5.1 Sysselsättning
RRV (1999) och Riksdagens revisorer (1999) granskade LIP cirka ett år efter det att de första kommunala investeringsprogrammen startade. Detta innebar att mer- parten av projekten ännu inte var slutförda. Det gick därför inte att studera de verk- liga effekterna på miljö och sysselsättning. I stället diskuteras huvudsakligen vilka förutsättningar programmen och projekten har att påverka miljö och sysselsättning.
Av 3 § förordningen om LIP framgår att stöd endast kan utgå till program be- stående av åtgärder som kan antas öka sysselsättningen. Kommunerna har i sina LIP-ansökningar fått skatta hur de bedömer att sysselsättningseffekterna av pro- grammen kommer att bli och vad kostnaden för varje arbetstillfälle kommer att bli.
Riksdagens revisorer har gjort en analys av ett slumpmässigt urval av ansök- ningshandlingar från 31 av de 115 kommuner som ansökte om stöd det första för- delningsåret. I denna framgår till att börja med att 99% av kommunerna som fått bidrag har redovisat sysselsättningseffekter som dessutom i de flesta fall är tydliga att utläsa. Siffran är betydligt lägre för de kommuner som fått avslag på sin ansö- kan och de som ändå har redovisat sysselsättningseffekter har gjort det på ett mer svårtillgängligt sätt. Överlag saknas förklaringar till hur sysselsättningseffekterna har beräknats.
RRV:s granskning visar att de lokala investeringsprogrammens påverkan på sysselsättningen är oklar. De sysselsättningseffekter som redovisades av de grans- kade kommunerna för LIP var inte jämförbara mellan olika projekt. Riksdagens Revisorer kommer till samma slutsats. De konstaterar att i ca 85% av åtgärderna redovisas sysselsättningseffekten under investeringsperioden men ca 15% redovi- sar sysselsättningseffekten under både investeringsperioden och på bestående arbe- ten.
Till största delen har projektägarna enbart redogjort för den direkta sysselsätt- ningseffekten av åtgärden. I enstaka fall har även indirekta17 effekter medräknats. Endast bruttoeffekter på sysselsättningen har redovisats. RRV har inte funnit något fall där minskningar av sysselsättningen redovisats.
För de kommuner som beviljades LIP-bidrag åren 1998 och 1999 uppgick stö- det per årsarbete till mellan 114 000 kr och 1,5 miljoner kr. Det blir ett genomsnitt per månad och arbetstillfälle på 35 000 kr för 1998 och 33 750 för 1999. Om man jämför detta med kostnader för andra ”gröna sysselsättningssatsningar” så har des- sa varierat beroende av typ av åtgärder som beviljats stöd, men spannet ligger mel- lan 12 500 kr – 87 000 kr per månad18. Riksdagens Revisorer drar därför slutsatsen att stödet per arbetstillfälle inte på något betydande sätt avviker från motsvarande
17
Indirekta sysselsättningseffekter innebär att de direkta arbetstillfällen som skapas av investeringen även genererar andra arbeten, exempelvis som ett resultat av ökad konsumtion.
18
nivåer vid tidigare satsningar på investeringsstöd med miljö- och sysselsättningsin- riktning.
Stödet per arbetstillfälle vid LIP-bidrag ligger dock högre än för åtgärder som AMS anordnar som för 1998 i genomsnitt låg på mellan 7 800 kr och 15 000 kr per månad. En direkt jämförelse mellan kostnaden för AMS arbetsmarknadsåtgärder och den genomsnittliga stödandelen per arbetstillfälle och månad är emellertid inte helt rättvisande. Detta beror främst på att den investeringskostnad som redovisas för åtgärder i ett lokalt investeringsprogram endast delvis skall täcka kostnader för tillkomsten av nya arbetstillfällen. En stor del av kostnaden utgörs av den fysiska investering som skall resultera i positiva miljöeffekter. I departementspromemorian anges att kostnaderna för Vägverkets infrastruktursatsningar är ett mer likvärdigt jämförelseobjekt. Månadskostnaden per arbetstillfälle för dessa investeringar upp- gick till ca 83 000 kr per månad.
