Delstudie 3. Hur används överenskommelser i styrningen av socialtjänsten?
II: EBP-överenskommelserna som flernivåpolitiskt styrinstrument
styrinstrument
I detta avsnitt kommer vi att analysera EBP-överenskommelserna utifrån tolk-ningen att detta styrinstrument fyller en för staten viktig funktion i den svenska flernivådemokratin. Hur kommer det som vi här har valt att kalla ”flernivå-perspektivet” till uttryck i det empiriska materialet?
Vi kan i ÖK 1 se att SKR i den genomförandeplan som organisationen fick i uppdrag att ta fram skulle ange ansvarsfördelningen mellan nationell, reg-ional och lokal nivå. Detta är ett tydligt exempel på hur frågan om flernivå-systemet hanterades. ÖK 1 handlade som bekant om att Socialstyrelsens nat-ionella riktlinjer skulle implementeras i socialtjänsten, och vi kan därför, uti-från ett flernivåperspektiv, förstå överenskommelsen som att den innebar att
den statliga myndighetens frivilliga riktlinjer ”flyttade in i” medlemsorgani-sationen SKR och alltså blev en fråga som staten överlät till SKR:s ledning att hantera visavi organisationens medlemmar.
Det är tydligt att den nationella nivåns aktörer genom EBP-överenskom-melserna ville ”lyfta upp” frågan om EBP i socialtjänsten från den kommunala (lokala) till den regionala nivån. Huvuddelen av pengarna gällande de sats-ningar som i EBP-överenskommelserna etiketterades med ”EBP” fördelades till utvecklingsinsatser kopplade till så kallade regionala samverkans- och stödstrukturerna (se ÖK 9; ÖK 10). Dessa strukturer skulle utgöra ”en arena för lokala och regionala politiska prioriteringar” (ÖK 7, s. 11) Att denna
reg-ionalisering av socialtjänsten var av högsta prioritet för hela satsningen kan
förstås utifrån insikten om att socialtjänstens koppling till kommunerna förde med sig utmaningar av resursmässig karaktär. På vissa ställen i texterna åter-finns formuleringar som visar att EBP-överenskommelserna kan ses som ett instrument som adresserade problemet med många relativt små kommuner. Det kunde till exempel uttryckas som en målsättning om en ”utveckling av system för samutnyttjande av IT-resurser, t.ex. där mindre kommuner kan ut-nyttja större kommuners kunskap och erfarenhet” (ÖK 3, s. 4), eller som be-hovet av interkommunal samverkan gällande spridningen av utbildnings-material riktat till familjehem. I det senare exemplet sågs kommunsamverkan som nödvändig ”eftersom de flesta kommuner är för små eller har för litet underlag för att hålla egna regelbundna utbildningar till sina familjehem.” (ÖK 8, s. 13) Under rubriken ”Ett svar på socialtjänstens utmaningar” listas i överenskommelsen för år 2016 ett antal funktioner som det var tänkt att de så kallade regionala samverkans- och stödstrukturerna skulle fylla. Här blir det tydligt att det vi kan kalla för den territoriella dimensionen har varit viktig för policymakarna; det sägs nämligen: ”genom att samla den kommunala nivån och landstingen/regionerna ökar möjligheterna till en mer jämlik vård och om-sorg. Det ger mindre kommuner och landsting realistiska möjligheter att leve-rera insatser med samma kvalitet.” (ÖK 10, s. 6)
I ÖK 3 framhålls regionala strukturer för samverkan som viktiga och det talas om betydelsen av ”regional kommunsamverkan” (ÖK 3, s. 4) när det gäller arbetet kring något som kallades nationell IT-strategi för vård och om-sorg. I samma text sägs vidare att målet för dessa organisationer på regional nivå var att ”alla involverade parter dvs. staten, landsting, kommuner och pri-vata och idéburna aktörer medverkar”. (ÖK 3, s. 4) Denna formulering är ett exempel på ett synsätt som jämställer staten med andra aktörer, staten fram-ställs som en aktör bland de andra. Formuleringen skulle begreppsmässigt tol-kas som ett uttryck för multi-level governance. Även ordet ”parter” signalerar att det skulle vara fråga om en utbytesrelation mellan sinsemellan jämbördiga aktörer.
