och beställning av fartygstransporter ställa krav på att fartygen som transporterar metanol är utrustade med
NOx-katalysatorer. I utredningen skall bolaget redovisa de tekniska,
ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att ställa ett sådana krav.
Part har bestritt bifall till motparts yrkande. Bolaget har yrkat i första hand att GKs yrkande avvisas.
150
Räddningsverket och Länsstyrelsen i Skåne län har yttrat sig till Miljö-
överdomstolen. Plan- och miljönämnden i Perstorps kommun har beretts tillfälle men avstått från att yttra sig.
Miljööverdomstolen har tagit målet till avgörande utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
Bolagets talan
Är det möjligt att i villkor reglera externa transporter?
Frågor som omfattas av prövningen av verksamhetens tillåtlighet bör inte sammanblandas med frågor som kan bli föremål för villkorsreglering. Att miljöpåverkan från externa transporter tas med i bedömningen av om verk- samheten får bedrivas kan inte likställas med frågan om ett villkor för exter- na transporter uppfyller kravet att det skall kunna ligga till grund för en effektiv tillsyn samt eventuella beslut om miljösanktionsavgift och utdö- mande av straff. Tillåtlighetsprövningen omfattar enligt bolagets uppfatt- ning alltså en vidare krets av frågor än de som kan bli föremål för villkors- reglering.
Bolaget ifrågasätter om det över huvud taget är förenligt med miljöbal- kens bestämmelser att föreskriva villkor för extern transportverksamhet. Det anges visserligen i lagförarbetena att ett villkor kan avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8). Vad som kan föreskrivas som villkor begränsas dock av att ett villkor skall vara konkret och exakt för att det skall vara möjligt att utöva bl.a. en effektiv tillsyn (a. prop., del 1, s. 171). Som exempel på vad som kan villkorsskrivas anges att "det kan t.ex. av resurshushållningsskäl föreskrivas att en viss andel av råvaran skall vara återvunnet material eller föreskrivas villkor som syftar till att avfallsproduktionen minskar" (a. prop., del 2, s. 8). Detta ex- empel visar att lagstiftaren anser att villkor skall avse en specifik verksam- hetsrelaterad fråga som verksamhetsutövaren har ett faktiskt inflytande över.
Ett villkor avseende transporter kan endast avse sådana transporter som verksamhetsutövaren direkt råder över, t.ex. i egenskap av ägare eller nytt- janderättshavare. Kraven på att transporter skall regleras i tillstånd avser många olika parametrar såsom bränsle, katalysatorer, utbildning, lastgrad
151
och körsätt. Det omfattar såväl nationella som internationella transporter och olika transportslag. Det är inte rimligt att föreskriva transportvillkor eftersom det är näst intill omöjligt för såväl verksamhetsutövare som till- synsmyndigheter att kontrollera att det innehålls. Hur kontrolleras t.ex. att ett fordon har bränsle av en viss miljöklass eller att en transport har så hög lastgrad som möjligt? När en verksamhetsutövare beställer transporter av externa transportörer har verksamhetsutövaren inte heller sådan rådighet över dessa att det är rimligt att han bär det straffrättsliga ansvaret för att transporterna drivs i enlighet med vad som kan tänkas föreskrivas i ett vill- kor.
När det gäller möjligheten att reglera följdföretag så talar lagförarbetena inte om transporter i allmänhet utan endast om farliga sådana. Lagstiftaren torde därför ha avsett säkerhetsaspekten vid transporter och inte frågan om utsläpp från dessa.
Villkor 8
Villkoret om handlingsplan uppfyller inte de ovan redovisade kraven på hur ett villkor skall utformas. Det är inte fråga om en skyddsåtgärd eller försik- tighetsåtgärd som behövs för att möjliggöra att den sökta verksamheten kan bedrivas på ett acceptabelt sätt ur miljösynpunkt. Det uppfyller inte heller kravet på att det skall vara fråga om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen (jfr 22 kap. 25 § första stycket 6 miljöbalken). Den rättsverkan som villkoret kan få inskränker sig till att tillsynsmyndigheten kan meddela ett föreläggande eller göra åtalsanmälan om bolaget inte upprättar handlingsplanen eller inte ger in den årliga redo- visningen. Det torde vara tveksamt att det är detta lagstiftaren avsett. Nyttan med den föreskrivna handlingsplanen uppvägs inte heller av kostna- den för det arbete som krävs för att upprätta planen och följa upp den. Det är därför inte rimligt att föreskriva ett sådant villkor.
Under alla omständigheter bör Miljööverdomstolen flytta fram tidpunk- ten för när handlingsplanen skall ges in till tillsynsmyndigheten. Denna tidpunkt bör bestämmas till sex månader efter Miljööverdomstolens dom.
152