Eftersom sysselsättningseffekterna inte har beräknats på ett enhetligt sätt i an- sökningarna och i flera fall endast har bestått av grova uppskattningar kan det ifrå- gasättas om sammanställningar över hur många arbetstillfällen som skapats till följd av de lokala investeringsprogrammen i praktiken är användbara. Det är även svårt att utläsa hur varaktiga sysselsättningseffekterna kommer att bli. Sammanta- get innebär detta att framtida uppföljnings- och utvärderingsarbete bevisligen för- svåras.
Den huvudsakliga förklaringen till de stora variationerna är att regeringen inte preciserat hur sysselsättningseffekterna ska redovisas i kommunernas ansökningar. Den sektorsmyndighet som besitter expertkunskaper inom arbetsmarknadsområdet – AMS – har heller inte involverats i arbetet med att bedöma LIP-programmens sysselsättningseffekter. Detta har medfört att eventuella oönskade effekter på ar- betsmarknaden av bidragen inte har övervägts tillräckligt och därmed kan förelig- ga. De oönskade effekterna kan vara s k dödviktseffekter som uppstår när samma person som deltar i en subventionerad åtgärd skulle ha anställts även utan stöd, och s k flaskhalsproblem som innebär att de subventionerade åtgärderna kräver perso- nal från bristyrkekategorier.
Totalt förväntas LIP-programmen generera ca 16 500 årsarbetstillfällen19. Det handlar troligen mest om tidsbegränsande arbeten. Hanberger et al (2002) har stu- derat åren 1998-2000 vad gäller sysselsättning och vad de nya jobben har kostat. De konstaterar att det genomsnittliga bidraget per sysselsatt ligger runt 200 000 – 300 000 kr per år. Det är endast inom gruppen Efterbehandling som man finner en skillnad. Där ligger bidraget på drygt 750 000 kr. Analysen tyder inte på att arbets- tillfällena skulle vara extremt mycket dyrare eller billigare beroende av kommun- typ.
Med anledning av att ett delsyfte med LIP har varit att bidra till att halvera den öppna arbetslösheten skulle man kunna förvänta sig att det funnits en större benä- genhet att bevilja bidrag för kommuner med högre arbetslöshet. Något belägg för den hypotesen har dock inte kunnat hittas.
19
Sammantaget förefaller det som om sysselsättningsaspekter inte haft någon nämn- värd betydelse när man har beviljat bidrag till LIP-programmen.
Eftersom Klimp har inte något uttalat syfte att öka sysselsättningen, finns inga uppgifter i ansökningarna om beräknade arbetstillfällen. Detta gör att vi i detta tidiga skede inte kan göra något kvantifierat antagande om Klimps påverkan på sysselsättning, även om man kan anta att de åtminstone kommer bidra till vissa tidsbegränsade arbeten.
5.2 Konkurrens
Bidrag från stat eller kommun till enskilda företag kan störa en marknadsdriven miljöanpassning där samtliga företag som konkurrerar på marknaden får bära sina egna kostnader för miljöanpassningen av produkter och produktion. Speciellt all- varligt kan det bli om bidrag ges till miljömässiga eftersläntrare som annars inte hade haft för avsikt att miljöanpassa sig. Ges bidragen däremot till företag som introducerar för landet ny teknik eller nya arbetsmetoder kan man säga att det är föregångarna som får en fördel i förhållande till konkurrenterna. I sådana fall fun- gerar bidraget så att det ger extra bonus åt föregångarna.