Något som är återkommande i texterna är formuleringar om vikten av att ”samtliga” kommuner och landsting/regioner på olika sätt inordnas i denna statliga styrning via SKR. I ÖK 3 beskrivs det vid denna tid påbörjade arbetet
med att etablera de regionala samverkans- och stödstrukturerna, vilka inled-ningsvis inriktades mot äldreomsorgsområdet. I texten föreslås att:
huvudmännen [bör] avkrävas avsiktsförklaringar där det exempelvis anges […]
– att länets/regionens samtliga kommuner och landstinget är delaktiga […]
– hur de strukturer länen planerar för efterhand kan appliceras på hela social-tjänsten, dvs. äldreomsorgen, individ- och familjeomsorgen, funktionshinder samt gränssnittet till hälso- och sjukvård. (ÖK 3, s. 7)
I ÖK 4 ser vi hur det talas om att de regionala nätverken skulle utgöra ”en viktig partner” mellan nationell och lokal nivå (ÖK 4, s. 4). De regionala nät-verken för kunskapsutveckling blir ett slags interkommunal socialtjänstnivå. Det är också på regional nivå som konferenser äger rum som till exempel hade som syfte att visa ”en sammanhållen bild av utvecklingsarbeten på lokal, reg-ional och nationell nivå.” (ÖK 6, s. 12)
Överenskommelserna innebar att den nationella nivåns aktörer – genom partsbindningen – länkades samman och att den nationella nivåns huvudaktör gentemot den subnationella nivån – SKR– i sin tur, med olika medel, kopplade ihop huvudmännen på regional nivå. Det är en styrning där såväl diskursiva tekniker som ekonomiska medel används för att knyta ihop samhällsorgani-sationens samtliga nivåer. Alla delar i (flernivå-)systemet framhålls som ”lik-värdigt beroende av varandra”. (ÖK 4, s. 3) Ord som ”samspel”, ”dialog” och ”samverkan” är återkommande inslag i överenskommelsetexterna och betrak-tat utifrån ett flernivåperspektiv kan betoningen på vikten av samverkan ses som ett sätt för den nationella nivåns aktörer att hantera utmaningen med gränsdragningar mellan huvudmännen.
De nationella riktlinjer som tagits fram […] visar att det fordras ökad samver-kan mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten för att insatserna ska ge ett evidensbaserat resultat. Samverkan mellan socialtjänsten och hälso- och sjuk-vården har på flera områden en central betydelse för att utveckla en evidensba-serad praktik och insatser som stimulerar ökad samverkan ska stödjas. (ÖK 4, s. 7-8)
I citatet ovan ser vi hur ”samverkan” som ett verktyg för att hantera huvud-mannaskapsgränser bakas in i evidens-begreppet, d.v.s. det är en argumentat-ion som transformerar en fråga om flernivåpolitik så att den kan lanseras under ”EBP-paraplyet”. Tankegången är: Samverkan mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten → EBP i socialtjänsten. Överhuvudtaget är texterna rika på formuleringar som innebär en koppling mellan EBP och styrning i ett flerni-våsystem (flernivåpolitik).
En förutsättning för en evidensbaserad praktik inom socialtjänsten är att det finns strukturer/nätverk till stöd för en kontinuerlig kunskapsutveckling. De nätverk som finns på länsnivå blir i detta sammanhang en viktig partner mellan den nationella nivån och den lokala operativa verksamheten. Huvudmännen be-höver ett regionalt utvecklingsstöd för implementering av nationella riktlinjer, ny kunskap och nya metoder. (ÖK 4, s. 4)
Genom en dylik argumentation kopplas frågan om EBP i socialtjänsten ihop med frågan om behovet av samverkan över huvudmannaskapsgränser. Det ses som nödvändigt med ”ett samspel mellan den nationella, regionala och lokala nivån”(ÖK 9, s. 3) för att EBP ska kunna uppnås.
EBP-överenskommelserna kan således tolkas som ett försök att från nat-ionell nivå skapa en regional socialtjänststruktur. Därmed kan dessa överens-kommelser ses som en fråga om flernivåpolitik (D. Karlsson & Gilljam, 2014) och som ett styrinstrument som adresserar denna fråga (Gegner m. fl., 2019). De så kallade regionala samverkans- och stödstrukturerna fungerade som mot-tagare av nationella resurser under hela satsningen och fram till dess slut 2016. Noterbart är att de interkommunala socialtjänststrukturerna har fortsatt att leva vidare efter att EBP-överenskommelserna upphörde (Intervju 2018-01-10 med tjänsteperson anställd vid SKR:s kansli). I en överenskommelse mellan staten och SKR från 2018 om att stärka jämställdhetsarbetet på lokal och reg-ional nivå fördelades 9 miljoner kronor till dessa regreg-ionala organisationer (Överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting för att stärka jämställdhetsarbetet på lokal och regional nivå 2018-2020, s. 10).129
Etableringen av denna regionala/interkommunala socialtjänstnivå kan tolkas som ett resultat av EBP-överenskommelserna. Om det är något som går som en röd tråd från den allra första EBP-överenskommelsen 2008 fram till över-enskommelsen 2018 är det fördelningen av resurser från nationell nivå till reg-ional nivå i syfte att skapa och bibehålla en form av interkommunal arena/knutpunkt/nod för frågor gällande kunskapsutveckling av socialtjäns-ten.