Enligt regeringens förordning ska de LIP-ansökningar som avser stöd till vinstdrivande verksamhet innehålla bedömningar av hur stödet påverkar konkur- rensen på den marknad där verksamheten skall bedrivas. Sådana bedömningar har i mycket liten utsträckning förekommit i ansökningarna (åtminstone under 1998 års ansökningar). RRV (1999) ansåg att det förelåg en risk för att detta kunde leda till att projekt som försvårar en marknadsdriven miljöanpassning fick stöd. Dock skall man ha i åtanke att LIP inte kunde sökas av företag utan måste ha en kommun som huvudman vilket begränsar någon betydande form av konkurrenssnedvridning.
Av de Klimpbidrag som hittills beviljats består de sökande till ca 12% av före- tag och 30% av kommunala bolag (som ej skall vara vinstdrivande). Detta och det faktum att det inte rör sig om så stora bidragssummor innebär att Klimp förmodli- gen inte kommer att ha någon stor inverkan på konkurrensförhållanden. För företag där energin utgör en stor del av omsättningen kan Klimpbidraget påverka dessa företags konkurrensförhållanden. Men detta är inte specifikt just för bidrag utan påverkas även av andra styrmedel, t ex koldioxidskatten.
I både LIP och Klimp har man varit och är man varit medveten om att försöka minimera konkurrenssnedvridningar av ”det värsta slaget” (dock med ett fåtal un- dantagsfall). Vid beviljandet av bidrag har man valt att stimulera efterfrågan på miljöanpassade produkter och inte själva produktionen eller de specifika tekniska lösningarna. Exempelvis så har man stimulerat själva marknaden för pelletseld- ning, som för tio år sedan var i stort sett obefintlig men numera fungerar mycket bra.
5.3 Sidoeffekter
Förutom att åstadkomma direkta effekter på miljötillståndet innebär de flesta åtgär- der inom både LIP- och Klimp-programmen en mängd andra fördelar även när det
gäller andra miljöaspekter än de klimatmässiga. Genom hela kedjan från utvinning av råvara till slutprodukt sparas energi. Kapacitet i energisystemet frigörs för annat.
Den stora sidoeffekterna gäller framförallt hur arbetet med LIP-ansökningar stärkt det lokala miljöarbetet inom den kommunala organisationen, speciellt i de kommuner som hade ett begränsat miljöarbete före 1998. När det gäller samord- ningen av miljöarbetet med aktörer i hela kommunen har påverkan av LIP varit störst i kommuner som före 1998 hade genomfört en mer omfattande kartläggning och analys av kommunens miljöproblem. Samtidigt har en viss uppgivenhet och minskad tilltro till staten som aktör i det lokala miljöarbetet visar sig i kommuner som inte fått LIP-bidrag. På ett övergripande plan har LIP bidragit till att flytta en del initiativ och engagemang från Agenda 21-arbete till LIP-arbete. Miljöarbetet bedrivs i något högre grad uppifrån än tidigare.
Ett fenomen kallat ”bidragsmentalitet” har kunnat observeras på senare år. Det innebär att man i väntan på att kunna söka och erhålla bidrag för en investering avvaktar även med att genomföra investeringar som skulle vara lönsamma. Detta är ett resultat av mångfalden bland bidrag och subventioner som kommit och gått det senaste decenniet.
Uppemot hälften av miljösamordnarna i både de kommuner som fått och inte fått LIP-bidrag anser att LIP-programmet inte var eller i mycket liten utsträckning var rätt utformat för att stödja regionalt miljöarbete. Programmet anses som tids- krävande, krångligt och att mellankommunalt samarbete i kombination med inom- kommunalt samarbete är svårt.
Något som är positivt är att kartläggning och analys av lokala miljöproblem har ökat både i kommuner som fått och som inte fått LIP-stöd. En betydligt större an- del LIP-stödda kommuner hade kartlagt och analyserat de lokala miljöproblemen före 1998 och 2001 jämfört med icke LIP-stödda kommuner.
De projekt som fått bidrag utgör i sig värdefulla ”Goda exempel” som kan ge idéer och inspiration till hur miljöprojekt kan genomföras och hur t ex ny teknik kan användas.